以高水平安全服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展

文/王宏偉

編輯 趙苡萱

當(dāng)前，中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展進入了新的發(fā)展階段，開啟了向第二個“百年”奮斗目標(biāo)的偉大征程。在新發(fā)展階段，應(yīng)急管理也面臨高質(zhì)量發(fā)展的問題，只有高質(zhì)量的應(yīng)急管理，才能提供高水平的安全服務(wù)。

當(dāng)前，中國特色社會主義事業(yè)發(fā)展進入了新的發(fā)展階段，開啟了向第二個“百年”奮斗目標(biāo)的偉大征程。在新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展是各項事業(yè)布局謀篇的要旨。高質(zhì)量發(fā)展是黨中央站在新的歷史方位、根據(jù)我國社會主要矛盾變化作出的一項戰(zhàn)略決策，目的是推動國家治理體系和能力現(xiàn)代化。變革充滿著風(fēng)險，換擋意味著挑戰(zhàn)。高質(zhì)量發(fā)展并不是可以輕輕松松實現(xiàn)的，可能釋放出諸多前所未遇的復(fù)雜性和新型風(fēng)險，必然需要應(yīng)急管理部門銳意創(chuàng)新，將統(tǒng)籌發(fā)展和安全落到實處、細處。

同時，應(yīng)急管理的任務(wù)更加艱巨：一方面要提供高質(zhì)量的安全保障，給國家總體高質(zhì)量發(fā)展保駕護航；另一方面還要提供高水平的安全服務(wù)，做到促進而非阻礙國家總體高質(zhì)量發(fā)展。這無異于在發(fā)展和安全之間“走鋼絲”：既促進經(jīng)濟發(fā)展，又確保安全。那種粗放式、大呼隆、“一刀切”式的管理模式難以為繼。應(yīng)急管理也面臨高質(zhì)量發(fā)展的問題，只有高質(zhì)量的應(yīng)急管理，才能提供高水平的安全服務(wù)。

統(tǒng)籌發(fā)展和安全應(yīng)急管理常說常新的話題

居安思危，始終保持憂患意識，是中國共產(chǎn)黨治國理政的一項重要原則。統(tǒng)籌發(fā)展和安全是一個常說常新的話題。在革命戰(zhàn)爭年代，中國共產(chǎn)黨在同國內(nèi)外反動勢力進行斗爭的過程中，走出了以農(nóng)村包圍城市、武裝奪取政權(quán)的獨特道路。在蘇區(qū)、抗日根據(jù)地、解放區(qū)等中共局部區(qū)域，黨不僅面臨反動勢力的蠶食、圍剿，而且要同天災(zāi)、饑荒、瘟疫不懈抗?fàn)?，形成了“一手拿槍，一手拿鋤”的模式，在堅強進行武裝斗爭的同時，積極發(fā)展生產(chǎn)、保障供給，以實現(xiàn)豐衣足食的目標(biāo)。新中國成立之后，黨在建設(shè)與改革的過程中，面對嚴(yán)峻復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，十分注意處理好經(jīng)濟建設(shè)與國防建設(shè)、對外開放與國家安全等關(guān)系。在新時代，黨進一步提出堅持總體國家安全觀，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，并將其貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展的各領(lǐng)域各層次。例如，各級領(lǐng)導(dǎo)干部要“促一方發(fā)展，保一方平安”，統(tǒng)籌疫情防控與復(fù)產(chǎn)復(fù)工等。

統(tǒng)籌發(fā)展和安全中的“安全”，是一個大安全的概念，既包括國家安全，也包括公共安全；既涵蓋“社會安全”（security），又涵蓋“物理安全”（safety）。影響大安全的風(fēng)險彌散、分布于經(jīng)濟社會發(fā)展的各個領(lǐng)域、各個方面，甚至可以說安全是一個橫截面問題。簡單地說，經(jīng)濟社會發(fā)展過程中伴生風(fēng)險是個普遍現(xiàn)象。當(dāng)風(fēng)險積聚到一定程度、超越可以承受能力時，就會表現(xiàn)為各種形態(tài)的突發(fā)事件。從這個意義上，統(tǒng)籌發(fā)展和安全、維護大安全是全政府、全社會的共同責(zé)任。應(yīng)急管理不是應(yīng)急管理部門一家的事情，也不僅僅是政府部門的事情。

