城市治理中公眾參與的價值考量與法治進路

摘 要：在我國近年來的城市治理中，公眾參與的豐富實踐彰顯了鮮明的“人民性”價值特質(zhì)。公眾參與是“以人民為中心”的發(fā)展思想的重要體現(xiàn)，也是推進“共建共治共享”的現(xiàn)代化治理局面形成的重要路徑。在“新時代”背景下，人民城市建設(shè)不斷深化推進，與之伴隨而生的新問題也不斷出現(xiàn)，公眾參與的實際需求和法治訴求日益增強，更為有效的方法指引和制度支撐顯得尤為迫切。如何引導(dǎo)公眾科學(xué)、理性、規(guī)范地參與城市治理，需要結(jié)合“全過程人民民主”理念，從規(guī)則化、社會化、智能化、程序化等維度為人民城市的現(xiàn)代化治理提供更為優(yōu)化的路徑選擇和法律制度保障。

關(guān)鍵詞：城市治理;公眾參與;價值考量;法治進路

[中圖分類號] D902 [文章編號] 1673-0186（2022）005-0087-012

[文獻標識碼] A? ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2022.005.007

城市的發(fā)展和城市人的發(fā)展間的關(guān)系是城市治理的中心命題。習(xí)近平總書記考察上海時指出：“城市是人民的城市，人民城市為人民。”[1]這表明了“以人民為中心”是現(xiàn)代城市治理必須堅持的價值理念和奮斗目標。基于這一理念，可以看出城市治理的價值不僅在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的更新迭代，更在于城市人的全面、自由的發(fā)展。在“新時代”，人民對美好生活的向往催生了對城市治理水平的新需要。公眾參與已成為人民群眾表達訴求和融入城市治理的重要形式，并迫切需要通過制度予以保障。黨的十九大報告指出：“加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制?！盵2]這要求在現(xiàn)代化治理語境下，探索更多“以人民為中心”的城市治理參與模式和路徑。2021年，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中強調(diào)：“發(fā)展全過程人民民主?！盵3]這一對我國社會主義民主的新論斷，為公眾參與城市治理的研究提出了新命題。

一、學(xué)界相關(guān)研究進展分析

近年來，學(xué)界對城市治理過程中公眾參與的研究視野日益擴大，研究內(nèi)容不斷豐富，逐步跳出傳統(tǒng)公共決策領(lǐng)域，使得研究路徑更加多元，相關(guān)學(xué)術(shù)話語體系初步構(gòu)筑，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，新的實踐問題不斷出現(xiàn)，相關(guān)理論供給顯現(xiàn)不足，研究范式也有待轉(zhuǎn)換。

其一，關(guān)于公眾參與城市治理的民主價值探討為本研究提供了理論支撐。學(xué)界多側(cè)重于從我國改革發(fā)展的實際出發(fā)，結(jié)合經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、社會建設(shè)等方面的動態(tài)狀況，探討公眾參與城市治理的合理性。例如，蔡定劍教授指出：“公眾參與能給政府決策和治理提供豐富的制度資本，建立公眾參與可以大大改善政府決策和治理狀況，從而提高政府的合法性，更好地實現(xiàn)‘以民為本的執(zhí)政理念?！盵4]王錫鋅教授指出：“參與民主提供了一種關(guān)于公共生活問題的解決方案，主張在代議制民主的框架內(nèi)，讓公民能夠積極有序地參與公共事務(wù)，而所參與的公共事務(wù)的層次也能更高，逐步擴展到整個社會生活。”[5]可見，國內(nèi)學(xué)者從政府治理、民主政治發(fā)展等視角，對公眾參與的民主內(nèi)涵進行了探究，在一定程度上達成了共識。

其二，關(guān)于公眾參與城市治理的實踐研究日趨多元化。隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，以實踐為導(dǎo)向的公眾參與城市治理研究樣本逐漸豐富。例如，張麗梅、王亞平對城市規(guī)劃中的公眾參與進行了探討，認為公眾參與是實現(xiàn)城市規(guī)劃管理決策科學(xué)化、民主化的必由途徑，未來研究應(yīng)重點關(guān)注公眾參與的內(nèi)涵演變以及組織結(jié)構(gòu)變化，要從管理決策角度對公眾參與行為重新思考，強化社區(qū)組織在公眾參與中的基礎(chǔ)性地位[6]。張艷純、陳安琪對公眾參與環(huán)境治理進行了探討，分析了公眾參與對地方政府環(huán)境規(guī)制政策效果的影響程度，以進一步觀察公眾參與、地方政府環(huán)境規(guī)制對環(huán)境治理效果的顯著性[7]。張瑞平對價格決策領(lǐng)域的公眾參與進行了探究，分析了在大數(shù)據(jù)時代來臨的新形勢下，完善我國價格決策的公眾參與的路徑選擇，認為價格決策既需要政府價格主管部門發(fā)揮決策主體作用，又需要公眾發(fā)揮參與主體作用[8]?？梢姡妳⑴c在不同領(lǐng)域有著不同的研究重點，基于對不同領(lǐng)域的實踐研究，能夠豐富公眾參與研究的維度，并積累更多公眾參與的制度樣本。

