智能治理：人工智能應(yīng)用于社會治理的思考分析

李曉敏 譚丹

（重慶師范大學(xué)）

黨的十九屆四中全會中指出，“社會治理是國家治理的重要方面，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”①，科技因素在社會治理領(lǐng)域占越來越重要的地位。隨著人工智能不斷發(fā)展，我國正實現(xiàn)從工業(yè)時代的科層式治理、互聯(lián)網(wǎng)時代的“互聯(lián)網(wǎng)+”治理向人工智能時代的智能治理轉(zhuǎn)化。目前，學(xué)界對智能治理的本質(zhì)尚未清晰界定，但總體上都強(qiáng)調(diào)了一點：我們應(yīng)有意識地將智能技術(shù)作為提升社會治理能力的重要手段，實現(xiàn)對傳統(tǒng)社會治理模式的超越。人工智能作為21世紀(jì)最前沿的技術(shù)，其包含的海量數(shù)據(jù)、諸多算法和超強(qiáng)算力為建構(gòu)智能治理體系提供了堅實的技術(shù)支撐，帶來了強(qiáng)大的治理效能。

一、智能治理的必要性

社會治理經(jīng)歷了工業(yè)時代的“科層制”、大數(shù)據(jù)時代的“互聯(lián)網(wǎng)+”和當(dāng)前的人工智能時代。“科層制”雖然仍在當(dāng)前社會治理中發(fā)揮著重要作用，“互聯(lián)網(wǎng)+”也與政府治理進(jìn)行了深入融合，但不可忽視的是，人工智能對當(dāng)前的社會治理模式提出了極大的挑戰(zhàn)，有望實現(xiàn)對傳統(tǒng)治理方式、治理技術(shù)、治理格局的全方位轉(zhuǎn)變。

（1）傳統(tǒng)科層式治理式微。信息流通不足是制約傳統(tǒng)治理水平的原因之一。傳統(tǒng)的科層制治理遵循單一的線下單向治理，主要依靠人工走訪、調(diào)研、輸入、核算、輸出、上報，收集信息的手段、領(lǐng)域、程度均有限，導(dǎo)致治理之初獲取信息的不全面。根據(jù)戈登·塔洛克的等級歪曲理論，垂直式治理比水平式治理在信息上的歪曲程度更甚，即越是靠近基層的工作人員獲得信息越準(zhǔn)確，越是更高權(quán)力的政務(wù)部門獲得的信息歪曲程度越高[1]。其次，傳統(tǒng)科層式治理式微的原因還在于其治理機(jī)制本身。垂直式的科層組織在政令審批時往往需要經(jīng)過多層組織的上傳下達(dá)，不但耗費大量時間，而且人工審核錯誤率高。面臨著傳統(tǒng)科層式治理的諸多困境，需要在保留原有優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，融入新的技術(shù)機(jī)制，實現(xiàn)“1+1＞2”的治理局面。

（2）更好應(yīng)對智能時代的新情況。智能化在推進(jìn)社會治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，也面臨著許多新情況和新問題。例如，人工智能在政府的實際運用中出現(xiàn)偏差，引發(fā)數(shù)據(jù)霸權(quán)現(xiàn)象。同時，由于對黨政部門、社會公眾、技術(shù)部門三大主體存在治理賦權(quán)過程和結(jié)果的不均衡性，帶來信息繭房、公民離散、技術(shù)鴻溝②等風(fēng)險。在個人信息保護(hù)層面，智能時代具有私人領(lǐng)域公開化、邏輯編碼碎片化、技術(shù)匿名化等特征，人們逐漸喪失對自己信息的控制權(quán)和刪除權(quán)，引發(fā)隱私危機(jī)[2]。又如，老年群體在人工智能時代下面臨著情感焦慮、能力危機(jī)和邊緣化風(fēng)險，傳統(tǒng)的社會治理中往往更關(guān)注衣、食、住、行、醫(yī)等現(xiàn)實問題，缺乏對老年群體時代焦慮的精神關(guān)照，因此智能時代更應(yīng)該建立“老年人-人工智能-社會”的三元互動關(guān)系，凸顯生命尊嚴(yán)[3]。面對這些新問題，我們必須順應(yīng)人工智能發(fā)展前景，系統(tǒng)引入智能治理，賦予相應(yīng)治理權(quán)重，更好為人民群眾服務(wù)。

