履行新職責 拓展新領(lǐng)域 積極探索人民銀行重大政策措施落實情況跟蹤審計新模式

近年來，中國人民銀行南京分行（以下簡稱南京分行）內(nèi)部審計部門強化政治擔當，深入探索重大政策措施落實情況跟蹤審計（以下簡稱政策跟蹤審計）新領(lǐng)域，及時跟進監(jiān)督黨中央決策部署落實情況。本文以南京分行2019年開展的深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計調(diào)查為例，集中展示重大政策跟蹤審計的思路、做法及成效。

一、審計背景

小微企業(yè)是經(jīng)濟新動能培育的重要源泉，在推動經(jīng)濟增長、促進就業(yè)增加、激發(fā)創(chuàng)新活力等方面發(fā)揮著重要作用。黨中央、國務(wù)院高度重視小微企業(yè)金融服務(wù)工作。為落實黨中央、國務(wù)院決策部署，進一步解決小微企業(yè)“融資難”“融資貴”問題，2018年6月，中國人民銀行、財政部、國家發(fā)展改革委等五部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進一步深化小微企業(yè)金融服務(wù)的意見》（以下簡稱《意見》），大力深化小微企業(yè)金融服務(wù)工作。2019年，中國人民銀行南京分行內(nèi)審處（以下稱本部門）組織開展深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計調(diào)查，重點調(diào)查《意見》印發(fā)以來人民銀行分支機構(gòu)、地方政府及金融機構(gòu)在深化小微金融服務(wù)政策傳導(dǎo)、政策落實等方面的力度和成效。

二、主要做法

（一）更新審計理念，把握審計方向，開啟審計新征程

與傳統(tǒng)審計內(nèi)容相比，深化小微企業(yè)金融服務(wù)政治意義重大，社會影響面廣，本部門在審計過程中將政治性、績效性和增值性要求貫穿始終，牢牢把握審計方向。

1.切實提高站位，體現(xiàn)政治性。站在大局高度深刻認識深化小微企業(yè)金融服務(wù)的重要意義，將其作為一項重大政治任務(wù)抓實抓好。一方面，充分發(fā)揮黨委把方向、謀大局、解難題作用，將本次調(diào)查列為分行重點工作，成立專門工作小組，分管行領(lǐng)導(dǎo)多次組織協(xié)調(diào)會、座談會，親自帶隊赴有關(guān)金融機構(gòu)調(diào)研，在人員抽調(diào)、延伸調(diào)查、結(jié)果溝通方面給予大力支持;另一方面，堅持站在政治高度發(fā)現(xiàn)問題、分析問題，深入揭示各類“不作為”“亂作為”“慢作為”現(xiàn)象，將政治標準和政治要求貫穿始終。

2.聚焦政策效果，突出績效性。吃透政策精神實質(zhì)，在關(guān)注政策執(zhí)行“對不對”基礎(chǔ)上，更加注重執(zhí)行得“好不好”和“能不能更好”。將政策目標和具體措施是否協(xié)調(diào)、措施落實條件與現(xiàn)實情況是否存在差距、政策對微觀經(jīng)濟主體是否產(chǎn)生良好作用等均納入審計內(nèi)容，突出反映政策執(zhí)行的科學(xué)性、效率性和效果性。以量化分析為主、定性分析為輔，積極開展績效性評價，結(jié)合審計對象經(jīng)濟發(fā)展狀況，對再貸款再貼現(xiàn)資金使用效率、小微企業(yè)信貸占比和增長率等指標設(shè)定標準，定量評價資金投放效率和效果。

3.發(fā)揮建設(shè)作用，注重增值性。注重站在全局角度評價政策傳導(dǎo)落實情況，深入揭示問題背后的體制性問題、機制性障礙和制度性缺陷，著力打通政策落實的“難點”“堵點”。堅持“三個區(qū)分開來”，結(jié)合地域?qū)嶋H，從組織推動、考核督導(dǎo)、政策激勵、措施配套等層面分析問題深層次原因，并從優(yōu)化管理的角度分類提出改進思路，確保建議的科學(xué)性和可操作性，為上級完善政策措施提供決策參考。