在實踐中，應(yīng)急管理部門強調(diào)要自覺扛起防范化解重大安全風(fēng)險的責(zé)任。之所以對“重大風(fēng)險”加上了“安全”的限定語，主要是因為一個事實：應(yīng)急管理是無邊界的，而應(yīng)急管理部門的職責(zé)是有邊界的。但是，如果只是認為應(yīng)急管理部門就管理部分自然災(zāi)害或安全生產(chǎn)事故，這是有局限的。因為第一，應(yīng)急管理部承擔(dān)了5個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責(zé)，具有統(tǒng)籌性、綜合性的特征；第二，集體轉(zhuǎn)隸到應(yīng)急管理部的公安消防、武警森林隊伍被賦予了“全災(zāi)種，大應(yīng)急”的使命，遂行各類突發(fā)事件應(yīng)急救援的功能；第三，應(yīng)急管理部承接了原國務(wù)院辦公廳的應(yīng)急管理職責(zé)，并負責(zé)制定國家總體突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。所以，應(yīng)急管理部門又不是一個普通的部門，最起碼要做到兩點：第一，在自然災(zāi)害和事故災(zāi)難兩大類突發(fā)事件應(yīng)對中理直氣壯地履行綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，發(fā)揮自身的綜合優(yōu)勢和其他部門的專業(yè)優(yōu)勢，注重提升復(fù)雜性、系統(tǒng)性危機應(yīng)對能力；第二，在各類突發(fā)事件應(yīng)對中遂行應(yīng)急救援任務(wù)，救民于水火，助民于危難，給人民以力量。

就災(zāi)害事故應(yīng)對而言，統(tǒng)籌發(fā)展和安全的思想由來已久。早在1952 年，我國勞動保護部門就提出“管生產(chǎn)的必須管安全”。由于經(jīng)濟社會發(fā)展和安全形勢的變化，今天在對其豐富完善的基礎(chǔ)上提出了安全生產(chǎn)的“三管三必須”。又如，在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)方面，我黨有著寶貴的“生產(chǎn)救災(zāi)”的經(jīng)驗，調(diào)動公眾生產(chǎn)自救以減輕災(zāi)害的影響。

在新發(fā)展階段，應(yīng)急管理部門面對更為復(fù)雜和嚴(yán)峻的風(fēng)險形勢，同時也面臨著更高的統(tǒng)籌要求：既要防范應(yīng)對各類災(zāi)害事故的發(fā)生、防止其遲滯或中斷經(jīng)濟社會發(fā)展，又不能妨礙經(jīng)濟社會發(fā)展，甚至要助力經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展。例如，2021 年受新冠肺炎疫情和國際大宗商品供應(yīng)的影響，我國出現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)性短缺，部分地區(qū)出現(xiàn)拉閘限電的現(xiàn)象。應(yīng)急管理部門一方面要保障煤炭的供給、群眾溫暖過冬而積極釋放優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能；另一方面又要守住安全底線。這種統(tǒng)籌是要實現(xiàn)發(fā)展與安全的融合，追求其中內(nèi)在邏輯的一致性：既不能“安全不生產(chǎn)，穩(wěn)定不發(fā)展”，也不能為了生產(chǎn)和發(fā)展而罔顧安全。不僅如此，發(fā)展與安全、高質(zhì)量發(fā)展與高水平安全之間還要在守住安全底線的前提下，實現(xiàn)良性互動。

面對新形勢與新要求，應(yīng)急管理部門以高水平安全服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，就必須跳出部門思維看風(fēng)險，把握新發(fā)展階段的風(fēng)險生成特征與演進規(guī)律。此外，應(yīng)急管理思維與體制機制要大膽創(chuàng)新，不斷走出“舒適區(qū)”，突破能力“天花板”，更好地服務(wù)、服從于經(jīng)濟社會發(fā)展的大局，創(chuàng)新性地融合發(fā)展和安全，將兩件大事變?yōu)橐患笫?，為更高質(zhì)量、更有效率、更加公平、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展貢獻力量。

