改革初期官員激勵的深圳經(jīng)驗與現(xiàn)實觀照
——一個政策企業(yè)家的視角

鄭崇明，黃志球

(1.深圳大學 政府管理學院，廣東 深圳 518060;2.深圳海事局 大鏟海事局，廣東 深圳 518102)

一、背景與問題

黨的十九大以來，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展，政治生態(tài)也發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變。雖然干部隊伍在腐敗問題上得以收斂，但隨著改革進入深水區(qū)，以及面對發(fā)展任務的挑戰(zhàn)性和環(huán)境的不確定性，一些干部干事創(chuàng)業(yè)的動力明顯不足，甚至出現(xiàn)“為官不為”、消極避責的現(xiàn)象。因此，如何激發(fā)廣大干部干事創(chuàng)業(yè)和擔當作為成為新時代干部管理迫切需要認真研究和解決的問題。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步激勵廣大干部新時代新?lián)斝伦鳛榈囊庖姟罚庠诩顝V大黨員干部的積極性、主動性、創(chuàng)造性，進而推動黨和國家事業(yè)的全面發(fā)展。從學術(shù)意義上看，干部的擔當作為實際上就是官員的激勵問題(1)本文中的干部擔當作為與官員激勵并沒有本質(zhì)上的差異，僅僅是官方政策文本和專業(yè)術(shù)語的不同表述。。

在已有的研究文獻中，人們主要從制度環(huán)境、考核機制、能力建設(shè)、薪酬結(jié)構(gòu)、財政分成、政治晉升等方面深入探討官員激勵，而較少從過往經(jīng)驗的角度來考察官員激勵機制。事實上，在中國共產(chǎn)黨百年發(fā)展歷程中，不論是在革命戰(zhàn)爭年代，還是在國家建設(shè)時期，都曾有過廣大干部勇于擔當、敢于作為的成功案例。換言之，歷史上成功案例的經(jīng)驗對當下如何激勵廣大干部擔當作為無疑具有重要的借鑒意義。為此，本文選擇深圳經(jīng)濟特區(qū)設(shè)立初期深圳領(lǐng)導干部的擔當作為為研究對象，力圖通過對既有文本的挖掘，歸納總結(jié)改革開放初期深圳干部擔當作為的主要經(jīng)驗，為激勵當前廣大黨員干部勇于擔當作為注入力量。

在過去的40多年里，深圳從一個邊陲小鎮(zhèn)發(fā)展為國際化大都市，在經(jīng)濟、政治、社會、科技等領(lǐng)域都取得了顯著進步，成為中國改革開放最為亮麗的風景線，詮釋了中國之治的深刻內(nèi)涵。深圳樣本已然成為國家敘事而備受關(guān)注。越來越多的研究發(fā)現(xiàn)，雖然改革以來的市場機制對于中國經(jīng)濟的長足發(fā)展功不可沒，但中國的市場并非自主的、自我調(diào)節(jié)型的秩序，而是一個以國家為中心秩序的組成部分，服從于國家治理的規(guī)制，即制內(nèi)市場[1]1。換言之，市場機制的作用能否得到有效發(fā)揮，關(guān)鍵在于政府能否為市場提供廣闊的空間。事實上，不論是政治錦標賽[2]146，還是壓力型體制[3]，抑或發(fā)展型政府等等，無一不是在強調(diào)政府在中國經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要作用，深圳也不例外。深圳經(jīng)濟特區(qū)成立與發(fā)展的隱性主軸是中央政府與地方政府在經(jīng)濟、政治和社會領(lǐng)域自上而下增量放權(quán)與自下而上增量貢獻的縱向共演結(jié)果[4]。中央作出建立深圳經(jīng)濟特區(qū)的政治路線確定之后，“干部就是決定的因素”[5]。不難發(fā)現(xiàn)，以往的研究更多地將政府作為一個整體來探討其如何助推深圳發(fā)展，但缺乏從干部個體的維度展開深入分析。正如習近平總書記在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立40周年慶祝大會上的講話所言，深圳經(jīng)濟特區(qū)改革發(fā)展事業(yè)取得的成就，不僅是黨中央堅強領(lǐng)導的結(jié)果，更是廣大干部群眾開拓進取的結(jié)果[6]。因此，從干部個體的角度來探討深圳樣本的成功經(jīng)驗無疑具有重要現(xiàn)實意義。