二、智能治理的可能性

人工智能技術(shù)帶來政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各領(lǐng)域的變化，同時在社會治理中具有巨大的應(yīng)用潛力，囊括云計算、區(qū)塊鏈、深度學(xué)習(xí)等具體技術(shù)，形成以數(shù)據(jù)、算法和算力三要素為中心的技術(shù)機(jī)制，為智能治理體系的構(gòu)建提供基礎(chǔ)、支撐和保障。

大數(shù)據(jù)為智能治理提供基礎(chǔ)。在人工智能時代，數(shù)據(jù)成為獨特的生產(chǎn)要素，同時也衍生為重要的治理要素，對數(shù)據(jù)收集、分析和利用的能力已經(jīng)成為衡量社會治理效能的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。其一，海量的數(shù)據(jù)能極大提升政府的資源獲取效率。人工智能、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算和5G通訊技術(shù)等新型信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的不斷發(fā)展，將整個社會塑造為“數(shù)字社會”。政府作為治理的重要主體之一，可利用智能傳感設(shè)備全方位感知、收集、整合各類數(shù)據(jù)，真正實現(xiàn)政府用數(shù)據(jù)行政、用數(shù)據(jù)治理、用數(shù)據(jù)服務(wù)。其二，實時數(shù)據(jù)利于加強(qiáng)政府與社會現(xiàn)實的有效鏈接。萬物感知和萬物互聯(lián)打破了時空的局限，機(jī)器和傳感器數(shù)據(jù)、移動數(shù)據(jù)等合成的信息流將機(jī)器與設(shè)備之間的物理連接轉(zhuǎn)換為互聯(lián)互通的社會連接，縱向上突破政府各個層級間的物理阻隔，橫向上實現(xiàn)各個職能部門的機(jī)構(gòu)調(diào)整[4]，形成上下聯(lián)動、左右相通的政務(wù)共同體。其三，真實數(shù)據(jù)的掌控凸顯服務(wù)政府對民眾的關(guān)切。數(shù)據(jù)的真實性和有效性關(guān)乎著政府服務(wù)的方向和效能，真實收集民生數(shù)據(jù)、民情數(shù)據(jù)、民聲數(shù)據(jù)，才能真正做到“像繡花一樣治理城市”。

算法為智能治理提供支撐。算法是指為了實現(xiàn)特定目標(biāo)而設(shè)立一組明確的操作步驟，輸入給定命令轉(zhuǎn)化為所需要的結(jié)果，即包含目標(biāo)和路徑兩個因素。社會治理層面的算法，就是收集各項社會事實，通過特定公式，測定、評估各社會事實及其關(guān)系。在傳統(tǒng)治理中，依靠人力體制完成政令的上傳下達(dá)，一旦某一環(huán)節(jié)的目標(biāo)和實現(xiàn)路徑之間存在稍許偏差，最后的路徑與目標(biāo)便大相徑庭。在大數(shù)據(jù)時代，引入“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的行政模式，加快各個層級、各個部門之間的指令傳遞速度，實現(xiàn)了空間和時間的壓縮，但實則各治理環(huán)節(jié)依舊需要一批“政務(wù)程序員”全天候守在電子政務(wù)平臺旁邊，處理紛繁復(fù)雜的海量數(shù)據(jù)，不僅對工作人員的素質(zhì)提出了極高要求，也帶來了極大工作量。若將算法引入治理中，擁有先進(jìn)算法的各類智能服務(wù)平臺就升級為“治理助手”。一方面，算法平臺可以根據(jù)政府工作人員制定的工作目標(biāo)自行計算最優(yōu)路徑，提出最佳方案；另一方面，算法支撐的智能政務(wù)平臺可以自行解決一部分計算力強(qiáng)、技術(shù)性高、可程序化的難題，減輕政務(wù)工作人員的技術(shù)壓力和工作難度。如此一來，官僚支撐的垂直式行政結(jié)構(gòu)就轉(zhuǎn)化為算法體制支撐的神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，有效將數(shù)據(jù)分門別類、深度分析，幫助政府捕捉治理需求，預(yù)測治理難題，提升治理效率。

