追本溯源深挖真相 探究基層內(nèi)控管理

林藩璋 王培月

案例背景

我國(guó)基層事業(yè)單位眾多，承擔(dān)著提供公共服務(wù)的重要職能，其規(guī)范發(fā)展依賴于科學(xué)完善的內(nèi)部控制體系。基于此，財(cái)政部相繼出臺(tái)了一系列的規(guī)范和指導(dǎo)意見，要求行政事業(yè)單位規(guī)范內(nèi)部控制，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。但各類審計(jì)檢查發(fā)現(xiàn)，基層事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)仍存在一些漏洞，亟需采取有效措施加以防范和管控。

2021年末，某省QX部門共有90個(gè)獨(dú)立核算的事業(yè)單位，其中省本級(jí)及直屬單位10個(gè)，市級(jí)單位9個(gè)，縣級(jí)單位71個(gè)?？h級(jí)基層單位中（以下簡(jiǎn)稱基層單位），編制內(nèi)職工人員15人以上的單位1個(gè)，11—15人的單位9個(gè)，10人及以下的單位61個(gè)。

大部分基層單位人員編制少，一般未獨(dú)立設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)，截至2021年末僅11個(gè)單位配備專職財(cái)務(wù)人員（含以財(cái)務(wù)工作為主兼任其他工作），專兼職財(cái)務(wù)崗位上共有20人有財(cái)經(jīng)類專業(yè)背景。為加強(qiáng)財(cái)務(wù)工作，各市級(jí)主管部門設(shè)立財(cái)務(wù)核算中心，配備專職會(huì)計(jì)人員，負(fù)責(zé)或指導(dǎo)所轄基層單位的會(huì)計(jì)核算工作，基層單位配備兼職會(huì)計(jì)或報(bào)賬員、兼職出納和資產(chǎn)管理人員。

在省級(jí)成立審計(jì)室，建立審計(jì)專家?guī)欤浞职l(fā)揮內(nèi)部審計(jì)職能，每年在全省范圍內(nèi)開展內(nèi)部交叉審計(jì)，形成有效的監(jiān)督效果。

審計(jì)過程與成效

在2021年的一項(xiàng)基層事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)工作，通過報(bào)表疑點(diǎn)分析，實(shí)地觀察，發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位存在賬實(shí)不符現(xiàn)象，透過現(xiàn)象深入挖掘分析，梳理內(nèi)控管理問題，有效防止了國(guó)有資產(chǎn)流失，提升了單位內(nèi)部管控能力。

（一）數(shù)據(jù)勾稽分析，鎖定風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)

主要通過審前資料分析，發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)，鎖定重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。本案例中被審計(jì)單位提供的2020年度資產(chǎn)負(fù)債表中反映的固定資產(chǎn)原值447.11萬元、在建工程46.00萬元與述職報(bào)告闡述的項(xiàng)目成果形成明顯反差，初步鎖定項(xiàng)目資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)疑點(diǎn)。

（二）現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)核實(shí)，判定問題事實(shí)

一是通過調(diào)閱查詢資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)核對(duì)信息，發(fā)現(xiàn)賬賬相符，問題定位失敗。

二是采取現(xiàn)場(chǎng)實(shí)盤和審計(jì)詢問方式獲取業(yè)務(wù)樓遷建信息。被審計(jì)單位2013年起因城市建設(shè)需要，由政府主導(dǎo)以資產(chǎn)置換方式搬遷，原址土地及地面建筑物移交政府，政府撥款另選新址建設(shè)新業(yè)務(wù)用房，審計(jì)時(shí)發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位已搬遷至新址業(yè)務(wù)用房?jī)?nèi)辦公，但資產(chǎn)系統(tǒng)與財(cái)務(wù)賬面均未反映該業(yè)務(wù)用房信息，初步判定賬實(shí)不符現(xiàn)象。

三是通過資料調(diào)閱和項(xiàng)目賬務(wù)追溯審計(jì)，查證問題事實(shí)。審計(jì)組調(diào)取上級(jí)部門資產(chǎn)置換的批復(fù)，批復(fù)文件中明確要求單位“辦理有關(guān)手續(xù)，并調(diào)整相應(yīng)的資產(chǎn)、資金賬目”，并通過追溯賬務(wù)深入挖掘，發(fā)現(xiàn)以下事實(shí)問題：

1.資產(chǎn)賬實(shí)不符。舊址房屋建筑物等56.91萬元資產(chǎn)雖按置換批復(fù)移交政府管理，但賬面和資產(chǎn)系統(tǒng)均未做相應(yīng)的資產(chǎn)核減處理。