其三，關(guān)于公眾參與城市治理的法治視角研究相對單薄。有關(guān)公眾參與城市治理的研究較早地受到政治學(xué)、行政學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域?qū)W者的關(guān)注，目前的研究成果多集中在這些領(lǐng)域，涉及公眾參與的法治研究也相對宏觀。王學(xué)輝和王亞棟指出：“公眾參與目前主要存在著概念泛化和實踐形式化的問題。因此，有必要在行政法治的語境下追溯公眾參與的權(quán)利來源，并通過對其進行本質(zhì)分析提取實質(zhì)性公眾參與概念?！盵9]姜明安教授從行政決策的視角進行研究，指出“行政決策要合法化、法治化，就必須使相應(yīng)決策反映、體現(xiàn)人民的意志和利益，而要使行政決策反映與體現(xiàn)人民的意志和利益，就必須使行政決策民主化：讓人民參與行政決策，并讓人民的愿望、意見、呼聲真正影響行政決策?！盵10]此類研究從法治維度探討了公眾參與在監(jiān)督政府依法履職、維護公民合法權(quán)益、推動社會自治等方面的獨到功能和制度完善方向。

綜上所述，應(yīng)看到該領(lǐng)域的研究依然存在局限性，使得理論的實踐指導(dǎo)功能較難有效發(fā)揮。具體的欠缺之處主要有：

一是基于法學(xué)視角研究的理論創(chuàng)新還不足。雖然法學(xué)領(lǐng)域?qū)妳⑴c城市治理的研究逐漸展開，但有關(guān)重要理論還主要是先期研究的學(xué)者提出的，近年來研究的同質(zhì)性較強、重復(fù)性研究較多，缺乏創(chuàng)設(shè)性的制度構(gòu)建。二是理論研究相對實踐發(fā)展有所滯后。近年來我國社會治理加快推進，公眾參與的實踐也發(fā)生了一些新變化，而理論界對其關(guān)注還不夠及時，理論跟進相對遲緩。三是基于我國話語和時代特點的研究還需提升。國內(nèi)有關(guān)早期研究多基于國外的民主理論和法律制度的援引，近些年來國內(nèi)研究逐漸注重我國的理論和制度支撐，但相關(guān)研究成果略顯不足?；谝陨涎芯繝顩r，本文擬立足于國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的最新理論成果，從全過程人民民主、人民城市建設(shè)、法治政府建設(shè)等視角，探討公眾參與城市治理在民主理論上的合理性和現(xiàn)行法律上的合法性，從而提出公眾參與城市治理的法治完善建議，力爭為保障其“人民性”內(nèi)涵的實現(xiàn)提供有益參考。2F76D965-F8FA-426D-9F18-8818C98A7004

二、價值內(nèi)涵：“人民性”貫穿城市治理全過程

在新時代背景下，“全過程人民民主”在城市治理的實踐中不斷發(fā)展，公眾參與城市治理的價值內(nèi)涵集中體現(xiàn)在其“人民性”特質(zhì)上。因為“人民性”是馬克思主義最鮮明的品格[11]，也是當代中國城市治理的重要理念。2020年6月，上海通過了《中共上海市委關(guān)于深入貫徹落實“人民城市人民建，人民城市為人民”重要理念，譜寫新時代人民城市新篇章的意見》[12]。這些都進一步體現(xiàn)了人民至上原則在新時代城市治理中的地位。具體體現(xiàn)在如下幾個方面：

（一）現(xiàn)代城市治理的價值目標凸顯“人民性”

“人民城市為人民”強調(diào)的是人民對美好生活的向往是城市治理的方向。這從工作宗旨的角度，反映出城市治理工作的出發(fā)點和落腳點是最廣大人民的根本利益。習(xí)近平總書記多次指出：“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位，讓改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民，朝著實現(xiàn)全體人民共同富裕不斷邁進。”[13]進入新的歷史時期，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！叭嗣袢罕妼γ篮蒙畹南蛲笔俏覈鞘羞\行的價值追求，城市需要為人民群眾的生存發(fā)展提供更優(yōu)質(zhì)的資源和更便利的機會，打造更多成就城市人夢想的物理和關(guān)系空間;“不平衡不充分的發(fā)展”反映在城市治理領(lǐng)域主要是城市治理狀況的不平衡不充分，關(guān)系到人民群眾能否享有改革發(fā)展帶來的紅利，是城市治理實踐需要解決的重大問題。而這一問題的解決需要充分了解人民群眾的生活實際和對未來生活的新期待，保障人民在新時代的城市生活中依法享有參與的權(quán)利和表達的自由。