40多年來，深圳經(jīng)濟特區(qū)經(jīng)歷了艱難創(chuàng)立、曲折轉(zhuǎn)型與全面發(fā)展的歷程。其中，對深圳樣本具有決定性意義的是創(chuàng)立和轉(zhuǎn)型兩個階段。這兩個階段為今日深圳樣本打下了堅實的基礎(chǔ)。從時間上看，主要是1980年至1995年這個時段。在這一時期，深圳廣大干部勇于擔當、敢于作為，為今日深圳之繁華奠定了基礎(chǔ)。“一個地方的改革能夠很好地推進，實際上和一把手改革的意識、改革的魄力、改革的策略、改革的水平密切相關(guān)，尤其是在深圳，歷任書記在特區(qū)改革開放過程中實際上起著主導的作用”[7]76。在深圳經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)過程中，獲得公認和共識的改革領(lǐng)導者主要是袁庚、梁湘、李灝和厲有為等[7]98。為此，本文將研究對象聚焦于這一時期的深圳主要領(lǐng)導干部，深入探討其擔當作為的激勵約束條件，進而歸納總結(jié)其擔當作為的群體特征，以期為激勵當前廣大黨員干部擔當作為提供經(jīng)驗借鑒。

二、簡要的文獻回顧

有研究認為深圳是政治家辦特區(qū)[4]。這種觀點將深圳樣本歸功于鄧小平、胡耀邦、谷牧、習仲勛等高層領(lǐng)導者的戰(zhàn)略決策與運籌帷幄。從理論上講，這種觀點把深圳樣本視為克里斯瑪政治領(lǐng)導人物的產(chǎn)物，尤其是高層政治精英人物如中央行政部門的領(lǐng)導所發(fā)揮的積極作用[8]。但這一觀點忽視了中層和基層干部的作用。如前所述，深圳經(jīng)濟特區(qū)取得的成就是廣大深圳黨員干部群眾干出來的、闖出來的。其中市級層面的領(lǐng)導干部更是扮演了不可替代的“拓荒?！苯巧?。他們不是統(tǒng)攬全局的政治家，而是經(jīng)濟特區(qū)改革開放的操盤手。事實上，關(guān)于改革初期深圳領(lǐng)導干部擔當作為研究的資料已經(jīng)非常豐富。從已有的文獻來看，主要有兩類。一類是對改革初期深圳干部擔當作為的描寫，比如《特區(qū)人物志》《改革者》《深圳口述史》等文獻都詳細直觀地呈現(xiàn)了袁庚(1979年至1993年任招商局副董事長)、吳南生(1980年至1983年任廣東省經(jīng)濟特區(qū)管理委員會主任，1980年6月至1981年2月兼任深圳市委第一書記、市革命委員會主任)、李灝(1985年至1993年任深圳市市長、市委書記)、厲有為(1990年至1997年任深圳市市長、市委書記)等改革初期深圳領(lǐng)導干部勇于擔當作為的工作和心路歷程，有學者甚至將他們稱為“特區(qū)英雄”[9]25。雖然此類文獻主要是進行事件描述，但卻為深入學術(shù)探討提供了高度可信的經(jīng)驗素材。另一類是從學理上關(guān)注深圳領(lǐng)導干部的特質(zhì)與其擔當作為之間的關(guān)系。此類文獻又主要從兩個方面展開。一是集中于深圳干部的出身背景。深圳特區(qū)成立的頭十年所實施的方針政策和體現(xiàn)出來的改革魄力要歸功于當年那些領(lǐng)導特區(qū)的人的個人魅力，他們都曾經(jīng)歷過槍林彈雨和政治運動的考驗[9]36，因而錘煉了大膽果斷、堅韌不拔、攻堅克難的品質(zhì)。比如袁庚懷著大無畏精神出任招商局常務副董事長，打響了改革開放的第一炮。二是深圳領(lǐng)導干部與中央的關(guān)系[4]。他們有的是中央直接選任的干部，比如李灝由國務院副秘書長直接出任深圳市委書記；有的是深圳向中央爭取來的干部，比如深圳市委從中宣部調(diào)來楊廣慧出任深圳市委宣傳部長等等。深圳領(lǐng)導干部與中央通過正式或非正式的相互嵌入有效地緩解了深圳經(jīng)濟特區(qū)在改革開放過程中與中央之間的信息不對稱張力，使得深圳能夠進入到國家決策的視野，不僅獲得了中央更多的支持，而且干部也得到了中央的保護，比如對一些重大的緊急問題和政策措施，在報廣東省委省政府的同時，可以直接向黨中央、國務院及總理請示報告。此類研究從學術(shù)角度將深圳領(lǐng)導干部作為深圳樣本成功的關(guān)鍵變量進行了嘗試性探討，為后續(xù)研究提供了有益的前期基礎(chǔ)。