算力為智能治理提供保障。數(shù)據(jù)真實反映了各類社會事實，算法核定了社會事實之間的邏輯關(guān)系③，算力就是算法對各類社會事實進(jìn)行計算的能力，受到內(nèi)部數(shù)據(jù)總量和外部設(shè)施建設(shè)的雙重影響。豐富的數(shù)據(jù)資源是筑牢算力網(wǎng)絡(luò)的根基，從我國人口總量、制造業(yè)規(guī)模、智能經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景來看，我國有足夠充足的數(shù)據(jù)資源，實現(xiàn)從布局樣本到整體樣本的跨越。2020年，國家發(fā)改委提出打造以數(shù)據(jù)中心、智能中心和超級智能中心為基礎(chǔ)的新型算力網(wǎng)絡(luò)，隨后加速推進(jìn)人工智能、量子計算、數(shù)據(jù)中心等大型科研項目的研究，成為全球少有的能提供算力生產(chǎn)制造、基建、技術(shù)創(chuàng)新及應(yīng)用開發(fā)等全鏈條資源要素的國家，同時治理領(lǐng)域的研究，為人工智能融入提供了時代機(jī)遇。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來看，算力是智能時代新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的核心，既包括移動電信、互聯(lián)網(wǎng)等傳統(tǒng)數(shù)據(jù)傳輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施，也涵蓋大數(shù)據(jù)中心等提供直接計算能力的新型基礎(chǔ)設(shè)施④，從上層建筑來看，算力直接關(guān)乎治理能力和治理效率，標(biāo)志著衡量社會治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要尺度。

三、智能治理的現(xiàn)實性

2017年頒布的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》明確指出:“人工智能技術(shù)可準(zhǔn)確感知、預(yù)測、預(yù)警基礎(chǔ)設(shè)施和社會安全運行的重大態(tài)勢，及時把握群體認(rèn)知及心理變化，主動決策反應(yīng)，將顯著提高社會治理的能力和水平。”⑤對此，重慶市積極響應(yīng)國家大力建設(shè)人工智能的號召，實施智能治理，相繼出臺了《重慶市新型智慧城市建設(shè)方案（2019-2022年）》《全面推行“云長制”實施方案》等政策，敲定構(gòu)建“智慧名城”的基本實施方案，實現(xiàn)“135”新型智慧城市的全面布局，明確建設(shè)智慧城市的基本路徑⑥，取得了良好反響。

平臺是社會治理的通道，智能治理提供了智能平臺，創(chuàng)新了治理模式。隨著智能傳媒的更新，民眾的訴求得以網(wǎng)絡(luò)化，其傳播速度快、覆蓋面廣、影響性大，一個小的利益糾紛就可能影響政府的整體服務(wù)形象，因此要求構(gòu)建一個察覺速度快、互動性強(qiáng)、辦事效率高的智能平臺，為民眾訴求提供通道。為此，重慶市著重推出智能政務(wù)平臺“渝快辦”，寓意為“愉快地辦”“愈辦愈快”⑦，為人民快辦事，為人民辦好事。從數(shù)量上看，從2018年上線以來，每年都有新成績，在用戶平臺注冊、累計辦件量、自助終端建設(shè)等方面均有明顯增長（如表1所示）。

表1 重慶市智慧城市建設(shè)