（二）強化組織管理，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，激發(fā)審計新活力

針對項目點多、線長、面廣特點，在有限的審計資源和時間內(nèi)，從項目協(xié)同、單位協(xié)同、人員協(xié)同三個層面加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，深入挖潛審計資源，提升組織效能。

1.在項目協(xié)調(diào)方面，實行“政策跟蹤審計+”模式。加強與其他審計項目協(xié)調(diào)，探索“融合式”“嵌入式”“1+N”等審計方式，實現(xiàn)“一審多果”，發(fā)揮審計合力效應(yīng)。如在經(jīng)濟責任審計等項目中，有機融入深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計調(diào)查內(nèi)容，在拓展政策跟蹤審計覆蓋面的同時，有力督促各級行領(lǐng)導(dǎo)干部履職盡責。

2.在單位協(xié)調(diào)方面，構(gòu)建上下聯(lián)動機制。將“下查一級”和“同級監(jiān)督”相結(jié)合，分行統(tǒng)一審計方案、審計標準、人員編組，重點選擇部分下級行開展審計，其余下級行以同級監(jiān)督方式對本單位開展審計，在江蘇省轄內(nèi)12家地市中心支行實現(xiàn)審計全覆蓋，保證了審計的全面性和穿透性。同時，鼓勵地市中心支行圍繞深化小微企業(yè)金融服務(wù)的細分領(lǐng)域進行審計，充分反映江蘇省不同區(qū)域特色做法和典型問題。如部分單位圍繞小微企業(yè)征信體系建設(shè)進行審計調(diào)查，通過向銀行客戶經(jīng)理發(fā)放問卷了解小微企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)范性和財務(wù)數(shù)據(jù)真實性情況，并實地了解轄內(nèi)征信公共平臺建設(shè)情況。

3.在人員協(xié)調(diào)方面，構(gòu)建團隊集中攻關(guān)模式。樹立全轄“一盤棋”意識，加強審計人員統(tǒng)籌管理。一是集中全轄熟悉貨幣信貸、金融統(tǒng)計、支付結(jié)算、征信管理等業(yè)務(wù)的內(nèi)部審計人員，組成專門的審計攻關(guān)團隊，開展集中攻關(guān);二是打破部門壁壘，邀請貨幣信貸等7個部門的業(yè)務(wù)骨干擔任咨詢專家，建立政策跟蹤審計“智庫”，并通過聯(lián)合檢查、聯(lián)合調(diào)研等方式，組建團隊共同到金融機構(gòu)和企業(yè)實施延伸調(diào)查。

（三）創(chuàng)新審計方法，提升審計質(zhì)效，構(gòu)筑審計新支撐

針對小微企業(yè)金融服務(wù)政策更新快、評價難、數(shù)據(jù)繁等難題，積極創(chuàng)新連續(xù)審計、延伸調(diào)查、大數(shù)據(jù)分析等方法，為項目查深查透構(gòu)筑堅強支撐。

1.探索非現(xiàn)場連續(xù)性審計方法。以一年為周期，結(jié)合中國人民銀行掌握的信貸統(tǒng)計數(shù)據(jù)、小微企業(yè)貸款臺賬數(shù)據(jù)、利率監(jiān)測數(shù)據(jù)，開展非現(xiàn)場分析和持續(xù)跟蹤，并根據(jù)不同階段政策重點、方向調(diào)整，對審計重點進行調(diào)整優(yōu)化，結(jié)合分析結(jié)果適時安排現(xiàn)場審計，準確把握審計介入時機，及時反映政策落實過程中存在的措施不銜接、不配套等問題，揭示風險隱患（見圖1）。