總的來講，既有文獻聚焦于深圳領(lǐng)導干部在革命精神意志與中央大力支持的雙重激勵下，面對改革開放各種困難，敢闖敢拼，勇于擔當作為。然而，盡管人們關(guān)注到這一特殊群體對深圳樣本乃至中國改革開放做出的重大貢獻，但這些研究仍然不夠深入。領(lǐng)導干部個體稟賦所帶來的個人魅力固然重要，但如果沒有置身于恰當?shù)膱鼍?，其作用也難以發(fā)揮。換言之，除了領(lǐng)導干部的個體稟賦及其與中央領(lǐng)導的特殊關(guān)系外，“特區(qū)英雄”們的擔當作為還與特定的制度環(huán)境密切相關(guān)。為此，本文試圖從政策企業(yè)家的角度，來探討改革開放初期激勵深圳領(lǐng)導干部的群體特質(zhì)與制度環(huán)境的交互性影響，進而為激勵當前廣大黨員干部勇于擔當作為提供經(jīng)驗借鑒。

三、政策企業(yè)家：改革初期深圳領(lǐng)導干部的群體特質(zhì)

隨著中國改革開放的不斷推進，人們越來越關(guān)注到政策企業(yè)家在政策過程中所展現(xiàn)的能動力和影響力[10]9。在專門研究中國政策企業(yè)家的文獻中，主要有四種身份群體備受關(guān)注：專家學者、社會行動者(民間組織創(chuàng)建人和積極分子)、媒體人和各層級政府官員[11]?？傮w而言，中國政府內(nèi)部的行動者仍在公共政策的決策過程中起著主導作用，因此關(guān)注政府內(nèi)部推動政策變革的政策企業(yè)家對于理解中國地方政策創(chuàng)新過程尤為重要[12]。政策企業(yè)家具有顯著的推動政策創(chuàng)新的精神和能力。具體而言，政策企業(yè)家精神包括逆境中的韌性、發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)造機會的能力、戰(zhàn)略思考能力、執(zhí)行力，以及在不確定環(huán)境中的生存能力等。正是這些個體特征使得政策企業(yè)家的激勵機制不同于一般意義上的官員激勵。

改革初期深圳領(lǐng)導干部的出身背景及其與中央的關(guān)系固然重要，但這并不是其擔當作為的全部內(nèi)容。實際上，改革初期深圳領(lǐng)導干部的擔當作為更多的是基于政策企業(yè)家的責任感和使命感。所謂政策企業(yè)家，主要是那些通過組織、運用集體力量來改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人[13]。他們以善于創(chuàng)新著稱，熱衷于發(fā)現(xiàn)組織變化的動力，積極為組織提供解決政策難題的方案[14]423，尤其是在充滿風險的政策過程中，政策企業(yè)家比其他政策參與者更愿意投入時間、精力(有時甚至是金錢和自己的聲譽) ，致力于打破現(xiàn)有的政策平衡，向其他人“兜售”自己中意的政策理念并力圖讓其變成新的決策方案[15]。既有研究表明，政策企業(yè)家被視為政府再造過程和公共組織中政策變化、政策創(chuàng)新的關(guān)鍵變量[14]。改革初期深圳領(lǐng)導干部無疑扮演了政策企業(yè)家的角色，并在各個方面都體現(xiàn)出政策企業(yè)家的特質(zhì)。

首先，政策企業(yè)家愿意并能夠承擔風險責任。出于對共同體的關(guān)心和認同或?qū)δ承┥鐣栴}的關(guān)注，政策企業(yè)家總是積極地宣傳某些特定的政策議題，極力促成政策變化[16]。改革初期深圳領(lǐng)導干部勇于擔當作為首先體現(xiàn)在敢于承擔風險責任。改革不僅意味著對既有利益格局的重新調(diào)整，同時改革的風險也體現(xiàn)在改革者個人身上。袁庚在擔任招商局常務副董事長主持工作期間，以大無畏的擔當精神，先后創(chuàng)造了24 個全國首創(chuàng)或第一，為中國的改革開放寫下了濃墨重彩的一筆。梁湘頂著壓力百折不撓，激勵下屬“大膽辦下去，如果錯了，要追究責任，由我來負責”。可見，勇于承擔責任并非抽象的理想，而是體現(xiàn)在領(lǐng)導干部們具體的行動中?？偟膩砜矗谏钲诎l(fā)展初期，領(lǐng)導干部有著強烈的冒險精神。“深圳的第一代領(lǐng)導敢于沖破禁區(qū)，放手讓手下人一搏，顯然這里也影響了他們在局勢出現(xiàn)動蕩的時刻愿意保護其他同事”[9]36。