（二）公眾參與是城市治理“人民性”的實現(xiàn)路徑

“人民城市人民建”強調(diào)人民是城市的主人，更是治理的主體。隨著科技進步和社會生產(chǎn)力水平的提高，城市發(fā)展有了更多的強勁動力和提高人民生活水平的可能，也對實現(xiàn)“城市讓生活更美好”的愿景提出了更高的要求。特別是黨的十八大以來，基于社會治理創(chuàng)新發(fā)展的新趨勢，國家對城市治理也有了更高的格局定位?！肮步?、共治、共享”的理念在城市治理實踐中生成，并持續(xù)地反作用于城市公共事務(wù)的方方面面。所謂“共”，是指多元主體的共同參與，在城市治理場域中主要體現(xiàn)為各方主體參與城市公共事務(wù)。例如，上海正在努力建設(shè)中國特色社會主義現(xiàn)代化國際大都市，近年來上海開展的城市社區(qū)治理、城市交通綜合治理、城市生活垃圾分類等都是公眾參與的實踐范本。同時，現(xiàn)代化視野下的城市建設(shè)不限于一城一地，長三角區(qū)域一體化、粵港澳大灣區(qū)、京津冀協(xié)同發(fā)展的城市群格局也正在形成，這就需要更多城市、更多區(qū)域的人民群眾堅持主體地位，發(fā)揮各自優(yōu)勢，具體參與到城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展中來，以達成“人人都有序參與治理，人人都有人生出彩機會”的城市愿景。

（三）“人民性”是城市治理現(xiàn)代水平的檢驗標準

人是城市的尺度，讓人民群眾滿意已經(jīng)成為現(xiàn)代化城市治理的基礎(chǔ)要求。由于現(xiàn)代城市治理面臨許多新的問題與挑戰(zhàn)，對于城市治理水平的評價也有了新的更高要求。用什么樣的標準來衡量城市治理水平取決于國家制度和社會性質(zhì)。我國的城市治理工作與人民群眾息息相關(guān)，更應(yīng)當重視人民群眾的滿意度。習(xí)近平總書記強調(diào)，“群眾意見是一把最好的尺子”[14]。群眾意見可以反映城市治理中的實際問題和城市治理決策的現(xiàn)實效果。在城市治理決策之初，就應(yīng)當堅持群眾標準，將群眾的期盼及時反映到?jīng)Q策之中，制定相應(yīng)的制度和規(guī)范都要注重群眾的呼聲和評判，不能搞“閉門決策”。在城市治理決策實施的過程中，要經(jīng)常審視是否按照人民群眾的要求實施，看一看哪些方面群眾不滿意，及時采取改進的辦法和措施。對于城市治理的效果，也要由人民群眾來評價，不能自說自話、自我滿足。同時，在評價過程中，賦予群眾更多的評判權(quán)，通過真實的意見表達“真訴求”，而不是形式上的“走過場”。

三、法治邏輯：為公眾參與城市治理賦權(quán)增能

在現(xiàn)代城市文明發(fā)展進程中，民主與法治的內(nèi)涵密切關(guān)聯(lián)、互為發(fā)展動能?！懊裰鳑Q定了法治的價值和效能，而法治則為民主提供規(guī)則和保障?！盵15]在城市治理中貫穿“全過程人民民主”，同樣需要強有力的法治保障。黨的十九大報告指出，到2035年的社會建設(shè)目標是“現(xiàn)代社會治理格局基本形成，社會充滿活力又和諧有序”。這里的“和諧有序”的重要方面是公眾參與的有序，此種局面的達成要通過完善的法律制度，在充分保障公眾參與權(quán)的同時，防止無序參與帶來的負面效應(yīng)。

（一）城市治理中的公眾參與需要法治護航

1.法律供給是公眾參與權(quán)有效實現(xiàn)的制度性前提

快速更新的城市發(fā)展中出現(xiàn)的新場景和新樣態(tài)，需要持續(xù)更新的制度跟進。比如，近年來，“智慧城市”[16]、“健康城市”[17]、“生態(tài)城市”等一些新的城市治理理念提出，需要及時探索新的治理方法，并上升為相關(guān)立法，進而推進后續(xù)的城市治理實踐。公眾參與的法律制度作為城市治理法律制度的重要組成部分，也在順應(yīng)時代發(fā)展而不斷更新。例如，針對我國生態(tài)環(huán)境治理的新形勢，2015年頒布的《環(huán)境保護公眾參與辦法》、2018年頒布的《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》等，在參與條件、形式等方面予以明確，保障公眾依法行使決策、管理以及監(jiān)督的權(quán)利。這些制度保障讓公眾的權(quán)利得到法律層面的認可，并為公眾開展參與活動提供了行為指引。更為重要的是，當公眾的權(quán)利受到不當?shù)某鞘兄卫碚呋驔Q策的侵害時，可以依據(jù)法律尋求相應(yīng)救濟。