從質(zhì)量上看，重慶市政府高度重視傾聽群眾聲音，構(gòu)建集網(wǎng)上辦事大廳、移動端、實體大廳評價器、自助終端、二維碼、短信、熱線電話等多渠道為一體的“好差評”體系，堅持“立改立辦”的工作改進(jìn)原則，建立“評價—整改—反饋—監(jiān)管”的工作改進(jìn)機(jī)制，利用群眾評價倒逼政府服務(wù)智能部門改進(jìn)服務(wù)、提升效能，實現(xiàn)整改效率達(dá)到百分百，化解政府與群眾之間的隔閡，形成了人民群眾積極參與、社會各界真誠評價、政府部門及時改進(jìn)的治理新局面。政務(wù)辦理“量”和“質(zhì)”的雙重提升，“線上+線下”雙管齊下的治理方式，為引入整體建構(gòu)智能治理體系創(chuàng)造了良好的社會氛圍。

技術(shù)是社會治理的手段，加強(qiáng)了信息獲取能力，提升了治理效率。人工智能的具體技術(shù)能打破人類感官的局限，迅速獲取各類社會信息，幫助相關(guān)職能部門精準(zhǔn)識別社會問題，予以有效處理。比如，利用人臉識別防范社會風(fēng)險打破了人的視覺局限，能夠?qū)⑷说拿娌刻卣鬓D(zhuǎn)化為各類可視化信息進(jìn)行身份識別?，F(xiàn)已應(yīng)用于金融、司法、公安、安檢等諸多社會領(lǐng)域，其精確的面部識別幫助相關(guān)部門實施有效追蹤，進(jìn)行智能預(yù)警，維護(hù)社會安全；利用聲音識別應(yīng)對噪音污染打破了人的聽覺局限，利用光譜分析將噪聲情況以圖譜形式呈現(xiàn)，確定噪聲污染源的位置、大小和成因，使決策者可以直觀了解噪聲成因和具體狀況，及時有效予以處理；利用智能溫控系統(tǒng)感知周遭環(huán)境的溫度變化打破人的觸覺局限，自動調(diào)節(jié)空調(diào)設(shè)施的運行，降低不必要的能源資源消耗，減少溫室氣體排放量，助力節(jié)能城市建設(shè)。此外，人工智能技術(shù)除了延伸人的感官器官，還可以利用自身的技術(shù)優(yōu)勢，代替人解決一些人力所不能及、危險性高的工作，如瀕危生物調(diào)查、高空作業(yè)、地質(zhì)勘探、國土利用狀況調(diào)查等，重慶市國土調(diào)查小組在第三次國土調(diào)查中全面采用優(yōu)于0.2米分辨率的遙感影像制作調(diào)查底圖，充分利用無人機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新興技術(shù)，創(chuàng)新運用智能機(jī)制，全面建設(shè)智能平臺，全程實行智能管控，共匯集1157萬個調(diào)查圖斑數(shù)據(jù)，利用大數(shù)據(jù)和云計算優(yōu)勢，全面、客觀地反映了重慶市國土資源利用狀況⑧，便于政府部門根據(jù)國土資源利用狀況，制定相應(yīng)的政策措施，加強(qiáng)用地規(guī)劃，守住耕地紅線，促進(jìn)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