2.已交付資產(chǎn)未及時(shí)辦理入賬手續(xù)。新址的業(yè)務(wù)用房及附屬設(shè)施未及時(shí)辦理財(cái)務(wù)竣工決算，賬面未形成資產(chǎn)。

3.賬面在建工程嚴(yán)重失實(shí)。審計(jì)組從上述兩點(diǎn)問題延伸思考賬面在建工程為何如此之小，于是追溯審計(jì)以前年度在建工程情況，發(fā)現(xiàn)2018年執(zhí)行事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度時(shí)，被審計(jì)單位設(shè)置基建賬套單獨(dú)核算基建項(xiàng)目，年末基建賬占用類合計(jì)1659.50萬元，未按部門管理規(guī)范要求并入事業(yè)賬套核算，以致2019年政府會(huì)計(jì)制度改革，取消基建賬，新舊制度會(huì)計(jì)科目銜接時(shí)“在建工程”期初賬面金額僅為70.76萬元，較原基建賬套少計(jì)明顯。

4.單位內(nèi)控制度執(zhí)行失效。查閱單位提供的內(nèi)控管理資料，該單位制定了財(cái)務(wù)管理制度、固定資產(chǎn)管理辦法、工程項(xiàng)目管理制度、合同管理辦法等一系列內(nèi)控制度。從資料情況可見，該單位內(nèi)控制度建設(shè)方面相對(duì)健全。本案例遷建項(xiàng)目業(yè)務(wù)涉及管理決策層面、預(yù)算（資產(chǎn)存量及新增資產(chǎn)方面）、資產(chǎn)、項(xiàng)目和收支業(yè)務(wù)層面等各個(gè)管理環(huán)節(jié)，單位半數(shù)以上人員參與各崗位環(huán)節(jié)中，但項(xiàng)目各崗位人員均未對(duì)上述問題產(chǎn)生疑惑并予以糾正，導(dǎo)致多年來資產(chǎn)嚴(yán)重失實(shí)。由此可見，單位內(nèi)控制度執(zhí)行存在不少問題。

5.上級(jí)主管單位監(jiān)管不足。一是市局財(cái)務(wù)核算中心在會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)方面督導(dǎo)不夠。審前調(diào)查已知，截至審計(jì)當(dāng)日，該單位會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)統(tǒng)一是由上級(jí)財(cái)務(wù)核算中心負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)該單位的主辦會(huì)計(jì)在新舊制度會(huì)計(jì)科目銜接工作上存在明顯失誤;二是重點(diǎn)項(xiàng)目管理部門對(duì)項(xiàng)目進(jìn)展情況缺失跟蹤管理，以致如此大的項(xiàng)目未及時(shí)辦理財(cái)務(wù)竣工決算，長(zhǎng)期游離賬外。

（三）深入追本溯源，審計(jì)取得成效

審計(jì)組由一個(gè)賬實(shí)疑點(diǎn)深入追本溯源，對(duì)問題產(chǎn)生的原因進(jìn)行綜合分析，提出整改建議。被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)方意識(shí)到問題的嚴(yán)重性，表示將立即整改落實(shí)。審計(jì)組通過后續(xù)跟蹤以及2021年決算報(bào)表數(shù)據(jù)核實(shí)發(fā)現(xiàn)，該單位已對(duì)移交政府的資產(chǎn)做核銷處理，對(duì)新業(yè)務(wù)樓進(jìn)行暫估轉(zhuǎn)固，并加快辦理財(cái)務(wù)竣工決算。此次審計(jì)不僅防止了國(guó)有資產(chǎn)流失，還強(qiáng)化被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)務(wù)等相關(guān)人員對(duì)資產(chǎn)管理的責(zé)任意識(shí)和法制意識(shí)，成效明顯。

問題原因分析

（一）意識(shí)薄弱，對(duì)內(nèi)控認(rèn)識(shí)不到位

對(duì)內(nèi)控的重要性和系統(tǒng)性認(rèn)識(shí)不足，只是將內(nèi)控等同于集體決策要求或廉政風(fēng)險(xiǎn)防控要求，對(duì)于內(nèi)控建設(shè)只是簡(jiǎn)單地作為上級(jí)布置的一項(xiàng)事務(wù)性任務(wù)來完成。究其原因：一是單位負(fù)責(zé)人并未從實(shí)質(zhì)上了解和理解內(nèi)控，對(duì)其自身在本單位內(nèi)控的建立健全和有效實(shí)施應(yīng)負(fù)的責(zé)任認(rèn)識(shí)不到位;二是內(nèi)控關(guān)鍵崗位人員風(fēng)險(xiǎn)防控和責(zé)任意識(shí)不到位;三是一般人員未能意識(shí)到內(nèi)控是貫穿單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過程，是需要全員參與、認(rèn)真執(zhí)行的工作。

