全方位筑牢土壤生態(tài)法治防線
——《江蘇省土壤污染防治條例》解讀

☉林琪云 顧曄

2022年3月31日，省十三屆人大常委會第二十九次會議通過了《江蘇省土壤污染防治條例》（以下簡稱條例）。條例的出臺是我省深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，貫徹落實(shí)土壤污染防治法的重要舉措，對深入打好凈土保衛(wèi)戰(zhàn)、更好推進(jìn)美麗江蘇建設(shè)，具有十分重要的意義。條例將于9月1日起施行。為了更好地宣傳貫徹條例，本刊特邀幾位參與制定條例的嘉賓為您作全方位的解讀。

問：繼《江蘇省大氣污染防治條例》《江蘇省水污染防治條例》之后，今年3月，我省又制定出臺了《江蘇省土壤污染防治條例》，形成了大氣、水、土壤三位一體的污染防治地方性法規(guī)制度體系。請介紹一下此次條例的立法背景？

王臘生：土壤被譽(yù)為生命之基、萬物之母。不僅人類的生存離不開土壤，工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也需要在土地上開展。條例出臺背景具體有三個方面：一是深入踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的需要。以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)，作出打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大決策部署。2018年全國人大制定出臺土壤污染防治法，為扎實(shí)推進(jìn)“凈土保衛(wèi)戰(zhàn)”提供了重要法治保障。為踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想，進(jìn)一步推動國家土壤污染防治總體要求在江蘇落地執(zhí)行，我省亟需結(jié)合省情實(shí)際制定地方性法規(guī)。二是保障農(nóng)產(chǎn)品和人居環(huán)境安全的需要。土壤安全關(guān)系千家萬戶的“米袋子”“菜籃子”和“水缸子”。與水、大氣污染相比，土壤污染具有隱蔽性和累積性，存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)容易被忽視。總書記多次強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化土壤污染管控和修復(fù)，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，讓老百姓“吃得放心、住得安心”。三是立足省情提升土壤污染防治監(jiān)管能力的需要。我省人口密度大、單位國土面積工業(yè)負(fù)荷高、主要污染物排放強(qiáng)度大，污染防治任務(wù)艱巨。2020年，省人大常委會對土壤污染防治法實(shí)施情況開展執(zhí)法檢查，指出我省在土壤污染預(yù)防保護(hù)機(jī)制、污染地塊準(zhǔn)入管理、土壤污染修復(fù)工程管理等方面還存在不少短板。因此，需要通過制定條例，厘清部門職責(zé)、明確監(jiān)管節(jié)點(diǎn)、延伸監(jiān)管觸角，加強(qiáng)土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理，提高土壤污染監(jiān)管水平。

問：土壤污染防治工作涉及多個部門，對政府及相關(guān)部門落實(shí)污染防治工作的職責(zé)，建立齊抓共治的工作機(jī)制，條例是如何規(guī)定的？

汪泉：土壤污染防治工作涉及方方面面，在條例起草和征求意見過程中，進(jìn)一步明確政府和相關(guān)部門的管理職責(zé)，始終是各方關(guān)注的熱點(diǎn)。經(jīng)與相關(guān)政府部門多次協(xié)商、充分論證，條例從三方面作出具體規(guī)定：一是突出政府責(zé)任。條例第七條規(guī)定地方各級人民政府對土壤污染防治和安全利用負(fù)責(zé)，實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度，第六十二條規(guī)定設(shè)區(qū)市人民政府要建立受污染耕地和重點(diǎn)建設(shè)用地安全利用率核算預(yù)警機(jī)制。二是完善土壤污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制。土壤污染防治工作協(xié)調(diào)機(jī)制是我省實(shí)踐中較為成熟的一項(xiàng)制度，在推進(jìn)污染防治工作中發(fā)揮了比較好的統(tǒng)籌作用，條例把這一成熟經(jīng)驗(yàn)上升為法規(guī)制度，第五條規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)建立土壤污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制，共同研究、協(xié)調(diào)、解決污染防治重大事項(xiàng)，同時規(guī)定了跨區(qū)域土壤污染防治問題的協(xié)調(diào)解決路徑。三是進(jìn)一步厘清部門職責(zé)。條例第六條分款規(guī)定生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、自然資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)政府部門在土壤污染防治工作中的具體職責(zé)，同時明確發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好土壤污染防治相關(guān)工作。

問：土壤污染防治，重在預(yù)防。對落實(shí)預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的原則，強(qiáng)化源頭防控，尤其是落實(shí)企業(yè)土壤污染防治主體責(zé)任，條例作出了哪些規(guī)定？