2.公眾參與的秩序性有賴于合理的法律制度規(guī)制

城市治理涉及經(jīng)濟社會運行的各領(lǐng)域，與城市規(guī)劃、建設(shè)、管理、評估等各環(huán)節(jié)相關(guān)聯(lián)，需要高效、有序地推進。法律的規(guī)制可以減少公眾參與過程中的阻力，讓參與的途徑更為暢通，但鼓勵和保障公眾參與，并不意味著讓公眾隨意地、沒有界限地參與。只有依照憲法及法律的規(guī)范實行的民主，才能稱得上是有序的民主。實踐中，曾經(jīng)出現(xiàn)過一些無序參與的現(xiàn)象，在一定范圍內(nèi)影響和干擾了經(jīng)濟社會秩序。盡管決策、聽證等制度正在逐漸完善，但在有些領(lǐng)域還存在政策空白以及部分規(guī)則的可操作性有所欠缺，從而導(dǎo)致有時政府在引導(dǎo)公眾參與方面不夠順暢，讓公眾自發(fā)的參與徘徊在治理活動的邊緣。有些政府官員會存在錯誤認識，把公眾參與看作是麻煩和負擔。公眾的不滿得不到制度化的解決，就會尋求非制度化的參與，進而給政府管理帶來不穩(wěn)定因素。因而，要對公眾參與進行有效管理，依靠法律這種可信賴程度高的手段，使公眾參與更具有制度性、程序性以及規(guī)范性。城市治理在確保公眾參與的基礎(chǔ)上，設(shè)置公眾參與活動的法律邊界，才能讓公眾參與權(quán)在有序的范圍內(nèi)行使，不對正常的行政管理秩序造成沖擊。2F76D965-F8FA-426D-9F18-8818C98A7004

3.明確的制度設(shè)定為公眾參與提供穩(wěn)定的效果預(yù)期

公眾如果對參與活動沒有期許，那么便沒有公眾參與的動力。實踐中，部分公眾忽視參與或不愿參與的原因主要有不知道怎么參與、參與渠道不便利、參與效果不明顯等。所以，城市治理需要為公眾提供可以遵循的規(guī)則和可以預(yù)期的結(jié)果。特別是現(xiàn)代城市人口具有流動性強的特點，新進入城市的居民有融入城市和參與城市日常社會生活的需求，只有有法可循才會讓新城市居民想?yún)⑴c城市治理時不至于手足無措或惶恐不安。同時，政府也需要適應(yīng)新群體不斷加入城市治理活動的實際，改進吸納公眾參與的方式并通過法律予以固化，確保城市新居民擁有順利表達訴求的途徑。公眾參與機制是否健全會影響到公眾對于參與城市治理效果的預(yù)期。如果公眾感覺到自己提出了意見或建議也無法被管理部門重視，公眾也就漸漸失去了參與的熱情。所以，需要規(guī)范公眾意見聽取制度、公眾意見回應(yīng)制度、城市治理決策的考核評價制度等，讓公眾意見得到充分的尊重，提升基層協(xié)商參與的效能感[18]，使得公眾切實地對自己意見表達的效果有合理預(yù)期。

（二）公眾參與是城市治理法治建設(shè)的內(nèi)生動力

“體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，是新時代立法工作和法治建設(shè)的根本目的。”[19]“全過程人民民主”也體現(xiàn)在保障民主有效實現(xiàn)的法治建設(shè)之中。公眾參與和法治建設(shè)存在著相互依賴的共生關(guān)系，城市治理中的法治建設(shè)又需要公眾參與的有力支撐。城市治理法治建設(shè)是用法律手段來調(diào)節(jié)城市運行中的各方關(guān)系。城市治理的過程可以看作是通過合理的決策和制度制定讓關(guān)系空間更加優(yōu)化、更加和諧的過程。這一目標的實現(xiàn)離不開人民群眾的參與、配合和監(jiān)督，以達到民意普遍認同的法治目標。

