中國跨境電商市場的食品安全監(jiān)管制度

史高嫣

(石家莊職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北 石家莊 050081)

近年來，跨境電商市場繁榮發(fā)展，交易規(guī)模逐年攀升，食品類商品的準(zhǔn)入品類越來越多，交易總量越來越高，給食品安全監(jiān)管工作帶來了極大的挑戰(zhàn)。網(wǎng)經(jīng)社以2020年全年受理的中國480家電商平臺海量用戶消費(fèi)糾紛案例大數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，所發(fā)布的《2020跨境電商消費(fèi)投訴數(shù)據(jù)與典型案例報(bào)告》[1]顯示，亞馬遜中國、寺庫、海豚家、考拉海購、全民海淘、海淘免稅店、別樣海外購、天貓國際等知名跨境電商平臺都存在拒絕退款、虛假發(fā)貨、虛假宣傳、商品質(zhì)量不合格、網(wǎng)絡(luò)售假、霸王條款等現(xiàn)象。說明中國跨境電商監(jiān)管力度不足，制度建設(shè)落后，在對入境商品質(zhì)量監(jiān)管、對跨境電商平臺的監(jiān)管和對消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)等制度上需要進(jìn)一步完善。與此同時(shí)，中國大力扶持跨境電商發(fā)展，食品監(jiān)管責(zé)任越來越重[2]，2018年10月1日，國家稅務(wù)總局、財(cái)政部、海關(guān)總署、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)表聲明，對跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)出口貿(mào)易企業(yè)實(shí)行免稅政策[3]。同年11月，李克強(qiáng)總理主持的國務(wù)院常務(wù)會議決議延續(xù)和完善跨境電商零售進(jìn)口政策且擴(kuò)大其適用范圍，激發(fā)了更大的消費(fèi)潛力[4]。2019年1月1日，中國政府調(diào)整跨境電商零售品稅收政策，進(jìn)一步增大稅收優(yōu)惠力度，擴(kuò)大優(yōu)惠清單范圍[5]。最近幾年，中國已陸續(xù)建成105個跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)，100多個保稅區(qū)，22個海關(guān)設(shè)立跨境電商監(jiān)管試驗(yàn)點(diǎn)，極為重視跨境電商市場發(fā)展與監(jiān)管。

當(dāng)前學(xué)者對于跨境電商食品安全制度的相關(guān)研究主要集中在：歐美等食品安全管理較發(fā)達(dá)地區(qū)的食品安全管理制度借鑒[6-10]；跨境電商中的法律法規(guī)研究[11-12]；跨境電商中的食品安全監(jiān)管策略[13-14]等方面，這些研究認(rèn)為中國跨境電商存在法律法規(guī)不健全、準(zhǔn)入門檻低、主體責(zé)任難以落實(shí)、監(jiān)管資源不足、監(jiān)管節(jié)奏較慢影響市場交易速度、缺乏與國外的合作等問題，并提出了加快立法、加強(qiáng)準(zhǔn)入審核、落實(shí)主體責(zé)任、加大監(jiān)管投入、加大監(jiān)管科技應(yīng)用、加強(qiáng)與國外的合作等具體策略。研究擬對跨境電商食品安全制度的改革與創(chuàng)新進(jìn)行探究。

1 中國跨境電商食品貿(mào)易現(xiàn)狀

1.1 食品交易規(guī)模增長迅速，監(jiān)管工作量逐年增加

根據(jù)iiMedia Research艾媒咨詢的數(shù)據(jù)[15]顯示，2019年中國跨境電商進(jìn)口市場交易規(guī)模高達(dá)2.64萬億元，同比上升大約17.3%，2020年中國跨境電商進(jìn)口市場交易規(guī)模攀升至3.07萬億元，2021年預(yù)期將繼續(xù)攀升至3.55萬億元左右。國內(nèi)跨境電商交易規(guī)模增長十分迅速，給中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入強(qiáng)心劑的同時(shí)，也給政府監(jiān)管工作帶來了巨大壓力。

1.2 食品種類太多，新品頻出，監(jiān)管難度逐年增大

隨著跨境電商市場越來越開放，入境的零售商品種類繁多[16]。2019年商務(wù)部發(fā)布的《跨境電子商務(wù)零售進(jìn)口商品清單》列舉了1 413種商品類型[17]，2020年則新加入92類商品，包括生活蠔等海鮮、杜松子酒、伏特加酒等，像生活蠔海鮮類保質(zhì)期短，檢疫要求高，有些則僅處于試點(diǎn)環(huán)節(jié)，這些新品類都需要制定新檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)和追溯標(biāo)準(zhǔn)，給海關(guān)監(jiān)管工作增添了不小難度。