張明華：土壤是一切污染的最終受體，大氣、水、固廢等污染排放都會造成土壤污染，因此，條例要求大氣污染防治、水污染防治、固體廢物污染防治應(yīng)當(dāng)與土壤污染防治統(tǒng)籌部署，推動一體防治，實(shí)現(xiàn)源頭預(yù)防；并具體作了六個方面的規(guī)定：一是強(qiáng)化土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位管理。建立土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位名錄制度。條例規(guī)定，土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位要依法開展土壤和地下水監(jiān)測，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)定期對土壤污染重點(diǎn)監(jiān)管單位、工業(yè)園區(qū)的周邊土壤、地下水進(jìn)行監(jiān)督性監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)異常的要立即采取措施防止污染擴(kuò)散。二是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投入品源頭預(yù)防措施。條例規(guī)定，合理使用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)用薄膜等農(nóng)業(yè)投入品，建立農(nóng)業(yè)包裝廢棄物、廢舊農(nóng)膜回收和綜合利用網(wǎng)絡(luò)，提倡使用對土壤環(huán)境無害的育苗容器，加強(qiáng)對農(nóng)田灌溉用水水質(zhì)的監(jiān)測。三是加強(qiáng)工地塑料防塵網(wǎng)使用及回收監(jiān)管。為此，條例鼓勵使用有機(jī)環(huán)保、使用年限長的塑料防塵網(wǎng)，要求施工工地使用塑料防塵網(wǎng)應(yīng)當(dāng)及時回收處置，不得在工地土壤中殘留，并設(shè)定相應(yīng)的法律責(zé)任。四是強(qiáng)化關(guān)閉搬遷化工企業(yè)拆除活動監(jiān)管。近年來，省委省政府持續(xù)開展化工企業(yè)安全環(huán)保專項(xiàng)整治，五年累計(jì)關(guān)閉搬遷4700多家化工企業(yè)。條例規(guī)定，加強(qiáng)對搬遷、關(guān)閉化工企業(yè)拆除活動的監(jiān)督，企業(yè)要按規(guī)定對殘留物料和污染物實(shí)施安全清理處置，防范拆除活動污染土壤和地下水。五是鼓勵企業(yè)主動開展調(diào)查、留存土樣。條例規(guī)定，土壤污染防治重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)在取得土地使用權(quán)時，可以根據(jù)需要開展土壤污染狀況調(diào)查，必要時留存土壤樣品。六是防止風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)活動造成二次污染。明確嚴(yán)格限制采用開挖面積大、基坑深度深等存在重大安全隱患的修復(fù)方式。風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)活動原則上在原址進(jìn)行。風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)活動排放廢水的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行處理。經(jīng)預(yù)處理后，符合國家、省有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和污水集中處理設(shè)施接納要求的，由所在地污水集中處理設(shè)施接收。

問：萬物土中生，土好方能糧好。在保障“吃得放心”方面，條例作出了哪些規(guī)定？

夏正芳：民以食為天，食以安為先?！俺缘冒踩笔侨嗣袢罕姼叨汝P(guān)切的問題，也是立法時重點(diǎn)關(guān)注的方面。對于與“吃得安全”密切相關(guān)的農(nóng)用地污染防治，條例從預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)等環(huán)節(jié)進(jìn)行了規(guī)范，主要從三方面作了規(guī)定：一是強(qiáng)化農(nóng)用地分類管理和安全利用。針對優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類不同類型的農(nóng)用地，要求依法采取不同的管理措施。條例還特別規(guī)定，要依法將條例實(shí)施前已劃定為永久基本農(nóng)田但屬于嚴(yán)格管控類且未治理恢復(fù)的耕地，按照規(guī)定移出并進(jìn)行補(bǔ)劃。二是強(qiáng)化新增耕地的準(zhǔn)入管理。針對未利用地、復(fù)墾土地開墾為耕地的，條例規(guī)定，相關(guān)部門要開展土壤污染狀況調(diào)查，同時強(qiáng)調(diào)未開展土壤污染狀況調(diào)查的，不得開墾為耕地；另外，開墾耕地應(yīng)當(dāng)提前將實(shí)施方案報(bào)主管部門。三是突出耕地的安全利用。條例要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門定期開展耕地和農(nóng)產(chǎn)品的協(xié)同監(jiān)測，建立重要地區(qū)耕地土壤環(huán)境質(zhì)量長期監(jiān)測機(jī)制，以及對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合理使用農(nóng)業(yè)投入品進(jìn)行指導(dǎo)，推廣使用綠色防控技術(shù)等。政府部門應(yīng)當(dāng)將符合優(yōu)先保護(hù)類耕地劃為永久基本農(nóng)田，不得將嚴(yán)格管控類且未治理恢復(fù)的耕地劃為永久基本農(nóng)田。