1.公眾是城市治理法規(guī)政策形成的推動力量

公眾參與是城市治理法律制度的合法性和正當性的體現(xiàn)。城市治理法律制度是對各方主體利益的權(quán)衡，良好的城市立法，有賴于公眾參與的廣泛性和有效性。公眾參與的意見收集和反映可以為城市治理相關(guān)立法活動提供民意基礎(chǔ)。目前涉及城市治理的領(lǐng)域有城市規(guī)劃、環(huán)境治理、住房建設(shè)、社會救助、公共衛(wèi)生等，這些領(lǐng)域的相關(guān)立法也在探索完善之中。一方面是國家層面的立法，例如《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護法》《土地管理法》等，這些法律在全國范圍內(nèi)普遍適用;另一方面是地方層面的立法，例如《上海市生活垃圾管理條例》（2019年頒布）、《江蘇省農(nóng)村公路條例》（2020年頒布）、《北京市非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》（2019年頒布）等，這些法規(guī)規(guī)章的適用具有一定的地域性。此外，各地也在開展形式靈活多樣的公眾參與立法活動，比如，深圳、上海、廣州等城市在探索符合城市特點的立法聽證制度。一般而言，公眾參與對于城市治理有關(guān)的法規(guī)制定可以起到三方面作用：一是充分表達利益訴求，讓城市立法體現(xiàn)民意、解決民需;二是具有專業(yè)背景的公眾為立法提供專業(yè)的信息參考，讓立法機關(guān)得到更為豐富的信息;三是發(fā)現(xiàn)法案起草時未發(fā)現(xiàn)的基層中實際存在的問題，及時予以修正。

2.公眾是城市治理法律政策落實的重要主體

公眾普遍接受的法律和政策能夠使得公眾主動遵守，確保法律和政策的執(zhí)行效率。因為公眾參與其中的政策制定更具有合法性及可認可性，繼而強化公眾對政府的信賴度，降低政府推動法律政策實施的資源消耗。近年來，“群體性事件更多地發(fā)生在地方政府行政決策和行政執(zhí)行過程中”[20]，例如杭州垃圾焚燒廠選址事件、江蘇啟東造紙廠排污項目事件等等。政策法規(guī)或決策要獲得民眾認可，其執(zhí)行流程才可能順暢。公眾參與對于城市治理法律制度落實的積極意義在于：一是可以讓政府的立法或決策全面體現(xiàn)出民眾的意見，妥善對待各方訴求，平衡各群體之間的利益，制定更加合理的決定，使得城市民眾具有獲得感;二是公眾參與為行政管理主體提供了溝通的契機，通過各種形式的公眾參與活動，行政主體可以向民眾闡明政府行為的背景、緣由以及合理性，爭取民眾的理解，說服民眾接受治理政策的基本思路;三是公眾參與制度制定的過程實質(zhì)上也是對民眾開展知識普及教育的過程，現(xiàn)代社會的城市治理政策往往會涉及比較前沿的信息、知識和技術(shù)，通過公眾參與，能夠使得他們了解城市治理的難題和基礎(chǔ)知識，強化社會對政府治理的共識基礎(chǔ)。

3.公眾對城市管理權(quán)運行形成有力監(jiān)督

城市治理的政府主體是依照法律授予的權(quán)力來開展治理工作的，其權(quán)力來源于人民，也需要接受人民的監(jiān)督。權(quán)力自身具有一定的擴張性，僅靠權(quán)力行使者的自律是不夠的。政府如果缺乏監(jiān)督，權(quán)力就會失去約束，會給社會秩序和公正帶來極為惡劣的負面影響。城市治理監(jiān)督，一方面是來自內(nèi)部的自我監(jiān)督程序，另一方面是來自社會的外部監(jiān)督。如果缺乏外部監(jiān)督，只依賴政府內(nèi)部監(jiān)督，極易出現(xiàn)監(jiān)督不力的問題，難以獲得長期的效果。當前有些地方政府的城市治理失誤問題依然存在，其中一個重要原因是地方政府的決策者存在著權(quán)責(zé)失衡現(xiàn)象，對決策有決定權(quán)的行政首長有很大的權(quán)力，但是其可能承擔的責(zé)任卻相對較輕，那些失誤的治理決策往往不會讓決策者個人獨自承擔主要責(zé)任。另外，當前有關(guān)決策責(zé)任的追責(zé)制度規(guī)定不夠具體明確。即使有的法律文件中提及決策責(zé)任，一般也缺乏可具體執(zhí)行性，相關(guān)責(zé)任主體與形式不夠明晰。公眾監(jiān)督可以一定程度上補位監(jiān)督制度的缺失，在公眾監(jiān)督下，相關(guān)政府人員會出于對自身責(zé)任承擔和職業(yè)發(fā)展等方面的考慮，而謹慎地遵守法律和職責(zé)要求。