（二）條件限制，內(nèi)控制度科學(xué)規(guī)劃不到位

國(guó)家對(duì)內(nèi)控制度建設(shè)要求，內(nèi)控制度建設(shè)要與單位實(shí)際情況相適應(yīng)。但從各類審計(jì)、檢查發(fā)現(xiàn)，基層單位受各種條件限制，無法實(shí)現(xiàn)規(guī)范要求，部門頂層未針對(duì)基層特點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，導(dǎo)致基層內(nèi)控建設(shè)存在漏洞。主管部門通過內(nèi)部審計(jì)和財(cái)務(wù)檢查等形式的監(jiān)督檢查，雖能一定程度上發(fā)現(xiàn)運(yùn)行管理中存在的問題，但畢竟不是一種常態(tài)化的內(nèi)控監(jiān)督檢查制度，不能做到全覆蓋，并且時(shí)效相對(duì)滯后，發(fā)現(xiàn)問題時(shí)有可能內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)漏洞已經(jīng)存在多年。

（三） 形式主義，內(nèi)控制度執(zhí)行不到位

有些基層單位為了應(yīng)付檢查和審計(jì)搞形式主義，而不是真正地把內(nèi)控制度作為提高單位管理水平的措施。比如，本案例中被審計(jì)單位固定資產(chǎn)管理制度較完善，崗位設(shè)置合理，職責(zé)權(quán)限明確;固定資產(chǎn)賬表賬賬相符，盤點(diǎn)表形式完整，管理員和使用（保管）人簽章齊全。但賬實(shí)不符，明顯反映出實(shí)物盤點(diǎn)流于形式，導(dǎo)致本應(yīng)發(fā)揮作用的內(nèi)部制衡牽制形同虛設(shè)。再如，國(guó)家和部門的相關(guān)制度下發(fā)后，有些基層單位只是簡(jiǎn)單地按照上級(jí)內(nèi)控制度執(zhí)行或存在“照抄照搬”的現(xiàn)象，沒有深入研究，思考本單位具體需求，導(dǎo)致制度辦法本身存在瑕疵，未能形成有效控制。

（四）能力不足，處理復(fù)雜業(yè)務(wù)工作不到位

良好的內(nèi)控制度需要具有相關(guān)能力的人員去執(zhí)行?；鶎訂挝挥捎谌藛T少，內(nèi)控關(guān)鍵崗位多為兼職，并且一般情況下經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)量小、日常業(yè)務(wù)簡(jiǎn)單，較少遇到復(fù)雜經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。這種情況下，工作經(jīng)驗(yàn)得不到積累，業(yè)務(wù)能力不容易提高，專業(yè)素質(zhì)普遍缺乏，在常規(guī)工作方面能力強(qiáng)弱表現(xiàn)不明顯。一旦遇到如資產(chǎn)置換、單位搬遷、大型建設(shè)項(xiàng)目等復(fù)雜經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)或當(dāng)外部環(huán)境、管理要求發(fā)生重大變化時(shí)，基層單位業(yè)務(wù)人員往往不能依據(jù)內(nèi)控原則要求進(jìn)行全面、系統(tǒng)和客觀的評(píng)估并且識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)，能力不足就突顯出來。

（五）工作失職，集中核算作用發(fā)揮不到位

會(huì)計(jì)集中核算制度的優(yōu)勢(shì)是通過設(shè)置會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和配備專職會(huì)計(jì)人員，發(fā)揮業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)基層單位內(nèi)控的指導(dǎo)和監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理基層單位內(nèi)控中存在的問題。如果集中核算機(jī)構(gòu)職責(zé)發(fā)揮不到位，對(duì)基層單位的控制和監(jiān)督職能將明顯弱化;重要事項(xiàng)介入不及時(shí)，將導(dǎo)致內(nèi)控執(zhí)行過程中的疏漏得不到及時(shí)糾正;有的會(huì)計(jì)人員置身單位事務(wù)外，對(duì)單位復(fù)雜經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)只知其表、不知其里，不但不能發(fā)揮集中核算制度優(yōu)勢(shì)反而埋下極大隱患，對(duì)于內(nèi)控制度建設(shè)極為不利。

（六）系統(tǒng)缺漏，信息系統(tǒng)建設(shè)不到位

內(nèi)控制度有效實(shí)施需要以信息系統(tǒng)為支撐。隨著信息系統(tǒng)建設(shè)的不斷完善，管理部門更加依賴系統(tǒng)控制，加強(qiáng)數(shù)據(jù)綜合比對(duì)，提高發(fā)現(xiàn)問題能力，但有些基層單位存在有意規(guī)避系統(tǒng)比對(duì)控制而采取不當(dāng)應(yīng)對(duì)措施或人為操縱因素，從而導(dǎo)致良好的內(nèi)控制度失效。