2 當(dāng)前中國跨境電商食品安全監(jiān)管制度的不足

2.1 跨境電商食品安全信息更多更復(fù)雜，食品安全追溯制度不健全

國內(nèi)食品安全信息僅包括食品生產(chǎn)企業(yè)、食品運(yùn)輸企業(yè)和銷售企業(yè)，所涉及食品安全信息較少，且規(guī)范統(tǒng)一，易于管理。而跨境電商食品安全信息不僅包括國內(nèi)運(yùn)輸和銷售企業(yè)，同時(shí)也包括國外生產(chǎn)企業(yè)、多個加工企業(yè)、運(yùn)輸和轉(zhuǎn)運(yùn)企業(yè)、交易平臺、國外海關(guān)等。所涉及的食品安全信息更多、更復(fù)雜、很難規(guī)范統(tǒng)一，使得食品安全信息更加繁雜。很多跨境電商食品還存在嚴(yán)重的外語標(biāo)簽信息難以識別的問題，雖然中國已經(jīng)明確要求跨境電商食品必須按照要求粘貼標(biāo)準(zhǔn)格式的中文標(biāo)簽，但實(shí)際上仍有較多食品類商品未粘貼中文標(biāo)簽或中文標(biāo)簽不合格。很多商家也會嘗試使用電子標(biāo)簽代替粘貼紙質(zhì)標(biāo)簽，而中國法律規(guī)章制度對此也未作出明確規(guī)定，這些因素都給跨境電商食品溯源帶來了極大的困難。

2.2 監(jiān)管方式多以事中事后監(jiān)管為主，缺乏主動風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與規(guī)避機(jī)制

食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警越早，其產(chǎn)生的社會負(fù)面影響就越小，經(jīng)濟(jì)損失就越少。當(dāng)前中國對于跨境電商食品安全的法律法規(guī)和監(jiān)管體系多以事中事后監(jiān)管為主，而對事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和規(guī)避方案的機(jī)制建設(shè)不足。不僅在高層政府部門層面上缺乏完善的食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，在地方政府部門層面上也存在食品安全檢測數(shù)據(jù)上報(bào)不及時(shí)，監(jiān)管人員風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)的現(xiàn)象。例如2017年的日本福島核污染食品流入案例，雖然中國在2011年就明確禁止福島及周邊地區(qū)食品入境，但由于食品安全監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制不健全，福島核污染食品通過跨境電商入境，2017年國內(nèi)涉嫌銷售福島核污染食品的商家高達(dá)13 000家[18]?；诖?，跨境電商食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的建設(shè)、優(yōu)化與完善勢在必行。

2.3 跨境電商食品企業(yè)信用管理體系不完善

由于跨境電商中買賣雙方處于不同的國家，對對方的信息掌握不夠全面，交易過程中的信息不對稱現(xiàn)象加深，因此對跨境電商企業(yè)信用管理十分重要。此外，加強(qiáng)跨境電商企業(yè)信用管理，對已認(rèn)證的高信用企業(yè)開放優(yōu)惠政策，使其享受過關(guān)貨物低查驗(yàn)率、專享過關(guān)通道，優(yōu)先辦理業(yè)務(wù)手續(xù)等，可以大幅提高跨境電商貨物的通關(guān)效率，有利于跨境電商貿(mào)易市場的繁榮發(fā)展。近年來，中國海關(guān)總署曾將國際海關(guān)經(jīng)認(rèn)證經(jīng)營者(AEO)企業(yè)認(rèn)證體系引入至跨境電商中，并公布了跨境電商企業(yè)、進(jìn)出境郵包運(yùn)營人的AEO認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，在跨境電商企業(yè)信用管理體系建設(shè)上邁出重要一步。但AEO體系是面向國際全品類貨物流通供應(yīng)鏈上的各企業(yè)，作用范圍較為寬泛，缺乏對跨境電商中的食品貿(mào)易供應(yīng)鏈上的企業(yè)做出食品安全領(lǐng)域的專業(yè)要求。國內(nèi)現(xiàn)有的跨境電商企業(yè)信用管理平臺如中國海關(guān)企業(yè)進(jìn)出口信用信息公示平臺對2萬多家進(jìn)出口企業(yè)進(jìn)行信用分級，分為高級認(rèn)證企業(yè)、一般認(rèn)證企業(yè)和失信企業(yè)，這種分級稍顯粗略，精細(xì)不足。所以，中國跨境電商食品企業(yè)信用管理體系和制度需要進(jìn)一步完善。