問：土壤污染防治除了關(guān)乎農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全，同樣也關(guān)乎人居環(huán)境安全，在保障老百姓“住得安心”方面，條例是如何規(guī)定的？

張明華：住宅、學(xué)校等建設(shè)用地如果受到污染，人們身心健康都有可能受到影響，因此，對于保障人居環(huán)境安全，條例具體作了六個方面的規(guī)定：一是合理規(guī)劃。條例規(guī)定我省土壤污染防治重點(diǎn)行業(yè)中土壤污染嚴(yán)重的地塊，不宜規(guī)劃為居民區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等用地，防止規(guī)劃不當(dāng)帶來負(fù)面影響。二是關(guān)注用地自身土壤環(huán)境狀況。條例規(guī)定，居民區(qū)、學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老院、療養(yǎng)院等敏感項(xiàng)目選址時，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)分析項(xiàng)目所在地及周邊土壤、地下水對項(xiàng)目的環(huán)境影響。三是把好污染地塊再開發(fā)利用準(zhǔn)入關(guān)。列入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的地塊，不得作為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地，不得辦理相關(guān)用地審批手續(xù)。自然資源等有關(guān)部門在辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證等審批手續(xù)時，涉及污染地塊或者土地用途變更為住宅、公共管理與公共服務(wù)用地的，要征求生態(tài)環(huán)境主管部門的意見。生態(tài)環(huán)境、自然資源等部門要及時共享有關(guān)地塊信息。四是合理安排成片污染土地開發(fā)時序。涉及成片污染地塊分期分批開發(fā)或者在污染地塊周邊土地開發(fā)的，住宅、公共管理與公共服務(wù)等用地應(yīng)當(dāng)后開發(fā)；對已經(jīng)發(fā)放建設(shè)工程規(guī)劃許可證的住宅、公共管理與公共服務(wù)等用地周邊存在污染地塊的，應(yīng)當(dāng)依法在污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)目標(biāo)后再投入使用。五是加強(qiáng)暫不開發(fā)利用污染地塊風(fēng)險(xiǎn)管控。對暫不開發(fā)利用或者現(xiàn)階段不具備治理修復(fù)條件的污染地塊，條例要求由土壤污染責(zé)任人及時采取防止污染擴(kuò)散的風(fēng)險(xiǎn)管控措施，對其中無法恢復(fù)治理的重污染地塊，應(yīng)當(dāng)長期封存、嚴(yán)格管控。六是保障公眾知情權(quán)。條例規(guī)定，對移出建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)名錄的地塊開發(fā)為商品房的，開發(fā)商應(yīng)當(dāng)在房產(chǎn)銷售時公開地塊土壤污染狀況和治理修復(fù)信息，切實(shí)保障公眾合法的環(huán)境權(quán)益。

問：條例在土壤污染防治保障監(jiān)督、公眾參與等方面有哪些具體舉措？

夏正芳：條例第四章對此作出專門規(guī)定，歸納起來主要有四個方面。一是提出有利于土壤污染防治的經(jīng)濟(jì)措施。明確縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)建立政府、社會、企業(yè)共同參與的多元化資金投入和保障機(jī)制，設(shè)立省土壤污染防治基金并明確基金的用途。二是加強(qiáng)政府內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督和社會監(jiān)督等。對重大土壤環(huán)境違法案件、突出土壤環(huán)境問題查處不力或者公眾反映強(qiáng)烈的，監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)掛牌督辦；上級人民政府在規(guī)定情形下應(yīng)當(dāng)約談下一級人民政府及有關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人，約談?wù)那闆r接受社會監(jiān)督。加強(qiáng)對土壤污染防治政策措施和資金的審計(jì)監(jiān)督。明確縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將土壤污染防治情況納入環(huán)境狀況和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)完成情況年度報(bào)告，依法向本級人大報(bào)告。三是建立信用評價(jià)等制度。條例規(guī)定由省一級生態(tài)環(huán)境主管部門對從事土壤污染防治活動的單位和個人依法實(shí)施信用監(jiān)管、開展信用評價(jià)。四是落實(shí)有獎舉報(bào)制度。條例明確任何組織和個人有權(quán)舉報(bào)土壤污染行為，實(shí)名舉報(bào)并查證屬實(shí)的，按規(guī)定給予獎勵。去年，省生態(tài)環(huán)境廳、財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)了《江蘇省保護(hù)和獎勵生態(tài)環(huán)境違法行為舉報(bào)人的若干規(guī)定》，公眾可以通過“12345”熱線、“12369”舉報(bào)電話、微信公眾號、電子郵件、“隨手拍”等方式進(jìn)行舉報(bào)。