國(guó)土空間規(guī)劃背景下的電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃問(wèn)題探討與對(duì)策建議

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司 楊俊峰

電力規(guī)劃是城市規(guī)劃中十分重要的組成部分，目前普遍存在的電力基礎(chǔ)設(shè)施選址難、落地難，建設(shè)審批周期長(zhǎng)，很大原因在于電力設(shè)施建設(shè)缺乏與城市規(guī)劃的有效銜接。供電企業(yè)編制的電網(wǎng)規(guī)劃專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、安排詳盡，但在把握城市發(fā)展布局上往往有所欠缺，與城鄉(xiāng)規(guī)劃的符合性較弱。而城市總規(guī)、控規(guī)中的電力規(guī)劃受編制深度、技術(shù)水平等因素影響，很多難以達(dá)到指導(dǎo)建設(shè)的要求。

2019年5月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（中發(fā)〔2019〕18號(hào)）提出，到2020年基本建立國(guó)土空間規(guī)劃體系，逐步建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，電力設(shè)施的電源、變電站站址和線路廊道對(duì)城鎮(zhèn)用地布局規(guī)劃具有重大影響，省市供電部門(mén)應(yīng)在本次國(guó)土空間規(guī)劃背景下，積極參與國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作，加強(qiáng)電力規(guī)劃研究，協(xié)調(diào)落實(shí)設(shè)施用地，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃成果應(yīng)納入國(guó)土空間規(guī)劃和下階段的控制性詳細(xì)規(guī)劃，提高規(guī)劃的可實(shí)施性。

本輪國(guó)土空間規(guī)劃中的電力規(guī)劃編制內(nèi)容和深度已有初步要求。2019年6月自然資源部國(guó)土空間規(guī)劃局發(fā)布的《市縣國(guó)土總體空間規(guī)劃編制指南》提出“明確劃定城市黃線、藍(lán)線、綠線、紫線，建立‘城市四線’管控體系，提出分級(jí)管控和規(guī)劃傳導(dǎo)要求。城市重大交通、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共安全設(shè)施控制線，……應(yīng)納入線控范圍?！薄疤岢鍪杏螂娏Ω删€布局要求。在中心城區(qū)內(nèi)，預(yù)測(cè)供電需求，明確各類(lèi)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、重大設(shè)施布局和重要線性工程網(wǎng)絡(luò)；確定輸配電網(wǎng)電壓等級(jí)，控制高壓走廊。”2020年9月自然資源部發(fā)布的《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃編制指南》明確“提出市域高壓輸電干線通道空間布局……提出中心城區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)模和網(wǎng)絡(luò)化布局要求，明確廊道控制要求?！薄按_定重要交通、能源、市政、防災(zāi)等基礎(chǔ)設(shè)施用地控制范圍，劃定中心城區(qū)重要基礎(chǔ)設(shè)施的黃線，與生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田等控制線相協(xié)調(diào)?！?/p>

鑒于當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃編制尚處于實(shí)踐探索階段，編制指南側(cè)重提出原則性、導(dǎo)向性要求。總體來(lái)看，國(guó)土空間總體規(guī)劃階段，對(duì)于電力規(guī)劃而言，重點(diǎn)在于總體性安排城市電源、主要輸電網(wǎng)架、重要的高壓變電站及線路設(shè)施的總體布局和用地管控。電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)滿足國(guó)土空間規(guī)劃中電力規(guī)劃有關(guān)要求，在規(guī)劃年限和規(guī)劃范圍內(nèi)，側(cè)重于科學(xué)合理地協(xié)調(diào)落實(shí)電源和電網(wǎng)用地空間，銜接上層次能源規(guī)劃和相關(guān)電網(wǎng)規(guī)劃，成果應(yīng)納入國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，明確上下位規(guī)劃剛性傳導(dǎo)內(nèi)容。

重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題與對(duì)策

一、負(fù)荷預(yù)測(cè)