審計(jì)建議

（一）提高內(nèi)控意識(shí)，營(yíng)造人人參與的氛圍

基層單位負(fù)責(zé)人必須對(duì)內(nèi)控制度建立、健全、執(zhí)行這項(xiàng)系統(tǒng)工程給予高度重視，真正認(rèn)識(shí)內(nèi)控的作用和地位，意識(shí)到內(nèi)控是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，重視內(nèi)控與業(yè)務(wù)的深度融合，營(yíng)造全員參與的濃厚內(nèi)控氛圍。關(guān)鍵崗位人員更應(yīng)該強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，不僅日常工作中嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)控制度，還要重點(diǎn)關(guān)注特殊經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

提高內(nèi)控意識(shí)，還應(yīng)正確認(rèn)識(shí)審計(jì)監(jiān)督、自我評(píng)價(jià)等，真正把審計(jì)監(jiān)督、自我評(píng)價(jià)等當(dāng)作提高內(nèi)控有效實(shí)施的重要保障措施。

（二）適應(yīng)自身?xiàng)l件，科學(xué)規(guī)劃內(nèi)控制度

基層單位脫離自身?xiàng)l件，在內(nèi)控制度上一味求全是不可取的。在符合國(guó)家有關(guān)規(guī)定前提下，基層單位在機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)、工作環(huán)節(jié)上要與自身能力相適應(yīng)，講究實(shí)效。

主管部門應(yīng)考慮基層單位實(shí)際情況和內(nèi)控建設(shè)成本效益，可將部門作為一個(gè)整體來加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮部門人才的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)，整合資源，組建專門指導(dǎo)隊(duì)伍，把加強(qiáng)對(duì)基層單位自我評(píng)價(jià)進(jìn)行指導(dǎo)作為常態(tài)化工作來實(shí)施，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)基層單位內(nèi)控有效性方面的問題，并加以防范，進(jìn)一步提升管理效能，共同保障內(nèi)控制度高效運(yùn)行。

（三）加強(qiáng)教育培訓(xùn)，全面提升綜合素養(yǎng)

結(jié)合基層單位實(shí)際，加強(qiáng)分層次培訓(xùn)教育工作。注重對(duì)內(nèi)控關(guān)鍵崗位人員所需業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，提高復(fù)雜業(yè)務(wù)的處理能力。重視職業(yè)道德教育和法律意識(shí)培養(yǎng)，增強(qiáng)在內(nèi)控制度建設(shè)中的責(zé)任意識(shí)，發(fā)揮主觀能動(dòng)性。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)全體人員內(nèi)控政策知識(shí)的宣傳和培訓(xùn)，了解必要的內(nèi)控知識(shí)，樹立經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)全流程內(nèi)控思維方式。

（四）利用審計(jì)監(jiān)督作用，推動(dòng)內(nèi)控制度執(zhí)行

充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督檢查威懾力，從外部用力，推動(dòng)基層單位內(nèi)控有效實(shí)施。用好審計(jì)問責(zé)機(jī)制和限期整改落實(shí)要求，倒逼單位主要負(fù)責(zé)人壓實(shí)內(nèi)控管理責(zé)任，促使單位從上到下都能重視內(nèi)控工作?；鶎訂挝皇軛l件限制，有的單位靠自身建立健全各項(xiàng)內(nèi)控制度并有效實(shí)施具有一定的難度，審計(jì)人員可以把輔導(dǎo)作為工作的一部分，進(jìn)一步拓寬審計(jì)成果運(yùn)用的深度和廣度，分析問題的根源和背后的風(fēng)險(xiǎn)隱患，提升審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題整改效果，不斷建立健全內(nèi)控機(jī)制。

（五）完善內(nèi)控信息系統(tǒng)，填補(bǔ)系統(tǒng)漏洞

內(nèi)控制度建設(shè)離不開信息系統(tǒng)，但系統(tǒng)建設(shè)不是一步到位的，需要不斷規(guī)范流程設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善系統(tǒng)，填補(bǔ)漏洞，持續(xù)優(yōu)化信息系統(tǒng)控制。系統(tǒng)使用中要確保信息的真實(shí)性和可靠性，杜絕信息在獲取過程中的舞弊行為，同時(shí)還要防止過度依賴系統(tǒng)控制。

（作者單位：福建省氣象局財(cái)務(wù)核算中心? 福建省泉州市氣象局，郵政編碼：350001，電子郵箱：175698956@qq.com）