機(jī)制是社會治理的關(guān)鍵，引入虛擬交互的運行機(jī)制，化解了治理難題。人工智能融入傳統(tǒng)治理后，科層式自上而下的“垂直式”管理就轉(zhuǎn)為上下結(jié)合的“水平式”管理，政府政務(wù)呈現(xiàn)透明化和科學(xué)化的特征，基層群眾可通過手機(jī)等電子設(shè)備，進(jìn)入政府官方網(wǎng)站獲取關(guān)于政務(wù)信息，打破群眾與政府的信息壁壘。同時，將智能技術(shù)引入社會治理，能夠引起技術(shù)部門的高度重視，提高政府部門運用人工智能技術(shù)的專業(yè)能力，掌握技術(shù)發(fā)言權(quán)，讓人工智能真正為民所想、為民所用。技術(shù)所向乃是民心所需，引入智能治理，有利于實現(xiàn)技術(shù)主體、黨政部門、社會群眾三大主體在治理過程中的賦權(quán)均衡，沖出信息繭房、技術(shù)鴻溝、數(shù)據(jù)霸權(quán)的智能困境，實現(xiàn)政治力量、群眾力量與科技力量的三合一，創(chuàng)造政治效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的多贏。重慶市已經(jīng)成功創(chuàng)建了“12345”的政務(wù)服務(wù)體系，重慶市政務(wù)服務(wù)APP“渝快辦”先后獲評“2018年度中國‘互聯(lián)網(wǎng)+’創(chuàng)新型服務(wù)平臺”稱號、“2020政府信息化卓越成就獎”⑨等系列榮譽(yù)，智能服務(wù)初顯成效；社會層面，將大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、5G等新技術(shù)與城市居民醫(yī)療服務(wù)深度融合，充分利用智能技術(shù)力量，建成“衛(wèi)生健康云”“智慧醫(yī)療”等智能醫(yī)療平臺，推動婦幼保健、“5G+遠(yuǎn)程醫(yī)療”“衛(wèi)生云監(jiān)督”等智能醫(yī)療服務(wù)落地實施⑩，將老、弱、病、殘統(tǒng)一納入智能服務(wù)范圍，推動智能治理的便民化、精細(xì)化、高效化，使民有所醫(yī)，民有所依。

人工智能作為一項新興技術(shù)，在社會治理中擁有廣闊的應(yīng)用前景，智能技術(shù)與社會治理的融合勢在必行。但同時應(yīng)當(dāng)牢記，科技是一把雙刃劍，既要勇于利用以提升治理能力和效率，也要時刻防范技術(shù)融入帶來的治理風(fēng)險和挑戰(zhàn)。

治理主體弱化分層化。人工智能時代對個體資質(zhì)能力和資源能力提出了新的要求，信息技術(shù)和專業(yè)知識的差別擴(kuò)大了數(shù)字鴻溝，形成所謂的“數(shù)字精英”和“數(shù)字貧民”?！皵?shù)字精英”群體更了解人工智能技術(shù)，在智能社會中更容易接近政府權(quán)力的中心，憑借其專業(yè)背景掌握對社會治理的強(qiáng)大話語權(quán)，容易使社會治理的主體基礎(chǔ)發(fā)生位移，從建立在“普通公民”基礎(chǔ)之上轉(zhuǎn)移為“技術(shù)公民”基礎(chǔ)上。由于教育程度、年齡、收入等差異造成知識與經(jīng)驗不足，基層群眾對智能技術(shù)本身的了解都需要極其漫長和艱難的過程，更遑論以智能技術(shù)為手段參與社會治理，對政府決策施加影響。由此可見，智能技術(shù)變相提高了公民政治參與門檻，加劇公民參與的弱化、分化。

治理權(quán)力過度技術(shù)化。人工智能時代，治理范式由傳統(tǒng)的科層式治理向現(xiàn)代的智能化治理轉(zhuǎn)變，形成現(xiàn)代扁平化的權(quán)力結(jié)構(gòu)，智能治理范式下的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)呈彌散化狀態(tài)，治理決策權(quán)呈向非政治方向轉(zhuǎn)移趨勢，從而衍生了基于技術(shù)理性的專家政治[5]。專家用技術(shù)邏輯重構(gòu)了傳統(tǒng)政治的參與規(guī)則，智能專家以及政府部門借助智能平臺強(qiáng)大的算法邏輯和數(shù)據(jù)匯集、分析、整合能力，將社會各領(lǐng)域的治理資源、治理動態(tài)、治理結(jié)果嵌入一個智能化的數(shù)字秩序中，傳統(tǒng)公共權(quán)力及其運行規(guī)則內(nèi)化為數(shù)字秩序的一部分，而智能算法憑借對技術(shù)權(quán)力的建構(gòu)得以嵌入社會治理的權(quán)力結(jié)構(gòu)之中，影響甚至決定社會治理中的權(quán)力建構(gòu)和權(quán)力運行，從而實現(xiàn)對整個社會的數(shù)字化監(jiān)管。