2.4 跨境電商食品消費(fèi)者權(quán)益保障不足

雖然中國在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《食品衛(wèi)生法》《電子商務(wù)法》等多項(xiàng)法律法規(guī)中都規(guī)定了各種環(huán)境下的食品類商品消費(fèi)者權(quán)益保障條例，但跨境電商由于其貿(mào)易具有國際性，食品類商品在生產(chǎn)、運(yùn)輸、轉(zhuǎn)運(yùn)、銷售、二次銷售、報(bào)關(guān)等過程中涉及國外責(zé)任主體較多，無法使用國內(nèi)法律對其約束，出現(xiàn)糾紛時(shí)容易出現(xiàn)責(zé)任落實(shí)困難和退款退貨維權(quán)困難。目前中國法律制度對跨境電商中的消費(fèi)者維權(quán)保護(hù)不足，食品等零售商品因質(zhì)量問題產(chǎn)生的損失經(jīng)常需要消費(fèi)者自己承擔(dān)，跨境電商第三方交易平臺沒有承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任。

3 跨境電商食品安全監(jiān)管制度建設(shè)

3.1 跨境電商食品信息溯源制度建設(shè)

食品信息溯源制度的建設(shè)有助于實(shí)現(xiàn)跨境電商食品的精準(zhǔn)監(jiān)管，精準(zhǔn)高效的溯源監(jiān)管模式可以為跨境電商食品市場的健康發(fā)展提供有力保障，同時(shí)也推動監(jiān)管模式從單一政府模式向社會多主體共管模式轉(zhuǎn)變。當(dāng)前中國已經(jīng)發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品安全工作的規(guī)定》和《關(guān)于推動食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營者完善追溯體系的意見》都對食品安全電子追溯提出了進(jìn)一步建設(shè)要求，但對跨境電商食品安全信息溯源的規(guī)定不夠明確，而歐美日等食品安全管理較發(fā)達(dá)國家已有較多探索和經(jīng)驗(yàn)，值得中國借鑒學(xué)習(xí)。例如，歐盟強(qiáng)制性地要求肉類食品信息可追溯，且追溯信息必須嚴(yán)格完善，每一份牛肉的追溯信息必須包括出生國別、育肥國別、關(guān)聯(lián)畜體、屠宰國別、屠宰廠標(biāo)識、分割包裝國別、分割廠的批準(zhǔn)號，以及是否歐盟成員國生產(chǎn)等。

中國應(yīng)規(guī)定所有跨境電商食品信息都需錄入溯源管理信息系統(tǒng)，每件跨境電商食品的外包裝上應(yīng)強(qiáng)制性要求印刷一個商品獨(dú)有的信息條形碼、二維碼或RIFD標(biāo)簽，作為該包食品的“身份證”。食品供應(yīng)鏈上每個企業(yè)都應(yīng)據(jù)實(shí)錄入準(zhǔn)確的食品信息，監(jiān)管工作人員可以通過掃碼的方式直接獲取食品的原產(chǎn)地、生長環(huán)境信息、生產(chǎn)企業(yè)信息、農(nóng)藥或飼料信息、生產(chǎn)日期、加工地、加工過程信息、加工企業(yè)信息、所用添加劑信息、加工日期、運(yùn)輸過程、運(yùn)輸公司、轉(zhuǎn)運(yùn)信息、其他機(jī)構(gòu)的食品安全檢測信息等，并要求這些安全溯源信息的保存時(shí)間要大于等于商品的保質(zhì)期。監(jiān)管部門應(yīng)不定期隨機(jī)對系統(tǒng)內(nèi)信息進(jìn)行抽檢，一旦發(fā)現(xiàn)食品“身份證”上的關(guān)鍵信息缺失則應(yīng)要求其補(bǔ)全，并對相關(guān)企業(yè)進(jìn)行罰款等處罰；對于信息造假行為應(yīng)對涉事企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)厲處罰并列入失信企業(yè)名單，并對其以后報(bào)關(guān)的食品類商品應(yīng)采取更嚴(yán)格的監(jiān)管措施。當(dāng)食品安全問題出現(xiàn)后，監(jiān)管部門可依據(jù)溯源信息鏈進(jìn)行調(diào)查，落實(shí)責(zé)任企業(yè)，依法依規(guī)對其懲處。

3.2 跨境電商食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度建設(shè)