四、優(yōu)化進路：公眾參與城市治理的法律制度完善

基于上文所述，公眾參與作為“全過程人民民主”在城市治理中的重要實踐形式，其“人民性”內(nèi)涵需要健全的法律制度保障。在“新時代”法治國家建設(shè)的大格局下，公眾參與城市治理應(yīng)結(jié)合法治政府和法治社會建設(shè)進行一體化的通盤考量。針對實踐中存在的問題和不足，可通過規(guī)則化、社會化、智能化、程序化的機制安排，充分保障在現(xiàn)代化城市治理中“全過程人民民主”的全面、有序、有效實現(xiàn)。

（一）規(guī)則化：健全城市治理中的公眾參與權(quán)立法2F76D965-F8FA-426D-9F18-8818C98A7004

公眾有效參與城市治理的前提是合法有效的規(guī)則依據(jù)。如有學(xué)者所言：“法治城市建設(shè)應(yīng)遵循一定的法秩序規(guī)則，讓權(quán)力制衡、權(quán)利保障和程序規(guī)范等各個構(gòu)成要素成為一個有機整體，相互制約、相互協(xié)調(diào)?！盵21]近年來，我國越來越多的省、市加強城市治理立法，但是目前在中央層面還缺乏統(tǒng)一的行政程序法，公眾參與在城市治理領(lǐng)域缺乏權(quán)威性的法律依據(jù)，需要借鑒國外立法經(jīng)驗加快行政程序法的立法進度。

雖然我國公民參與權(quán)具有憲法性基礎(chǔ)，但具體在城市治理領(lǐng)域的配套立法仍需完善細化。涉及公眾參與城市治理的有關(guān)權(quán)利主要有知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)以及監(jiān)督權(quán)等。在城市發(fā)展過程中具體行政涉及的范圍越來越廣，如公共衛(wèi)生、公共預(yù)算、食品安全等行政領(lǐng)域公眾參與的需求越來越大。在加強公眾參與配套的法律規(guī)定方面，需要注意以下三個維度：

一是完善城市治理的不同層級的立法。在國家層面，要進一步完善《行政程序法》統(tǒng)一立法，完善《重大行政決策程序暫行條例》，推進《城市規(guī)劃法》《價格法》《環(huán)境保護法》等各領(lǐng)域單行法律的更新。在地方層面，要加強地方法規(guī)、條例、規(guī)定等制度文件的制定，尤其是各地方經(jīng)濟社會發(fā)展情況不同，需要結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，制定靈活有效的城市治理政策，符合國家關(guān)于“一城一策”的精神。二是健全城市治理的不同領(lǐng)域的相關(guān)立法。目前，城市規(guī)劃、環(huán)境保護、價格決策等領(lǐng)域通過立法賦予了公眾相應(yīng)的參與權(quán)。然而，隨著社會的發(fā)展，一些新的領(lǐng)域在城市治理過程中問題凸顯，例如，社會信用、食品安全、公共衛(wèi)生、公共安全等領(lǐng)域的公眾參與制度建設(shè)均有待加強。三是細化公眾參與的不同方面的立法。公眾參與是一個系統(tǒng)化的過程，涉及參與的方式、途徑、事項范圍、程序等方面，這些方面都需要不斷地細化規(guī)定，使參與的過程更加清晰規(guī)范。

（二）社會化：改進公眾參與城市治理的共治主體制度

公眾參與是具有不同利益訴求社會主體的參與。能否有效發(fā)揮主體理性的價值直接影響著新時代城市治理的成敗[22]。在城市治理的公眾力量中，除了公民個體外，還有社會團體等組織化的參與主體。實質(zhì)上，“與分散的個體相比，個體利益的組織化可以帶來更多的參與資源、更豐富的信息。”[23]公眾個體參與城市治理在程序設(shè)置和具體操作上都較為簡便靈活，但個體參與更多是對個人利益的表達，意見較為分散。所以，個體參與在城市治理方面存在一定的局限，需要通過相應(yīng)的組織形式凝聚共同的利益訴求，形成團結(jié)一致的行動。例如，在2020年疫情期間，上海的“戰(zhàn)疫”志愿者挺身而出、逆行而上，成為“戰(zhàn)疫”一線的先鋒隊和主力軍。據(jù)統(tǒng)計，截至2020年5月，上海青年志愿者共上崗9.8萬人，累計服務(wù)時長超過200萬小時。在疫情防控及助力復(fù)工復(fù)產(chǎn)一線共組建了1 796支青年突擊隊，隊員5.3萬人[24]。他們馳援武漢、守護城市、加班生產(chǎn)、無償獻血……為城市的安全運行貢獻了重要力量。這些也體現(xiàn)了多元主體共治的優(yōu)勢。