其次，政策企業(yè)家一般都具備改變重大政策風向的能力，既能“認清在當前的歷史背景下的政治運行邏輯，并很好地利用它”[17]11，又善于運用豐富的專業(yè)知識和各種策略[18]，并可以藉此促成重大的政策改變[19]。改革開放沒有可資借鑒的經(jīng)驗，更多的是依靠“摸著石頭過河”的試錯方式進行探索。在20世紀90年代初，隨著深圳經(jīng)濟特區(qū)各項優(yōu)惠政策在全國范圍內(nèi)推廣，深圳已經(jīng)不再擁有特區(qū)優(yōu)勢。在“特區(qū)不特”的情況下，厲有為提出了二次創(chuàng)業(yè)的改革思路，計劃把原經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)的主要工業(yè)(多為各村集體收入主要來源的“三來一補”企業(yè))遷到特區(qū)外的坪山，原經(jīng)濟特區(qū)內(nèi)主要發(fā)展金融、貿(mào)易、第三產(chǎn)業(yè)服務業(yè)，但這觸犯了村民的利益。“當時一些村主任聯(lián)名寫信，向省委、省政府和其他機關(guān)告我的狀，說我主張產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后企業(yè)的做法是公然侵犯村民利益，是與廣大人民群眾唱對臺戲，要把我趕走”[20]。后在省委政研室調(diào)研基礎(chǔ)上，時任省委書記謝飛最終同意并支持厲有為的建議，由此開啟了深圳科技創(chuàng)新的發(fā)展道路。此外，厲有為還提出了建立多數(shù)勞動者占有多數(shù)生產(chǎn)資料的社會所有制形式，主導了深圳立法權(quán)獲批等影響深圳乃至中國改革開放的重要決策。不難發(fā)現(xiàn)，厲有為在深圳二次創(chuàng)業(yè)過程中把政策企業(yè)家的角色扮演得淋漓盡致，他既看到了深圳可持續(xù)發(fā)展的未來方向，更通過個人努力將其轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。

第三，政策企業(yè)家擁有良好的管理和領(lǐng)導潛能，是有批判精神的思考者。深圳經(jīng)濟特區(qū)從無到有，在無經(jīng)驗可鑒的情況下，敢于向舊體制、舊思想、舊習慣挑戰(zhàn)，當別人還沒有行動起來時，深圳人已經(jīng)起步。改革開放之初，部分上級領(lǐng)導思想還不夠解放，擔心改革開放帶來不可控的政治風險而不敢越雷池半步。但深圳領(lǐng)導干部以政策企業(yè)家的精神，敢于突破體制，敢于挑戰(zhàn)傳統(tǒng)。從管理能力和領(lǐng)導能力來看，李灝極具代表。在他主政深圳期間，先后建立了四個政府新機構(gòu)，即外匯調(diào)劑中心、投資管理公司、規(guī)劃委員會和監(jiān)察局。外匯調(diào)劑中心不僅解決了當時外匯黑市泛濫的問題，而且為深圳外向型經(jīng)濟的發(fā)展和中國內(nèi)地建立規(guī)范化的外匯市場提供了有益的探索；投資管理公司開啟了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的序幕，實現(xiàn)了政資分開、政企分開，探索出一條以產(chǎn)權(quán)為紐帶加強國有資產(chǎn)管理的新路子；城市規(guī)劃委員會的建立為深圳推進城市未來發(fā)展提供了強有力的支撐；而監(jiān)察局的主要職責是“監(jiān)察同級”市政府領(lǐng)導班子，這對于激勵保護干部起到了不可估量的作用。在破除舊體制方面，梁湘被視為計劃經(jīng)濟體制的突圍者、打破傳統(tǒng)的急先鋒?！稗k特區(qū)、建城市，梁湘做的每一件事情，遇到的每一個問題都會和舊體制發(fā)生激烈的沖突，每一次碰撞，實際上就是對舊體制的一次突圍，對新體制的一個探索”[7]81-84。在梁湘的主導下，深圳實現(xiàn)了金融體制改革、價格體制改革、勞動人事體制改革、施工建設(shè)體制改革、土地使用權(quán)制度改革等等，為深圳在全國改革開放中發(fā)揮先行先試的重要作用奠定了基礎(chǔ)。