政府主體去中心化。在傳統(tǒng)的科層式治理當(dāng)中，政府部門是權(quán)力的中心，是治理信息的收集者、治理決策的制定者、治理過程的把控者。但進(jìn)入人工智能時代，單一治理主體逐漸多元化，縮小信息差異的基層民眾和掌握大部分信息的技術(shù)專家逐步進(jìn)入社會治理領(lǐng)域，尤其是技術(shù)專家掌握第一位原始數(shù)據(jù)。雖然政府依舊是社會治理的絕對主體，但是其信息的收集，依據(jù)信息作出的決策，依據(jù)決策下達(dá)的指令，每一個都不再是傳統(tǒng)的直接傳達(dá)，都要受到數(shù)據(jù)傳輸、平臺下達(dá)和機(jī)制規(guī)制，因此技術(shù)儲備的不足和技術(shù)人員的缺乏可能導(dǎo)致政府對專攻人工智能技術(shù)的市場主體的深度依賴，政府主體面臨著去中心化的挑戰(zhàn)。

人工智能的引入勾勒出社會治理的美好圖景。正如每一次的技術(shù)革命都帶來了社會治理形態(tài)的變革，人工智能技術(shù)能夠有效彌補(bǔ)傳統(tǒng)社會治理中的技術(shù)欠缺，構(gòu)建以數(shù)據(jù)、算法、算力為核心的智能治理體系，形成平臺廣闊、技術(shù)強(qiáng)大、機(jī)制健全的智能治理模式。然而智能治理中所蘊(yùn)含的治理風(fēng)險，易引發(fā)技術(shù)理性與價值理性之爭。既要辯證看待傳統(tǒng)科層式的治理模式，也要辯證看待人工智能引發(fā)的治理模式變革，在看到人工智能技術(shù)賦能傳統(tǒng)治理的基礎(chǔ)上，警惕風(fēng)險，實現(xiàn)社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

【注釋】

①中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定[EB/OL].https://china.huanqiu.com/article/9CaKrnKnC4J.

②王磊.參差賦權(quán)：人工智能技術(shù)賦權(quán)的基本形態(tài)、潛在風(fēng)險與應(yīng)對策略[J].自然辯證法通訊,2021,45(02):20.

③韓志明，劉華云.計算、算法和算力：基于信息的國家計算邏輯[J].探索與爭鳴，2021(03):79.

④陳寒冰.數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代算力網(wǎng)絡(luò)建構(gòu)的國際比較與鏡鑒[J].新疆社會科學(xué)，2021(05):56-57.

⑤新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2017-07/20/content_5211996.htm.

⑥重慶獲評工信部2019年度十大智慧城市典型案例[EB/OL].http://www.caict.ac.cn/email/hydt/202001/t20200113_273522.html.

⑦陳國棟.渝快辦”怎么讓您“愉快地辦” 2020年大數(shù)據(jù)盤點給出答案[N].重慶日報，2021-1-11(04).

⑧重慶市統(tǒng)計局.重慶市第三次國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報[N].重慶日報，2021-11-24(12).

⑨陳國棟.渝快辦”怎么讓您“愉快地辦” 2020年大數(shù)據(jù)盤點給出答案[N].重慶日報，2021-1-11(04).

⑩建智慧醫(yī)療數(shù)據(jù)生態(tài)，為居民健康畫像[EB/OL]http://www.cq.gov.cn/zwgk/zfxxgkml/zdlyxxgk/shgysy/jbylws/202110/t20211018_9817081.html.