河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害，鄭州交警用一根牽引繩引導(dǎo)大家通過馬路

高質(zhì)量發(fā)展可能伴生的安全風(fēng)險挑戰(zhàn)

高質(zhì)量發(fā)展是我國規(guī)避“中等收入陷阱”、順利實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的必然舉措?？v觀世界歷史，許多國家在現(xiàn)代化的過程中都實現(xiàn)了低收入國家向中等收入國家的躍升。但是，此后便面臨失去動能、長期停滯，難以實現(xiàn)從中等收入向高收入的發(fā)展，甚至陷入社會矛盾叢生而引發(fā)的長期動蕩。

鑒于此，黨中央在黨的十八大后作出戰(zhàn)略判斷，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟發(fā)展速度從高速轉(zhuǎn)為中高速。同時，我國提出以高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)經(jīng)濟新常態(tài)，實施供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，提升經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量、效益，轉(zhuǎn)換發(fā)展動能。此外，高質(zhì)量發(fā)展不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展，而是要追求經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，以續(xù)寫經(jīng)濟長期發(fā)展、社會長期穩(wěn)定兩大奇跡。

2008 年，美國次貸危機引發(fā)全球經(jīng)濟危機后，國際經(jīng)濟低迷，一股逆全球化浪潮來襲，民粹主義高漲。中美貿(mào)易摩擦持續(xù)升級，西方國家紛紛啟動再工業(yè)化過程。隨著中國經(jīng)濟發(fā)展，勞動力密集的既有優(yōu)勢減弱，兩頭在外、大進大出（“兩頭在外”是把生產(chǎn)經(jīng)營過程的兩頭，即原材料和銷售市場，放在國際市場；“大進大出”就是大量進口的同時也大量的出口）的模式不再適合。而且，新冠肺炎疫情的暴發(fā)加劇了百年未有之大變局的演進。在這種背景下，黨中央審時度勢，強調(diào)構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互補充的新發(fā)展格局，著力推動高質(zhì)量發(fā)展。

高質(zhì)量發(fā)展給應(yīng)急管理統(tǒng)籌發(fā)展和安全帶來了新的機遇。例如，創(chuàng)新發(fā)展強調(diào)面對新一輪產(chǎn)業(yè)革命和科技革命的挑戰(zhàn)，積極發(fā)展數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化技術(shù)，給危險生產(chǎn)崗位“換人、減人”創(chuàng)造條件，并提升對風(fēng)險的預(yù)測與研判能力；綠色發(fā)展必然要強調(diào)人與自然和諧，在經(jīng)濟社會中更突出尊重、順應(yīng)和保護自然的理念，有利于從根本上削減自然災(zāi)害的風(fēng)險。但是，居安思危、未雨綢繆是應(yīng)急管理的本質(zhì)要求。應(yīng)急管理部門在以高水平安全服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展中，要觀大局、謀大勢，思考大局和大勢可能給帶來的新風(fēng)險、新挑戰(zhàn)。

第一，經(jīng)濟全球化。全球化是一個不以西方國家意志為轉(zhuǎn)移的客觀過程，它是生產(chǎn)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物。自我可循環(huán)是大國的標(biāo)配。我國構(gòu)建新發(fā)展格局，是謀求國際更大競爭優(yōu)勢之舉，并不是要走閉關(guān)鎖國的老路。黨的十八大以來，中國積極推動國際關(guān)系民主化和新型全球治理格局的形成，提出“一帶一路”倡議，國際影響力、感召力日益提升。中國國家治理現(xiàn)代化是為中華民族謀復(fù)興的過程，也是為世界進步謀福祉的過程。在全球相互依賴的世界，應(yīng)急管理要胸懷天下，從“兩個大局”深度互動的視角，審視應(yīng)急管理的使命任務(wù)，防止國內(nèi)、國際風(fēng)險相互轉(zhuǎn)換、疊加。此外，我國應(yīng)加強“一帶一路”沿線國家風(fēng)險防控機制建設(shè)，并將參與突發(fā)事件國際人道主義救援作為重點拓展的能力領(lǐng)域。