城市治理中的組織化參與，可以通過共同利益訴求的集中表達，使公眾形成與行政權(quán)力平等對話的能力。因此，需解決利益主體組織化的問題，結(jié)合不同利益群體的特點形成合理的組織化表達機制?，F(xiàn)代化的城市治理不可以簡單地依賴政府承擔治理責(zé)任，應(yīng)該樹立多元治理、共享共治的新思維，建立現(xiàn)代城市治理主體結(jié)構(gòu)。要結(jié)合城鄉(xiāng)基層治理體系建設(shè)，在政府主導(dǎo)下，充分協(xié)同企事業(yè)單位、社會組織和其他公眾等多元主體，構(gòu)建政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動的社會治理機制[25]。之所以如此重視社會組織參與，主要是因為社會組織是某一類利益群體的集合和代表，比起公民個人分散的表達訴求，社會組織的參與可以更加高效地發(fā)聲，并可以抵御個人較難承擔的時間和財力成本，提升社會自我治理的能力。在組織化參與方面，要通過制度手段，合理界定政府和社會組織功能邊界，正確處理政府和社會關(guān)系。同時，還要高度重視基層的參與力量，充分激活各種行業(yè)協(xié)會以及城鄉(xiāng)居民組織功能，有效推動社會治理的進步。

（三）智能化：開拓大數(shù)據(jù)時代的現(xiàn)代化參與路徑

我國在城市治理實踐中出現(xiàn)了征求意見會、民意調(diào)查、聽證會、懇談會等公眾參與形式。然而，信息技術(shù)的發(fā)展，特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，為公眾參與方式的豐富提供了更多可能，對于推進城市治理的智能化、精細化水平具有重大影響。具體而言，可以從如下方面加強探索：

一是借助網(wǎng)絡(luò)新媒體及時發(fā)布城市公共事務(wù)信息。當前公民接受政府信息主要依靠新媒體，政府信息公開的樣態(tài)需要適時更新，順應(yīng)公眾接受方式。二是充分利用新型政務(wù)互動平臺，建立政府和民眾兩者互相交流的現(xiàn)代化途徑，例如，有學(xué)者提出，基于平臺賦權(quán)和議題匹配兩個維度，推動政民互動平臺提升公眾參與有效性[26]。三是充分運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，分析公眾群體需求和輿論趨勢，制定出體現(xiàn)民眾利益和需求的政策和決策，例如，上海在2020年疫情期間，依靠“一網(wǎng)通辦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”守好校門家門社區(qū)門和城市大門，把流行病學(xué)調(diào)查做實做細[27]。四是運用人工智能技術(shù)，讓公眾有更多情景式、體驗式、沉浸式的模擬參與體驗，更加形象化地感受城市治理事項的情況和可能發(fā)展的趨勢。

在利用這些新的技術(shù)形式時，需要設(shè)計合理的法律框架，讓城市治理既可以享有技術(shù)紅利帶來的便利，又避免科技對于公民權(quán)利行使和政府權(quán)力運行造成的負面影響。比如，規(guī)范政府對信息的收集、處理、利用，保障公民個人信息安全。這需要從以下方面加強相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)：

一是健全城市治理中大數(shù)據(jù)手段運用的法律制度。在相關(guān)數(shù)據(jù)的對外開放上，需建立政府數(shù)據(jù)資源開放清單等，規(guī)范數(shù)據(jù)開放的范圍、程序、條件;在獲取公民或機構(gòu)的數(shù)據(jù)方面，應(yīng)當規(guī)定數(shù)據(jù)合法獲取方式和非法獲取責(zé)任等①。二是算法的賦權(quán)與限權(quán)。隨著人工智能技術(shù)的發(fā)展，算法技術(shù)深刻影響著社會生活和城市治理的諸多方面。“人工智能算法憑借其優(yōu)越的預(yù)測分析能力為公共決策提供了強大的智能支持。”[28]在充分運用算法技術(shù)助力公眾參與的同時，也應(yīng)注意到算法權(quán)力的濫用可能導(dǎo)致的負效用，有必要建立限制算法權(quán)力擴張的法律機制，防止算法應(yīng)用主體利用數(shù)據(jù)集成便利，挑戰(zhàn)政府權(quán)威或侵害公民信息和財產(chǎn)安全。三是加快出臺約束網(wǎng)絡(luò)公眾參與行為的有效法規(guī)，對政府、公眾、網(wǎng)絡(luò)媒體等主體的權(quán)責(zé)進行合理規(guī)制，從法律層面上確保網(wǎng)絡(luò)公眾井然有序地參與。例如，2020年3月實施的《網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容生態(tài)治理規(guī)定》，強調(diào)了“政府、企業(yè)、社會、網(wǎng)民”等各類主體在網(wǎng)絡(luò)生態(tài)治理中的作用，重點規(guī)范了參與主體的權(quán)利與義務(wù)[29]。其為后續(xù)有關(guān)公眾參與的網(wǎng)絡(luò)行為的具體立法提供了參考思路和法律依據(jù)。2F76D965-F8FA-426D-9F18-8818C98A7004