建設(shè)食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度可以將食品安全監(jiān)管從事中事后的被動監(jiān)管轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測和規(guī)避的主動監(jiān)管，其主要是構(gòu)建跨境電商食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。

(1) 設(shè)計(jì)跨境電商食品安全風(fēng)險(xiǎn)評估多級動態(tài)指標(biāo)。例如一級指標(biāo)可設(shè)置為食品安全信息管理風(fēng)險(xiǎn)、食品源產(chǎn)地、產(chǎn)地風(fēng)險(xiǎn)、食品危險(xiǎn)性評估等，具體一級指標(biāo)及二級指標(biāo)如圖1。

圖1 食品安全信息管理風(fēng)險(xiǎn)評估指標(biāo)體系Figure 1 Risk assessment index system of food safety information management

(2) 建設(shè)跨境電商食品數(shù)據(jù)管理制度。使用大數(shù)據(jù)技術(shù)對公安、質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、信息化、教育、海關(guān)等各政府部門和相關(guān)企業(yè)所收集的跨境電商食品安全數(shù)據(jù)進(jìn)行篩選、集成和分析，將預(yù)警信號和分析結(jié)果實(shí)時(shí)顯示在跨境電商食品大數(shù)據(jù)可視化平臺上，以實(shí)現(xiàn)跨境電商食品重大風(fēng)險(xiǎn)隱患識別和快速預(yù)警。

(3) 構(gòu)建跨境電商食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警政府各部門信息交流與信息共享制度，解決食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警中的交流效率不高的問題。公安、質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、經(jīng)濟(jì)與信息化、教育、海關(guān)等各政府部門之間的信息交流與共享應(yīng)遵循協(xié)同、共治、創(chuàng)新、精準(zhǔn)、互動的原則，定期開展會議交流，共享數(shù)據(jù)，及時(shí)研判，明確分工，聯(lián)合執(zhí)法，建立統(tǒng)一高效的食品質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測與交流機(jī)制，避免重復(fù)監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。

(4) 明確規(guī)定跨境電商食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息公開制度。應(yīng)對食品安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息的發(fā)布等級、內(nèi)容和渠道作出明確規(guī)定，如風(fēng)險(xiǎn)等級到達(dá)哪一等級后應(yīng)對公眾發(fā)布，發(fā)布的內(nèi)容應(yīng)包括不合格食品信息、食品安全風(fēng)險(xiǎn)提示、專家提醒、政府聲明、消費(fèi)提示等，信息發(fā)布渠道不僅應(yīng)包括政府公報(bào)、官方網(wǎng)站、電視、廣播等傳統(tǒng)渠道，也應(yīng)包括微信公眾號、微博號等新媒體渠道?？缇畴娚淌称钒踩L(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息公開制度可以有效治理食品安全謠言，增強(qiáng)政府公信力。

3.3 跨境電商食品企業(yè)信用管理制度建設(shè)

食品監(jiān)管部門應(yīng)對跨境電商食品貿(mào)易企業(yè)實(shí)施誠信管理，建立食品貿(mào)易電商企業(yè)誠信信息庫，并根據(jù)需要公示相關(guān)企業(yè)的誠信信息或違法失信信息。建設(shè)跨境電商食品企業(yè)信用管理制度。

(1) 開發(fā)跨境電商食品企業(yè)動態(tài)信用評價(jià)體系。首先創(chuàng)建動態(tài)信用評價(jià)指標(biāo)體系，然后完善企業(yè)信用等級劃分制度。不同類型的食品貿(mào)易相關(guān)企業(yè)如生產(chǎn)企業(yè)、銷售企業(yè)、物流企業(yè)、支付企業(yè)和報(bào)關(guān)企業(yè)，應(yīng)根據(jù)自身業(yè)務(wù)特征分別設(shè)有不同的動態(tài)信用評價(jià)指標(biāo)，例如食品生產(chǎn)企業(yè)的信用評價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括商品產(chǎn)地、生產(chǎn)時(shí)間等基本信息是否清晰準(zhǔn)確客觀、生產(chǎn)許可證是否齊全；銷售企業(yè)的信用評級指標(biāo)應(yīng)包括銷售價(jià)格是否合理，消費(fèi)者評價(jià)是否真實(shí)公開；物流企業(yè)的信用評價(jià)指標(biāo)應(yīng)包括物流速度、物流過程車廂環(huán)境指標(biāo)、服務(wù)態(tài)度、運(yùn)輸路線是否清晰可查等。而企業(yè)信用等級劃分可以考慮國際較為通用的“三類九級制”以便將跨境電商中的國外食品生產(chǎn)和貿(mào)易企業(yè)納入進(jìn)來，即AAA信用極好、AA信用優(yōu)良、A信用較好、BBB信用一般、BB信用欠佳、B信用較差、信用很差CCC、信用極差CC、沒有信用C。