2.堅持“走出行門”延伸調(diào)查。在行領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下，與中國人民銀行職能部門對外檢查相結(jié)合，深入外部機構(gòu)和企業(yè)開展延伸調(diào)查，提升政策效果評價的科學(xué)性和客觀性。一是對于金融機構(gòu)，主要采用聽取匯報、座談、查看資料等方式，對小微企業(yè)貸款臺賬數(shù)據(jù)及資料進行分析比對，針對異常情形開展現(xiàn)場跟蹤核實，重點檢查小微企業(yè)貸款真實性、精準性、有效性。審計中共向317家商業(yè)銀行發(fā)放了調(diào)查問卷，現(xiàn)場走訪商業(yè)銀行45家，與商業(yè)銀行舉行座談會24場。二是對于地方政府及有關(guān)部門，主要采用函詢、座談、走訪等方式，咨詢地方政府在財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策等方面協(xié)調(diào)配套措施，咨詢地方金融部門采取了哪些監(jiān)督考核措施，評價發(fā)揮金融監(jiān)管合力效果。審計中與政府相關(guān)部門舉行座談會10場。三是對于政策惠及群體，主要采用發(fā)放調(diào)查問卷、電話回訪、走訪調(diào)查等方式，深入小微企業(yè)延伸調(diào)查，深入了解對小微企業(yè)貸款投放“增量、擴面、降成本”的實際效果。審計中共向1028家企業(yè)發(fā)放了調(diào)查問卷，現(xiàn)場走訪小微企業(yè)93家（見表1）。

3.運用“大數(shù)據(jù)”分析技術(shù)。小微企業(yè)信貸臺賬涉及的數(shù)據(jù)量大、統(tǒng)計口徑不一、分析處理難度較大。本部門積極創(chuàng)新數(shù)據(jù)分析模式和技術(shù)，提高審計效率。一是實施數(shù)據(jù)集中分析模式。依托南京分行建立的“4庫1中心”（數(shù)據(jù)庫、工具庫、人才庫、問題庫和數(shù)據(jù)分析中心）的數(shù)字化審計平臺，按照“總體分析、發(fā)現(xiàn)疑點、分散核實、系統(tǒng)研究”原則，由分行層面對信貸臺賬數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一處理、集中分析，并輔以銀保監(jiān)局月度簡報、統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒、市場同行業(yè)利率走勢數(shù)據(jù)等開展關(guān)聯(lián)分析和趨勢分析，鎖定問題線索后由支行層面進行核實反饋，同時結(jié)合PDCA循環(huán)方法及時調(diào)整數(shù)據(jù)分析重點，改進數(shù)據(jù)分析思路，不斷提高審計的針對性和精準性（見圖2）。二是創(chuàng)新運用Python等數(shù)據(jù)分析工具。綜合運用查詢統(tǒng)計、多維對比、深度挖掘等手段，加強數(shù)據(jù)資源、問題信息和審計資料的全面對接與挖掘利用，根據(jù)政策要求確定篩選邏輯，固化分析模型，對商業(yè)銀行150.19萬條臺賬數(shù)據(jù)進行全量篩查。特別是針對企業(yè)層級多、一個實控人控制多家小微企業(yè)等情況，探索借助Python、PyCharm軟件編寫爬蟲排序技術(shù)程序，通過天眼查網(wǎng)站進行穿透式排查，獲取小微企業(yè)的名稱、經(jīng)營狀況、法定代表人、投資者（股東、出資人）等資料，精準定位可疑小微企業(yè)，確保聚焦“真小真微”的政策導(dǎo)向得到落實。

（四）助推成果運用，突出價值增值，展現(xiàn)審計新作為

將成果運用作為審計調(diào)查落腳點，緊扣政策定位，吃透政策意圖，深挖問題背后的體制機制性原因，客觀肯定先進經(jīng)驗做法，積極拓展成果運用渠道，助力打通政策落實“最后一公里”。

1.立足宏觀視角，深挖體制機制性問題。全面運用“審計+調(diào)查”的審計思路，注重評估政策執(zhí)行績效和措施改進空間，把揭示微觀問題與服務(wù)宏觀決策結(jié)合起來，深挖問題背后的體制機制性原因，進一步壓縮操作性問題在審計報告中的占比。經(jīng)統(tǒng)計，深化小微企業(yè)金融服務(wù)審計匯總報告中反映體制機制性問題占比高達53%。