最后，政策企業(yè)家能夠影響其團隊成員，并形成一種精神力量，自上而下地激勵團隊擔當作為，開拓創(chuàng)新。改革初期深圳主要領(lǐng)導敢闖敢拼的精神，深深地影響著他們身邊的同事。時任深圳市常務副市長周溪舞和宣傳部部長楊廣慧就是典型的例子。深圳經(jīng)濟特區(qū)成立時，周溪舞為了解決特區(qū)商品短缺問題，通過流通體制改革逐漸放開了市場物價，一度造成物價上升較快的問題，引起上級價格管理部門的不安，準備處分一些干部。當時分管財貿(mào)工作的副秘書長提高荔枝價格，省里準備處分他。周溪舞知道后直接跟省里說，“這是我同意的，要處分就處分我吧”[21]53。事后證明周溪舞不僅沒錯，反而有功。1992年鄧小平南方談話時，時任深圳市委宣傳部長楊廣慧主導了鄧小平南方談話的宣傳工作。顯而易見，由《深圳特區(qū)報》一個地方媒體公開報道鄧小平視察南方談話中的改革開放內(nèi)容，無疑需要承擔極大的政治風險，尤其是主管領(lǐng)導審稿人，責任與風險更大?！渡钲谔貐^(qū)報》通過不同渠道，多次請示報道，都未獲得同意。面對禁令，深圳市決定用評論的方式來報道鄧小平南方視察的講話精神。《深圳特區(qū)報》副總編輯陳惜添的萬字長文《東方風來滿眼春》更是突破禁令，將鄧小平南方談話精神公之于眾，引起重大反響[21]112。

綜上，作為中國之治的絕佳樣本，改革開放初期深圳主要領(lǐng)導干部無不表現(xiàn)出政策企業(yè)家的特質(zhì)。正是他們敢為人先、敢闖敢拼、勇于擔當?shù)木?，才有了今天深圳樣本的輝煌成就。作為政策企業(yè)家，他們有著不同于一般官員的激勵內(nèi)容，這更多來自于特定制度環(huán)境賦予他們的責任感與使命感的內(nèi)在激勵。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，經(jīng)濟全球化遭遇逆流，而中國又正處于中華民族偉大復興的關(guān)鍵時期。在國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化的背景下，培育和選拔政策企業(yè)家，進而激勵廣大黨員干部勇于擔當作為，對于開啟新時代的改革再出發(fā)無疑具有重要的意義。

四、個體稟賦、制度環(huán)境與政策企業(yè)家

如前所述，政策企業(yè)家在推動議程設(shè)置、推進政策創(chuàng)新、促成政策變遷等方面發(fā)揮著重要作用[22]。那么，為什么在改革開放初期能夠涌現(xiàn)出大量的政策企業(yè)家呢？政策企業(yè)家的出現(xiàn)既離不開其自身的先天稟賦和心智模式，也受到其所在特定組織環(huán)境的激勵約束。為此，本文從干部個體稟賦的高低與組織激勵的強弱建立一個類型化的分析框架(表1)。由表1可知，只有當個體稟賦與組織激勵高度正向契合的時候，才能產(chǎn)生政策企業(yè)家。而其他維度的組合則導致機會主義者、保守主義者、平庸主義者的出現(xiàn)。后三類干部都缺乏擔當作為的品質(zhì)與條件，而以袁庚、梁湘、李灝、厲有為為代表的早期深圳領(lǐng)導干部正是個體稟賦與組織激勵正向契合的條件下才得以產(chǎn)生的。

表1 個體稟賦與組織激勵的干部類型

具體而言，政策企業(yè)家之所以能夠在政策創(chuàng)新和制度變遷中發(fā)揮作用，首先與政策企業(yè)家自身所擁有的個體稟賦，即與其心智模式密不可分。政策企業(yè)家往往具備突出的專業(yè)知識素養(yǎng)、社會地位，善于建立并維系強有力的政治聯(lián)盟，能夠以敏銳的觀察力抓住稍縱即逝的政策機會[23]11，同時還擁有豐富的閱歷資歷、遠見卓識。比如改革初期深圳領(lǐng)導干部大多經(jīng)歷了革命年代的洗禮，有的甚至在新中國成立后蒙受不白之冤，有的則長期處于重要崗位而迅速成長。深圳最重要的經(jīng)驗就是敢闖，這種闖勁首先來自改革初期的領(lǐng)導干部。比如袁庚率先打破人事管理制度，梁湘拿出當年財政收入的一半來建設(shè)深圳大學，李灝突破層層阻力設(shè)立監(jiān)督局，厲有為不斷游說獲得深圳立法權(quán)等等都反映了改革初期深圳領(lǐng)導干部勇于擔當作為的決心和勇氣。總之，在深圳改革初期的實踐中有很多改革措施都存在風險，但如果沒有勇氣嘗試，很多改革根本無法推出。相較于一般官員的政治晉升與財政激勵，政策企業(yè)家的激勵主要來自于使命感和自我價值的實現(xiàn)。