(2) 完善跨境電商食品企業(yè)信用公示制度。食品安全和產(chǎn)品質(zhì)量新聞比其他新聞更加貼近民眾生活，更具敏感性，更容易引發(fā)網(wǎng)絡(luò)輿論事件，相比于電視、廣播、報(bào)刊、網(wǎng)站等傳統(tǒng)媒體，微信、微博等新媒體渠道，具有傳播速度快、傳播范圍廣、傳播效率高、容易引起熱議等優(yōu)勢，但同時(shí)也有易滋生謠言、謠言危害性大等缺點(diǎn)。政府部門在制定跨境電商食品企業(yè)信用公示制度時(shí)，可從公示渠道和公示內(nèi)容兩方面著手。在公示渠道方面不僅可以利用政府官方網(wǎng)站進(jìn)行食品企業(yè)日常信用狀態(tài)公示，也可以利用新媒體途徑，重視政府微信公眾號和政府微博號的作用，對有質(zhì)量問題和安全問題的食品和跨境電商不誠信企業(yè)進(jìn)行快速曝光；對已經(jīng)爆發(fā)的食品安全事故，應(yīng)利用新媒體渠道及時(shí)主動發(fā)表態(tài)度，把食品安全和產(chǎn)品質(zhì)量事故的負(fù)面影響降到最低，增強(qiáng)民眾對政府監(jiān)管效力的信任。在公示內(nèi)容方面，不僅應(yīng)公示企業(yè)信用等級、失信企業(yè)名單，也應(yīng)公示日常抽查檢驗(yàn)結(jié)果、企業(yè)經(jīng)營數(shù)據(jù)、食品質(zhì)量數(shù)據(jù)、企業(yè)失信原因、處罰依據(jù)和處罰措施。

3.4 跨境電商食品消費(fèi)者權(quán)益保障制度建設(shè)

建設(shè)跨境電商食品消費(fèi)者權(quán)益保障制度，可在原《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《電子商務(wù)法》等相關(guān)法律的基礎(chǔ)上要求跨境電商第三方交易平臺在消費(fèi)者權(quán)益保障方面應(yīng)盡更多義務(wù)。

(1) 對所屬食品商家盡到嚴(yán)格審查的義務(wù)。特別是境外商家，審查其經(jīng)營資質(zhì)、信用級別、是否在食品類商品宣傳頁面存在圖片與實(shí)物不符等欺詐行為等，并對審查不合格的商家采取相應(yīng)的處罰措施。

(2) 在跨境電商交易糾紛中維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的義務(wù)。不能讓消費(fèi)者獨(dú)自承擔(dān)所有損失，第三方銷售平臺可與境外商家簽訂責(zé)任賠付條款，針對可能出現(xiàn)的各類食品類商品糾紛問題作出詳細(xì)明確且合理的賠償約定，以解決消費(fèi)者投訴維權(quán)中的賠付問題。

(3) 規(guī)定第三方銷售平臺在消費(fèi)者提出合理訴求后的先行賠付義務(wù)，平臺可要求加盟食品商家支付足額的經(jīng)營保證金。

(4) 規(guī)定第三方銷售平臺有保護(hù)消費(fèi)者隱私安全的義務(wù)。消費(fèi)者在進(jìn)行跨境電商交易時(shí)，一般都需要填寫自身身份信息、手機(jī)號碼、家庭住址等個人隱私信息，這些隱私信息保護(hù)不善、流入境外不法商家之手就會騷擾消費(fèi)者，侵犯消費(fèi)者權(quán)益，引起各類糾紛。第三方銷售平臺應(yīng)采用技術(shù)手段和嚴(yán)密的管理方法來保障消費(fèi)者的隱私安全。

(5) 完善政府對跨境電商第三方銷售平臺的追責(zé)機(jī)制。要求其對加盟的食品商家進(jìn)行嚴(yán)格的食品安全風(fēng)險(xiǎn)審查，若未能盡其對所售食品嚴(yán)格審查的義務(wù)，致使消費(fèi)者買到質(zhì)量不合格的食品，應(yīng)根據(jù)損失程度追究其法律責(zé)任，支持消費(fèi)者對其提出索賠要求。