2.實施“解剖麻雀”方法，注重展示先進經(jīng)驗。圍繞發(fā)現(xiàn)的一個個典型問題和案例，積極開展專題分析，既通過詳實數(shù)據(jù)分析挖掘原因，也注重總結(jié)提煉好的做法和經(jīng)驗，為改進小微企業(yè)金融服務(wù)提供“江蘇方案”，真正發(fā)揮邊審計、邊完善的作用。比如，S市成立金融綜合服務(wù)平臺和國有征信公司，較好地解決了企業(yè)融資難融資貴問題，有關(guān)做法在審計報告中得到肯定。

3.拓寬成果運用渠道，分類推動問題整改。和傳統(tǒng)審計項目相比，政策跟蹤審計還涉及上級行、地方政府、商業(yè)銀行等其他主體在政策制定、協(xié)調(diào)配合、具體落實中存在的問題。本部門注重分類采取適當反饋方式，推動各類主體形成整改合力。例如，對于需要中國人民銀行總行從制度層面推動解決的問題通過調(diào)研報告、審計報告等方式逐級向上級行反映;對于地方政府在財政支持、稅收優(yōu)惠等方面存在的不足，以專報信息方式報送地方政府，為其提供決策依據(jù);對于金融機構(gòu)在配套機制、貸款統(tǒng)計等方面存在的不足，要求中國人民銀行職能部門對金融機構(gòu)加強考核指導(dǎo)，督促其及時完善小微企業(yè)金融服務(wù)。

三、取得成效

南京分行各級行黨委、各相關(guān)政府部門、金融機構(gòu)等收到審計調(diào)查結(jié)果后，均給予了高度重視，通過修訂相關(guān)制度、健全協(xié)調(diào)機制、創(chuàng)新業(yè)務(wù)工具等舉措，進一步加強深化小微企業(yè)金融服務(wù)力度，取得較好成效。

（一）人民銀行對外監(jiān)督水平進一步提高

南京分行積極實施“金融惠企大走訪”和“民營和小微企業(yè)金融服務(wù)質(zhì)量提升年”等專項活動，將深化小微企業(yè)金融服務(wù)情況納入對下級行考核通報內(nèi)容，層層抓落實。通過窗口指導(dǎo)、非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場核查相結(jié)合的方式，加大對商業(yè)銀行再貸款使用效果監(jiān)測分析，重點評估金融機構(gòu)支小再貸款資金投向、用途、利率等是否符合規(guī)定，并將政策落實情況納入兩管理兩綜合、宏觀審慎評估等考核內(nèi)容。

（二）人民銀行與地方政府協(xié)調(diào)機制進一步完善

通過開發(fā)“政銀易企通”等信息平臺，整合銀政企相關(guān)數(shù)據(jù)，解決商業(yè)銀行涉企信息獲取難題，整體提升企業(yè)銀行賬戶管理水平，為小微企業(yè)提供更為便捷的金融服務(wù)。建立銀政企溝通機制，提請地方政府提供重點扶持企業(yè)名單，組織銀行機構(gòu)提供融資幫扶，實現(xiàn)銀政企精準對接。積極協(xié)調(diào)地方政府出臺貼息、風險分擔、獎勵等配套政策，充分調(diào)動金融機構(gòu)投放優(yōu)惠貸款的積極性。

（三）商業(yè)銀行小微企業(yè)金融服務(wù)進一步改進

商業(yè)銀行通過采取提高普惠金融考核權(quán)重、加大內(nèi)部轉(zhuǎn)移定價優(yōu)惠力度、改進盡職免責認定標準和流程等方式，提高基層機構(gòu)和員工發(fā)放貸款積極性，建立“敢貸、能貸、愿貸、會貸”長效機制。加大小微信貸產(chǎn)品創(chuàng)新力度，圍繞提高首貸率、續(xù)貸率、信用貸款占比和中長期貸款占比等目標，開發(fā)、推廣相應(yīng)的金融產(chǎn)品，推出“收單貸”“信e貸”等線上小微貸款業(yè)務(wù)，進一步優(yōu)化信貸流程，簡化抵押條件，縮短審批時間。

（執(zhí)筆人：夏青）