而權(quán)力的加持進一步放大了政策企業(yè)家的激勵效用。在很大程度上，深圳樣本的成功正是中央不斷放權(quán)的結(jié)果[4]。事實上，在深圳經(jīng)濟特區(qū)創(chuàng)辦初期，中央就授權(quán)深圳“特事特辦”的權(quán)力。這意味著中央授予了深圳非常廣泛的權(quán)力，也意味著深圳擁有廣闊的改革空間。李灝調(diào)任深圳市委書記前，時任中央主要領(lǐng)導都找他談過話。正是因為獲得了中央的授權(quán)，李灝才能夠大膽改革創(chuàng)新，其主持出臺的全國第一個《關(guān)于鼓勵科技人員興辦民間科技企業(yè)的暫行規(guī)定》，不僅催生了包括華為在內(nèi)的一大批大公司的創(chuàng)辦，而且為深圳高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新能力的提高打下了堅實的基礎(chǔ)。而厲有為主導的特區(qū)立法權(quán)的獲得，為深圳的改革提供了法律保障。顯而易見，改革開放初期深圳領(lǐng)導干部之所以敢闖敢拼，關(guān)鍵在于擁有較大的權(quán)力，這為深圳領(lǐng)導干部勇于擔當作為提供了強大的激勵。比如深圳早期的建設(shè)就是用現(xiàn)代城市管理制度來取代集體(農(nóng)村)管理制度，從現(xiàn)實的角度來講，這意味著特區(qū)干部首先要搞清楚如何開展基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，盡快實現(xiàn)通電、通水、通路，而這一切都要在當?shù)匦姓芾碇贫壬胁煌晟频那闆r下完成，也沒有省政府和中央政府的督查，與其他地區(qū)相比，深圳第一代領(lǐng)導在特區(qū)制度和規(guī)范的建立過程中享有更多的自主權(quán)，這一點非常關(guān)鍵。

勇于擔當作為的另一面是改革風險，甚至是個人的政治前途。因此，干部勇于擔當作為的基本前提是在改革開放的試錯過程中能夠獲得上級的庇護，這從責任的一端強化了政策企業(yè)家的激勵效用，即“強關(guān)系”網(wǎng)絡(luò)。如果沒有這一空間，就會束縛干部的手腳而不敢越雷池半步。深圳的特殊之處在于其能直接與中央對接。中央對深圳干部勇于擔當作為的保護為深圳探索改革開放道路和社會主義市場經(jīng)濟體制提供了重要的人事干部保障。鄧小平先后于1984年和1992年到深圳視察，體現(xiàn)了對深圳領(lǐng)導干部擔當作為的肯定。鄧小平發(fā)表南方談話，從中央層面堅定了改革開放的方向，這是對深圳領(lǐng)導干部敢于擔當作為的最大保護。再一個典型的例子就是厲有為在中央黨校學習期間，寫了一篇學習體會文章，題為《關(guān)于所有制若干問題的思考》，認為發(fā)展經(jīng)濟必須在所有制上有所突破，除了公、私所有制外，還可以建立多數(shù)勞動者占有多數(shù)生產(chǎn)資料的社會所有制形式。江澤民在中央黨校發(fā)表講話，肯定了關(guān)于所有制改革的意見和觀點[21]43。中央對深圳干部的保護還體現(xiàn)在對一些重大的緊急問題和政策措施，在報廣東省委省政府的同時，可以直接向黨中央、國務院及總理請示報告。由此可見，政策企業(yè)家的培育、成長與強激勵的制度環(huán)境密不可分，并集中體現(xiàn)在政策企業(yè)家所擁有的“強關(guān)系”網(wǎng)絡(luò)上。換言之，如果沒有寬松的制度環(huán)境，沒有中央主要領(lǐng)導人的支持，單純地依靠政策企業(yè)家的個體稟賦，也無法有效地推進各項改革任務。

五、結(jié)論與討論

本文基于當前干部擔當作為的現(xiàn)實困境提出了向歷史尋求答案即如何從改革初期的深圳經(jīng)驗中汲取官員激勵經(jīng)驗的問題。研究發(fā)現(xiàn)，改革初期的深圳實踐表明，政策企業(yè)家主要基于歷史的責任感和使命感，而非一般意義上的政治晉升、財政分成等激勵機制去推動改革。改革初期政策企業(yè)家的涌現(xiàn)不僅在于其自身獨特的心智模式，更與其所處在的制度環(huán)境緊密相關(guān)。從這個意義上講，深圳樣本成功一個重要原因在于政策企業(yè)家個體稟賦與外部組織激勵正向契合的結(jié)果。