第二，信息化與新型工業(yè)化。隨著全球信息技術(shù)的不斷發(fā)展，高質(zhì)量發(fā)展必然會應(yīng)用更多的大數(shù)據(jù)、云計算、5G、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)。這些前沿性技術(shù)不僅與一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，助力數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，而且會改變社會的交往方式和公眾的生活方式，推動智能社會的形成。信息技術(shù)給生產(chǎn)生活帶來巨大便捷的同時，也會顯露其“雙刃劍”的一面。例如，如何確保智能化基礎(chǔ)設(shè)施免受自然災(zāi)害影響或者如何在智能化社會提供更為精準(zhǔn)、有效的救援，這些都是亟待破解、需要新情景構(gòu)建的問題。此外，新型工業(yè)化追求數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟的融合，推動工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的廣泛應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)安全威脅可能導(dǎo)致工業(yè)生產(chǎn)癱瘓。為了應(yīng)對電子—物理風(fēng)險，應(yīng)急管理部門必須加強與網(wǎng)絡(luò)信息化部門的合作，防止出現(xiàn)現(xiàn)實與虛擬耦合的復(fù)合型危機。

第三，城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。我國目前城市化率已經(jīng)超過60%，但是依然有較大的增長空間，農(nóng)民進城帶來的安全風(fēng)險不容忽視。同樣，在農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程中，農(nóng)民素質(zhì)提升的滯后和先進技術(shù)的應(yīng)用之間形成的差距，可能會導(dǎo)致更多的風(fēng)險。隨著極端天氣事件的增多，鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的進程可能受到影響，甚至應(yīng)急管理要有防止因災(zāi)致貧返貧的底線思維。

第四，區(qū)域一體化。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的日益延伸，城市群、城市帶、城市圈將會越來越多、越建越密，區(qū)域一體化。京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)、成渝經(jīng)濟帶等是我國發(fā)展的重要增長極，對應(yīng)急管理跨區(qū)域合作提出更高的要求。

第五，人口老齡化。人口老齡化與少子化是威脅民族生存、國家安全的重要問題。我國已經(jīng)進入老齡化社會，即將面臨中度老齡化的挑戰(zhàn)。老年是突發(fā)事件應(yīng)對過程中的脆弱性群體，風(fēng)險感知、避險逃生等能力較低。2011 年日本“3·11”地震中，60%以上的死亡人口均為65 歲以上的老人。我國應(yīng)急管理應(yīng)前瞻性地思考老齡社會的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和應(yīng)急管理問題，超前性地做出應(yīng)變舉措。

第六，生態(tài)綠色化。綠水青山就是金山銀山的理念深入人心。黨的十八大以來對生態(tài)環(huán)境的保護被擺在前所未有的高度。我國提出了碳達峰、碳中和的目標(biāo)，積極開展節(jié)能減排、增綠行動，努力構(gòu)建人與自然命運共同體。未來，應(yīng)急管理服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，必須提升森林草原火災(zāi)防范救援能力，為確保國家生態(tài)安全作出貢獻。同時，要防止?；繁?、原油泄漏等造成嚴(yán)重的生態(tài)危機。

應(yīng)急管理服務(wù)能力的提升

從社會主義發(fā)展史看，馬克思、恩格斯為未來共產(chǎn)主義、社會主義社會預(yù)測性地勾勒出一幅美好藍圖。1922 年世界第一個社會主義國家蘇聯(lián)成立，不久列寧于1924 年去世。國際共產(chǎn)主義運動發(fā)展遭遇蘇東國家改旗易幟的重大挫折。中國共產(chǎn)黨頂住壓力，為世界社會主義發(fā)展撐起一片靚麗的天空，探索出在落后的東方大國建成社會主義的嶄新道路。其中的一個成功密碼是：既不走封閉保守的老路，也不走改旗易幟的邪路。