負(fù)荷預(yù)測(cè)是城鎮(zhèn)電力規(guī)劃的基礎(chǔ)、是電力系統(tǒng)規(guī)劃和設(shè)施布局的重要依據(jù)，其準(zhǔn)確與否決定了電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃是否切合實(shí)際、滿足未來(lái)城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。以往供電部門(mén)的五年規(guī)劃時(shí)間年限較短，負(fù)荷預(yù)測(cè)精度相對(duì)較高，而本次國(guó)土空間規(guī)劃年限目標(biāo)年為2035年，遠(yuǎn)景展望至2050年，較長(zhǎng)的時(shí)間跨度大幅增加了負(fù)荷預(yù)測(cè)難度。在此背景下合理預(yù)測(cè)電力負(fù)荷，既要對(duì)電力負(fù)荷變化規(guī)律有深入研究，也需要對(duì)城市的發(fā)展建設(shè)規(guī)律有相當(dāng)深度的理解和把握。

盡管負(fù)荷預(yù)測(cè)的方法有多種，如曲線擬合法、回歸分析法、指數(shù)平滑法、灰色模型法、綜合用電水平法、負(fù)荷密度法等，但由于所需的數(shù)據(jù)難以得到或由于預(yù)測(cè)模型存在不適應(yīng)性，針對(duì)某一具體區(qū)域而言可供選擇的預(yù)測(cè)方法并不多。

同時(shí)未來(lái)交通、建筑、家居等方面的能源應(yīng)用都將轉(zhuǎn)向電氣化為主，影響電網(wǎng)負(fù)荷的因素也越來(lái)越多元化。其中，電動(dòng)汽車(chē)充（換）電基礎(chǔ)設(shè)施已成為新基建的重要建設(shè)內(nèi)容，但國(guó)內(nèi)外尚缺乏電動(dòng)汽車(chē)普及后的城市電網(wǎng)運(yùn)行案例，充電負(fù)荷預(yù)測(cè)缺乏成熟的預(yù)測(cè)模型，給遠(yuǎn)期負(fù)荷預(yù)測(cè)造成較大不確定性。

大多電力規(guī)劃的負(fù)荷預(yù)測(cè)只進(jìn)行了城市負(fù)荷總量的預(yù)測(cè)，沒(méi)有對(duì)各片區(qū)進(jìn)行合理的分配研究，因不同的用地結(jié)構(gòu)布局對(duì)區(qū)域負(fù)荷密度水平會(huì)有較大影響，規(guī)劃的電網(wǎng)設(shè)施與負(fù)荷需求容易出現(xiàn)錯(cuò)配，造成供電設(shè)施的布局偏離負(fù)荷中心，導(dǎo)致電網(wǎng)線損大、投資增加，影響經(jīng)濟(jì)效益。編制電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，應(yīng)積極開(kāi)展負(fù)荷專(zhuān)項(xiàng)研究，結(jié)合現(xiàn)狀用地、人口、產(chǎn)業(yè)相關(guān)的用電負(fù)荷特性，深入分析負(fù)荷發(fā)展規(guī)律，選擇合適的預(yù)測(cè)方法，與國(guó)土空間總體規(guī)劃用地布局和建設(shè)規(guī)模緊密銜接，與國(guó)內(nèi)外發(fā)展定位相近的發(fā)達(dá)地區(qū)相類(lèi)比參照，與城市未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)相適應(yīng)，合理預(yù)測(cè)分階段負(fù)荷和飽和負(fù)荷，以作為網(wǎng)架規(guī)劃和布局規(guī)劃的重要依據(jù)。