從已有文獻來看，官員激勵已然成為解釋中國經(jīng)濟奇跡的重要方面。在公共部門中,政治晉升無疑是政府官員孜孜以求的核心目標之一,而晉升激勵也成為主要的激勵手段。在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的改革年代，經(jīng)濟績效構(gòu)成了官員晉升激勵的普遍共識，進而型塑了在學界內(nèi)廣為人知的政治晉升錦標賽機制。這一理論模型的支持者實際上都預先默認了一個前提假設(shè)，即所有的官員都有晉升到更高職位的動機，所以如果上級政府將更高的職位作為經(jīng)濟發(fā)展績效的獎勵，那么地方官員會努力通過提高轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟業(yè)績從而獲得晉升[24]。事實上，晉升激勵只是官員激勵中的一部分。更為重要的是，基于績效結(jié)果的晉升激勵更多適用于目標相對單一且外部環(huán)境相對穩(wěn)定的情景，而在外部環(huán)境劇烈變化的情況下，晉升激勵的效用可能非常有限，相反，地方官員在無限責任的嚴格約束下，可能更多地從邀功轉(zhuǎn)向避責[25]。

如果說晉升是通過橫向競爭來激勵官員的話，那么，行政發(fā)包制則通過財政分成和縱向分權(quán)激勵來強化官員的行為選擇。行政發(fā)包制對于官員的激勵在于通過縱向行政發(fā)包使地方官員獲得了作為承包人自由裁量權(quán)，而且承包人擁有剩余索取權(quán)和面臨強激勵的特征，即行政層級所能控制的財政預算和人員的薪酬福利均與行政服務和人員的努力高度相關(guān)[26]。另一方面，行政發(fā)包又是建立在屬地管轄基礎(chǔ)上的，在直接向上級負責的人事制度安排下，地方官員實際上擔負了縱向委托代理中的無限責任，進而面臨著不可退出的責任約束機制。因此，行政發(fā)包制實際上是通過縱向分權(quán)和財政分成的正向激勵和屬地管理無限責任的負向激勵來影響官員行為的，具有“胡蘿卜加大棒”雙重激勵效應。

不論是晉升錦標賽還是行政發(fā)包制，對官員的激勵主要還是圍繞官員自身需求與動機展開研究的。換言之，官員實際上是主動加入到晉升錦標賽和行政發(fā)包制中去的。而壓力型體制則更多地從被動意義上探討官員激勵。壓力型體制是國家基于階段性總體目標的趕超，將任務層層縱向分解，并通過嚴格的指標考核讓官員行動起來的強約束機制，并集中表現(xiàn)為上級政府自上而下的政績要求和逐級行政問責壓力[27]?；趩栘焿毫Γ骷壒賳T不得不圍繞考核指標開展各項工作。在一票否決制的條件下，有些地方官員可能全勝，升官發(fā)財；但也可能全負，等于零，撤職罷免，永無出頭之日[28]。后者不僅沒有給官員帶來激勵，相反，官員可能選擇“躺平”模式而長期處于保守甚至退出狀態(tài)。

總體而言，上述官員激勵，不論是出于主動還是被動，實際上都是在常態(tài)狀態(tài)下的官員激勵。而在外部環(huán)境發(fā)生劇烈變化時，晉升錦標賽、行政發(fā)包制，抑或壓力型體制對官員的激勵效用可能是有限的。干部的關(guān)鍵作用不言而喻，因此，即便是在常規(guī)狀態(tài)下，仍然需要培育和選拔更多的政策企業(yè)家。正是在這個意義上，本文通對改革初期深圳實踐的研究，提出了非常態(tài)情景中組織激勵與政策企業(yè)家正向契合的激勵模式。不難發(fā)現(xiàn)，政策企業(yè)家基于歷史的責任感與使命感而致力于開拓創(chuàng)新、自我實現(xiàn)的激勵機制在很大程度上彌合了常規(guī)狀態(tài)的激勵不足，正所謂“英雄造時勢，時勢造英雄”。因此，這就對培養(yǎng)和選拔政策企業(yè)家的人事干部機制提出了新的要求。

改革至今，日益健全精細的規(guī)章制度限制了“逾矩的空間”,多年形成的利益格局抑制了改革的動力。任何打破常規(guī)的做法都會碰壁，只是碰撞的力度大小不同而已。如前所述，當前國內(nèi)外形勢正在發(fā)生深刻的變化，中華民族又正處于偉大復興的關(guān)鍵時期。然而，受反腐敗溢出效應的影響，部分黨員干部為官不為、消極避責的現(xiàn)象已然構(gòu)成了新一輪改革的潛在阻力。從這個意義上講，改革初期深圳領(lǐng)導干部勇于擔當作為的各方面因素為培育和選拔新時代的政策企業(yè)家提供了可資借鑒的經(jīng)驗。