黨的十八大以來，作為“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，全面深化改革是黨中央推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略舉措。在新時代，全面深化改革具有系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，是提升國家治理能力現(xiàn)代化的全面重塑。2013年，黨的十八屆三中全會召開，提出全面深化改革的總目標(biāo)。2018 年，黨的十九屆三中全會召開，拉開了黨和國家機構(gòu)改革的大幕。這是全面深化改革大棋局上的重要“落子”。其中，針對災(zāi)害事故多發(fā)、常發(fā)、易發(fā)、頻發(fā)的現(xiàn)實，我國整合11 個部門的13 項職責(zé)，組建了全新的應(yīng)急管理部。認識組建應(yīng)急管理部的意義，要提高政治站位，從實現(xiàn)全面深化改革總目標(biāo)、提升國家治理能力現(xiàn)代化、完善社會主義制度的角度加以理解。

組建應(yīng)急管理部是黨中央立足于實現(xiàn)我國應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化的一項重大政治決策，不僅為實現(xiàn)“第一個百年”目標(biāo)而立，而且更為“第二個百年”目標(biāo)而建。2025 年，我國將建成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動的應(yīng)急體制；2035 年，我國將實現(xiàn)應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化。在此過程中，我國應(yīng)急管理要實現(xiàn)以高水平安全服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，就必須放眼長遠，在以下方面發(fā)力：

第一，增強理論創(chuàng)新性。應(yīng)急管理是一門需要大膽突破、不斷創(chuàng)新的科學(xué)和藝術(shù)。智慧應(yīng)急的發(fā)展方向無疑是正確的，但創(chuàng)新不僅體現(xiàn)在技術(shù)上，也體現(xiàn)在觀念、理論上。特別是，我國應(yīng)急管理實踐經(jīng)驗豐富，但尚未結(jié)合國外有益做法，形成一套完整的應(yīng)急管理理論。沒有理論的指導(dǎo)，應(yīng)急管理勢必會周期性地陷入思維模式僵化、話語模式雷同的困局，最終行而不遠。

第二，培養(yǎng)應(yīng)急管理人才。一切現(xiàn)代化的根本是人的現(xiàn)代化。我國應(yīng)急管理的長遠發(fā)展要培養(yǎng)一大批了解中國國情、具有世界眼光、橋接理論與實踐的應(yīng)急管理人才。目前，我國不少高等院校應(yīng)急管理專業(yè)建設(shè)缺少嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)劃、師資建設(shè)良莠不齊，“一哄而起”的結(jié)果面臨著被“一刀切”的風(fēng)險。

第三，建設(shè)應(yīng)急文化。文化是需要長期經(jīng)營、建設(shè)的“軟”的東西，但卻是最能長久起作用的“硬”的力量。我國應(yīng)急管理部門由多個部門組成，組織文化各不相同。機構(gòu)整合帶來“物理相加”，文化整合才能帶來“化學(xué)反應(yīng)”。在“相加”向“相化”轉(zhuǎn)變的過程，文化起到的作用善莫大焉。

第四，提升地方和基層應(yīng)急管理能力。應(yīng)急管理未來發(fā)展必須重心下沉、力量下沉、資源下傾。新冠肺炎疫情和河南鄭州“7·20”特大暴雨災(zāi)害，應(yīng)對都暴露出地方和基層應(yīng)急能力薄弱問題。補齊地方和基層的短板，上下聯(lián)動才能有望實現(xiàn)。

總之，我國應(yīng)急管理部門結(jié)合自身的主責(zé)主業(yè)，以防范化解重大安全風(fēng)險為主線，以高水平安全服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展為主題，推動我國應(yīng)急管理事業(yè)向著現(xiàn)代化目標(biāo)不斷發(fā)展?！靶掳l(fā)展”“高質(zhì)量”“高水平”不是花里胡哨的修飾語和可有可無的“大帽子”。在新發(fā)展階段，應(yīng)急管理需要以高水平安全服務(wù)，這是歷史和時代賦予的使命，必然要求應(yīng)急管理事業(yè)在現(xiàn)代化征程上換擋提速，邁上一個新臺階。［本文作者單位系中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，本文為北京社科基金重點項目“應(yīng)急體制改革背景下構(gòu)建首都城市綜合防災(zāi)減災(zāi)體系研究”（20SRA001）的階段性成果］