二、電源規(guī)劃

2019年全國(guó)風(fēng)電、光伏發(fā)電裝機(jī)容量首次雙雙突破2億千瓦，發(fā)電成本十余年來(lái)下降超過(guò)90%，為構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)奠定了良好基礎(chǔ)。2020年9月我國(guó)首次向全球宣布碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)，并于2021年3月首次寫(xiě)入了兩會(huì)審議通過(guò)的政府工作報(bào)告，嚴(yán)格控制碳排放將對(duì)國(guó)內(nèi)的能源結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。參考中國(guó)石油大學(xué)（北京）張奇基于中石油經(jīng)研院、BP、挪威船級(jí)社、清華大學(xué)、上海交通大學(xué)等給出的多個(gè)中國(guó)能源2060年碳達(dá)峰情景形成的綜合情景預(yù)測(cè)，2030年非化石能源消費(fèi)占比將達(dá)到25%左右。

圍繞能源領(lǐng)域碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)路徑，為促進(jìn)能源低碳智慧轉(zhuǎn)型和新能源高質(zhì)量發(fā)展，電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)與國(guó)家和省市能源規(guī)劃系統(tǒng)銜接，綜合研究所在地區(qū)的能源資源狀況、環(huán)境條件和可開(kāi)發(fā)利用條件，進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，經(jīng)濟(jì)合理地確定城市供電電源。專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)從市域?qū)用娼y(tǒng)籌火電、水電、核電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等各類(lèi)電源，銜接抽水蓄能、新型儲(chǔ)能等調(diào)節(jié)性電源建設(shè)，適度預(yù)留建設(shè)空間，實(shí)現(xiàn)電源與電網(wǎng)協(xié)同建設(shè)。

三、電網(wǎng)規(guī)劃

國(guó)土空間規(guī)劃下的電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，需要對(duì)城市用地空間布局和電網(wǎng)技術(shù)性要求進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，為了能在國(guó)土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌落實(shí)電源、變電站以及線路廊道設(shè)施布局，電網(wǎng)規(guī)劃過(guò)程中需要重點(diǎn)考慮以下因素。

電壓等級(jí)確定。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展建設(shè)，各地基本形成適應(yīng)本地區(qū)發(fā)展的電網(wǎng)電壓序列等級(jí)，新建城區(qū)的電壓等級(jí)，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、周邊電源和電網(wǎng)情況、區(qū)內(nèi)負(fù)荷密度水平等因素綜合確定，城市電網(wǎng)規(guī)劃的目標(biāo)電壓等級(jí)序列以外的電壓等級(jí)，應(yīng)限制發(fā)展、逐步改造。

電網(wǎng)網(wǎng)架研究。電力設(shè)施的布局跟網(wǎng)架規(guī)劃密切相關(guān)，直接影響到未來(lái)電網(wǎng)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、可行性和運(yùn)行安全。首先，電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)基于現(xiàn)狀電網(wǎng)和飽和負(fù)荷預(yù)測(cè)結(jié)果統(tǒng)籌布局電源和各級(jí)變電站，完成飽和網(wǎng)架規(guī)劃；其次，結(jié)合分階段負(fù)荷預(yù)測(cè)、結(jié)合現(xiàn)狀電網(wǎng)網(wǎng)架，完成分期過(guò)渡方案規(guī)劃；最后，通過(guò)必要的電氣計(jì)算進(jìn)行校核驗(yàn)證，切實(shí)保障規(guī)劃的技術(shù)合理性。

以往的城市電網(wǎng)網(wǎng)架規(guī)劃一般由地市級(jí)供電部門(mén)在主網(wǎng)五年規(guī)劃中完成，規(guī)劃年限較短，難以適應(yīng)國(guó)土空間規(guī)劃要求。目前部分城市已在開(kāi)展飽和網(wǎng)架和保底電網(wǎng)規(guī)劃研究，但存在與城市規(guī)劃銜接不足的問(wèn)題。因此，電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃宜由城市規(guī)劃編制單位與電力設(shè)計(jì)單位共同編制完成，加強(qiáng)遠(yuǎn)景飽和用電負(fù)荷情況下的飽和網(wǎng)架研究，將飽和網(wǎng)架規(guī)劃落進(jìn)城市用地空間，同時(shí)結(jié)合遠(yuǎn)期電網(wǎng)布局優(yōu)化十四五電網(wǎng)系統(tǒng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)技術(shù)要求和空間布局的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