（四）程序化：加強公眾參與的全周期、全流程管理

城市治理有著自身的周期和規(guī)律。在我國城市治理的實踐中總結(jié)出了“全周期管理”理論②，這既是城市治理經(jīng)驗的總結(jié)，又是新時代城市治理的新需求。特別是針對新冠肺炎疫情期間暴露出來的問題，讓我們意識到需要系統(tǒng)性地構(gòu)建社會治理的全鏈條。城市治理中的“全周期”主要表現(xiàn)在：一是從治理介入時機上，做到即時性應(yīng)對，風(fēng)險治理控制需要做到及早發(fā)現(xiàn)，及早應(yīng)對，有效控制;二是從治理運行過程上，以系統(tǒng)思維視角，統(tǒng)籌各流程環(huán)節(jié)有序銜接，特別是“要確保整個管理體系從前期預(yù)警研判、中期應(yīng)對執(zhí)行、后期復(fù)盤總結(jié)形成一個有機的閉環(huán)，真正做到環(huán)環(huán)相扣、協(xié)同配合、權(quán)責(zé)清晰、系統(tǒng)有序、運轉(zhuǎn)高效”[30];三是從治理效果評價上，加強事后反思與調(diào)整，實現(xiàn)風(fēng)險管理閉環(huán)，充分吸納社會對治理的過程和效果的評價，形成正、反向反饋，以及時優(yōu)化升級治理機制，增加治理工具箱中的治理措施和程序方案的儲備。

在城市管理的周期中，需要對每個階段、每個環(huán)節(jié)的流程進行規(guī)范。當前，我國對于公眾參與程序的規(guī)定政策性、原則性比較強，在公眾參與的程序規(guī)則制定上還需進一步提升可操作性，特別是在具體領(lǐng)域的公眾參與程序規(guī)定上應(yīng)當明確清晰。從整體的城市治理過程來看，需要建立涵蓋城市治理的各領(lǐng)域、全流程的程序規(guī)范體系，從訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障等方面進行合理、順暢的過程安排。在城市治理的決策正式作出前，如果相關(guān)草案沒有充分征詢公眾意見，就不應(yīng)當作為城市政府執(zhí)行事務(wù)的根據(jù);在城市治理的決策作出時，應(yīng)當充分考慮公眾意見的合理性和是否予以采納，在公布決策方案時應(yīng)當說明公眾意見的采納情況，沒有采納應(yīng)當向公眾說明理由;在城市治理的決策作出后，如果正式付諸實施，應(yīng)當有公眾參與執(zhí)行監(jiān)督的程序規(guī)范，以保證全流程的民意體現(xiàn)。尤其是要建立科學(xué)合理的城市治理考核評價程序，通過公眾滿意度調(diào)查和KPI等數(shù)據(jù)化指標，對城市治理的社會效應(yīng)和經(jīng)濟效應(yīng)等進行評估。

五、結(jié)語

“人民性”是我國現(xiàn)代城市治理的題中應(yīng)有之義。公眾參與不單是現(xiàn)代城市治理的基本要求，還是現(xiàn)代法治的重要內(nèi)容，城市建設(shè)既要體現(xiàn)人民意志，又要加強法治保障。在新時代背景下，需要構(gòu)建以人民為中心的現(xiàn)代城市治理主體結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮公眾參與和城市治理法治化的相互促進作用，基于法治的要求管理城市公共事務(wù)。堅持人民中心、公眾參與主體地位、政府與社會共治是全國城市治理都必須遵循的，但各地要從實際出發(fā)，結(jié)合當?shù)爻鞘兄卫頎顩r和人民需求狀況，形成“共建共治共享”的人民城市治理局面。如此，才能更好地實現(xiàn)“人民城市”建設(shè)的人本價值。

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Value Consideration and Legal Approach of Public Participation in Urban Governance

Zhou Yong

（School of Political Science and International Relations， Tongji University， Shanghai 200092）

Abstract： In China's urban governance in recent years， the practice of public participation shows the distinct value characteristics of "people's nature". Public participation is an important proposal of "people's democracy in the whole process"， which is conducive to promoting the formation of the modern governance situation of "co construction， co governance and sharing". Under the background of "new era"， the practice of people's urban construction in China reflects that the demand for public participation in urban governance is increasing. At the same time， relevant new problems are also emerging， and the system construction is particularly urgent. How to guide the scientific， rational and standardized participation of the public needs to provide a more optimized institutional path and legal guaranteefor the modern governance of people's cities from the dimensions of regularization， socialization， intelligence and procedure in combination with the characteristics of the new era.

Key Words： urban governance; public participation; value consideration; legal approach

作者簡介：周勇，同濟大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院法學(xué)博士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。2F76D965-F8FA-426D-9F18-8818C98A7004