第一，建立政策企業(yè)家的選人用人機制。當前主要依據(jù)德、能、勤、績、廉等標準來選拔、任用干部。但政策企業(yè)家式的干部與一般的干部不同，他們有著超強的使命感和成就事業(yè)的品質(zhì)。改革初期深圳的領(lǐng)導干部雖然年齡總體偏大，但并不影響其勇于擔當作為的品質(zhì)。因此，在干部人事制度方面，要形成有利于政策企業(yè)家式的干部培養(yǎng)和選拔機制，按照“四不唯”(不唯票、不唯分、不唯年齡、不唯 GDP)的基本原則，“不拘一格降人才”，選拔出真正的政策企業(yè)家式的干部，并把他們放在重要部門的關(guān)鍵崗位以發(fā)揮其敢闖敢拼的作用。正如習近平總書記所強調(diào)的那樣，要嚴把素質(zhì)能力關(guān)，圍繞事業(yè)發(fā)展需要配班子用干部，及時把那些愿干事、真干事、干成事的干部發(fā)現(xiàn)出來、任用起來。

第二，賦予政策企業(yè)家足夠的權(quán)力激勵。權(quán)力是調(diào)動和配置公共資源的工具。改革初期深圳領(lǐng)導干部大刀闊斧的改革無一不是手中擁有足夠的權(quán)力，才能夠打破舊體制，建立新體制。因此，只有賦予政策企業(yè)家式的干部足夠的權(quán)力，才能為其推動改革提供動力和保障。換言之，只有有了足夠的權(quán)力，才能夠在改革方面掌握先機。

第三，健全政策企業(yè)家擔當作為的容錯機制。深圳樣本的成功，有一個重要經(jīng)驗就是鼓勵創(chuàng)新，寬容失敗。盡管在理論上講，只有權(quán)力與責任相匹配才能保障權(quán)力運行的合法性和有效性，但在實踐層面上，權(quán)力與責任其實很難做到一一對應。因此，不僅要大膽培養(yǎng)、啟用政策企業(yè)家式的干部，還要為他們的改革突破敢于擔負責任，對他們改革過程中出現(xiàn)的失誤給予足夠的寬容，為他們的擔當作為提供有力的保護。

第四，建立自上而下的“強關(guān)系”政策企業(yè)家網(wǎng)絡(luò)。在改革初期深圳領(lǐng)導干部的帶領(lǐng)下，形成了從中央到深圳、從深圳市委市政府領(lǐng)導干部到企事業(yè)干部的自上而下的“強關(guān)系”改革聯(lián)盟。沒有中央主要領(lǐng)導的支持，深圳就不可能突破各種條條框框，深圳干部就無法放開手腳干。正是這種自上而下的改革聯(lián)盟形成的網(wǎng)絡(luò)，為政策企業(yè)家打破常規(guī)、勇于創(chuàng)新提供了重要的資源支持。當前，改革進入深水區(qū)，需要更多的政策企業(yè)家聯(lián)合起來，形成“強關(guān)系”的政策企業(yè)家網(wǎng)絡(luò)，進而形成合力助推新一輪的改革。

綜上所述，改革初期深圳領(lǐng)導干部具有顯著的政策企業(yè)家特質(zhì)，其擔當作為構(gòu)成了深圳樣本成功的關(guān)鍵變量。已有文獻更多討論政治晉升、經(jīng)濟增長、財政激勵、壓力型體制等對官員激勵的影響，而忽視了政策企業(yè)家這類特殊干部的作用。盡管政治晉升、經(jīng)濟增長等或多或少地在發(fā)生作用，但對于政策企業(yè)家而言，相對于官員晉升、財政分成而言，責任感和使命感更能激勵其擔當作為，特別是在非常態(tài)時期，其所發(fā)揮的作用是其他激勵機制無法替代的，特別是作為政策企業(yè)家的個體稟賦本身所具有的克里斯瑪特質(zhì)能夠自發(fā)地影響并帶動下屬積極作為。正是在這個意義上，基于改革初期深圳領(lǐng)導干部擔當作為的研究，本文嘗試提出一個政策企業(yè)家式干部的選人用人機制，不僅賦予政策企業(yè)家足夠的權(quán)力，而且還要為其擔當作為帶來的客觀失誤給予足夠的寬容。為充分發(fā)揮政策企業(yè)家的作用，還應通過建立自上而下的強關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為勇于擔當作為的黨員干部提供新的支撐力量。