電網(wǎng)布局落地。傳統(tǒng)的電網(wǎng)規(guī)劃編制是供電企業(yè)行為，其編制的“十二五”、“十三五”等五年電網(wǎng)規(guī)劃，重點(diǎn)為電網(wǎng)系統(tǒng)規(guī)劃，未將規(guī)劃成果納入城鄉(xiāng)各層次規(guī)劃當(dāng)中，無(wú)法將電網(wǎng)規(guī)劃的電力線路走廊、變電站站址納入總規(guī)和詳細(xì)規(guī)劃控制，導(dǎo)致供電企業(yè)在電網(wǎng)項(xiàng)目的前期工作中選址、選線困難，建設(shè)審批難度加大。國(guó)土空間規(guī)劃要求實(shí)現(xiàn)“一張圖”管理，將有效解決以往電力設(shè)施落地難的問(wèn)題。電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃編制時(shí)應(yīng)深入開(kāi)展設(shè)施的選址選線研究，遵循技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的原則，劃定設(shè)施黃線，明確各級(jí)規(guī)劃實(shí)施管控要求。電網(wǎng)布局應(yīng)貫徹分層分區(qū)原則，各分層分區(qū)應(yīng)有明確的供電范圍，應(yīng)在城區(qū)外圍建設(shè)高電壓等級(jí)的變電站，以構(gòu)成城市供電的主網(wǎng)架。對(duì)用電量大、高負(fù)荷密度區(qū)，宜采用220kV 及以上電源變電站深入負(fù)荷中心布置。變電站用地面積和架空線路走廊控制寬度，應(yīng)依據(jù)《城市電力規(guī)劃規(guī)范》（GB50293），按照集約節(jié)約用地原則，結(jié)合地形地貌和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況合理確定。

四、數(shù)據(jù)管理與用地審批

2021年4月，自然資源部辦公廳印發(fā)了《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃制圖規(guī)范（試行）》和《市級(jí)國(guó)土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)規(guī)范（試行）》，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的規(guī)劃圖紙和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)提出了明確要求。電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)建立坐標(biāo)一致、邊界吻合的電力規(guī)劃圖集和數(shù)據(jù)庫(kù)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后將納入市級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，疊加到國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”上。

國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃深度和精度要求更高，電力規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)納入“一張圖”管理后，規(guī)劃方案將不得隨意更改，規(guī)劃調(diào)整難度加大。因此，專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃宜剛性與彈性結(jié)合，在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)，應(yīng)充分論證遠(yuǎn)景負(fù)荷發(fā)展水平，預(yù)留足夠的站址和廊道用地，嚴(yán)格控制用地邊界；在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界外的區(qū)域，宜落實(shí)現(xiàn)狀站址和線路廊道并控制用地邊界，規(guī)劃新增的站址和線路廊道重點(diǎn)避讓永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等剛性管控區(qū)域，完成初步的布局方案，最終的選址選線可在項(xiàng)目建設(shè)中結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)一步落實(shí)，規(guī)劃數(shù)據(jù)管理中宜明確具體的管控要求，給規(guī)劃實(shí)施預(yù)留一定的彈性空間。

電網(wǎng)建設(shè)前期，可行性研究階段的選址選線，辦理用地預(yù)審與選址意見(jiàn)書(shū)、環(huán)評(píng)、水保、穩(wěn)評(píng)等審查，均與用地規(guī)劃密切相關(guān)。以往因供電部門(mén)的傳統(tǒng)規(guī)劃與城市規(guī)劃缺少協(xié)調(diào)，造成前期工作開(kāi)展難度大，尤其涉及征地拆遷、基本農(nóng)田等問(wèn)題，更加難以協(xié)調(diào)。國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”，有利于電力設(shè)施與用地規(guī)劃的協(xié)調(diào)。電力設(shè)施納入國(guó)土空間規(guī)劃，在規(guī)劃階段應(yīng)充分考慮與城鄉(xiāng)用地布局、交通、能源、通信、市政、防災(zāi)規(guī)劃的銜接與協(xié)調(diào)，盡量不占或少占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線，避開(kāi)國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的文化遺址或有重要開(kāi)采價(jià)值的礦藏，將有利于簡(jiǎn)化電網(wǎng)項(xiàng)目前期審批手續(xù)。

電力規(guī)劃編制與實(shí)施建議

建立統(tǒng)一的規(guī)劃體系。省市供電部門(mén)應(yīng)在全省國(guó)土空間規(guī)劃背景下，積極參與國(guó)土空間規(guī)劃的編制工作，協(xié)調(diào)市縣自然資源局，形成的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃成果應(yīng)納入國(guó)土空間規(guī)劃和下一階段的控制性詳細(xì)規(guī)劃，落實(shí)電源、變電站選址和高壓線路廊道空間，從而縮減電力設(shè)施建設(shè)的審批流程，提高規(guī)劃的可實(shí)施性。深度銜接城市近期建設(shè)規(guī)劃，建議編制電力工程近期建設(shè)規(guī)劃或區(qū)域電力工程詳細(xì)規(guī)劃，進(jìn)一步深化落實(shí)電力設(shè)施布局，優(yōu)化電網(wǎng)建設(shè)項(xiàng)目的時(shí)序安排，使電網(wǎng)建設(shè)與城市用電負(fù)荷增長(zhǎng)相匹配，達(dá)到最佳的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

電力專(zhuān)項(xiàng)相關(guān)規(guī)劃編制體系

建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。電力設(shè)施納入市級(jí)國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)后，應(yīng)建立兩個(gè)規(guī)劃間的常態(tài)協(xié)調(diào)機(jī)制。供電企業(yè)和自然資源部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)溝通，共同就電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的目標(biāo)、范圍、技術(shù)方法、規(guī)劃年限、用地管控與規(guī)劃的實(shí)施管理機(jī)制等方面作進(jìn)一步探討協(xié)商，從規(guī)劃編制、修編、審查等各個(gè)方面建立完善的組織體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，從電網(wǎng)布局、變電站站址用地、線路走廊等各個(gè)方面采取相應(yīng)的技術(shù)手段和管理措施，保證兩個(gè)規(guī)劃相互銜接。

建立基礎(chǔ)信息共享機(jī)制。國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施中，在保障數(shù)據(jù)安全的情況下，建議公共服務(wù)部門(mén)建立“一張圖”基礎(chǔ)信息共享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)信息的動(dòng)態(tài)反饋和互聯(lián)互通。供電部門(mén)的電網(wǎng)建設(shè)中，可依據(jù)“一張圖”基礎(chǔ)信息，結(jié)合城市開(kāi)發(fā)合理安排建設(shè)計(jì)劃，縮減項(xiàng)目前期論證審查時(shí)間，實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)建設(shè)與城市用電需求的有效匹配；自然資源部門(mén)在用地管理中，將能更加便捷地查詢(xún)電力設(shè)施現(xiàn)狀和規(guī)劃建設(shè)情況，加強(qiáng)電力設(shè)施用地管控，滿足行政監(jiān)督、公眾參與和意見(jiàn)征詢(xún)等需求，提升國(guó)土空間治理能力和公共服務(wù)水平。

總之，國(guó)土空間規(guī)劃是未來(lái)各類(lèi)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃加強(qiáng)與用地規(guī)劃協(xié)調(diào)，有利于規(guī)劃落地實(shí)施，可進(jìn)一步優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目前期審批流程，實(shí)現(xiàn)電力設(shè)施建設(shè)與城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)的有效協(xié)同。目前國(guó)土空間規(guī)劃及電力專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃均處于探索階段，建議實(shí)踐中加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，建立基礎(chǔ)信息共享機(jī)制，統(tǒng)籌電網(wǎng)技術(shù)要求和城鎮(zhèn)空間落地可行性，提升規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性。