金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)審計(jì)調(diào)查的實(shí)踐與思考

姜靜敏 孫欣

[摘要]為保護(hù)人民群眾的切身利益，人民銀行等監(jiān)管部門堅(jiān)持金融為民的理念，陸續(xù)出臺了加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的政策，構(gòu)建起保護(hù)金融消費(fèi)者長遠(yuǎn)和根本利益的機(jī)制。人民銀行某地市中心支行內(nèi)審部門對轄內(nèi)金融消保工作開展了審計(jì)調(diào)查，助力相關(guān)政策落地見效。

[關(guān)鍵詞]金融消費(fèi)者? ?權(quán)益保護(hù)? ?基層央行? ?審計(jì)調(diào)查

一、審計(jì)調(diào)查開展背景

近年來，國務(wù)院及人民銀行、銀保監(jiān)會等金融監(jiān)管部門陸續(xù)出臺了關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)（以下簡稱金融消保）的政策制度，對金融機(jī)構(gòu)完善消費(fèi)者權(quán)益提出規(guī)范性要求。從政策初衷看，保護(hù)金融消費(fèi)者長遠(yuǎn)和根本利益是金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)的使命和職責(zé)，是以人民為中心的發(fā)展思想在金融領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，為處于弱勢地位的金融消費(fèi)者解決“急難愁盼”是金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)義不容辭的社會責(zé)任。從實(shí)際價(jià)值看，金融消保工作具有金融領(lǐng)域“減震器”和“舒壓閥”的基礎(chǔ)性作用，可以在早期發(fā)現(xiàn)投訴集中的業(yè)務(wù)領(lǐng)域及存在聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)的問題機(jī)構(gòu)，是防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重要組成環(huán)節(jié)。因此，加強(qiáng)對金融消費(fèi)者各項(xiàng)權(quán)益的保護(hù)是金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)共同的工作重點(diǎn)。組織實(shí)施金融消保工作審計(jì)調(diào)查，旨在揭示聚焦金融監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)在制度機(jī)制、投訴處理、監(jiān)督管理等方面的薄弱之處，以期推動現(xiàn)有政策的落實(shí)落細(xì)以及相關(guān)機(jī)制的進(jìn)一步完善。

二、審計(jì)調(diào)查思路

基層人民銀行內(nèi)部審計(jì)部門探索對保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益的相關(guān)政策落實(shí)情況，開展審計(jì)調(diào)查，具體內(nèi)容見圖1。

（一）以政策要求為主線，關(guān)注工作開展的規(guī)范性

以黨中央、國務(wù)院和人民銀行出臺的各項(xiàng)政策文件為審計(jì)依據(jù)，對照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕81號）中明確的金融消費(fèi)者八項(xiàng)權(quán)益，聚焦合規(guī)開展審計(jì)。一是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)控制度是否健全，尤其是績效考核、追責(zé)問責(zé)等制度，是否綜合考慮業(yè)務(wù)合規(guī)性、投訴處理滿意度等，而不是簡單地由投訴數(shù)量、業(yè)務(wù)量等指標(biāo)構(gòu)成考核體系。二是金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展是否侵害金融消費(fèi)者的各項(xiàng)權(quán)益，如格式條款中是否具有減輕金融機(jī)構(gòu)責(zé)任、限制金融消費(fèi)者權(quán)利的內(nèi)容，營銷宣傳中是否明確收益、風(fēng)險(xiǎn)、費(fèi)用等關(guān)鍵內(nèi)容，有無引人誤解或有意隱瞞的內(nèi)容，是否附加限制性條件強(qiáng)制搭售、捆綁銷售其他產(chǎn)品，是否將本應(yīng)由金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給金融消費(fèi)者，是否未經(jīng)授權(quán)向第三方提供消費(fèi)者個人信息。三是投訴處理是否及時規(guī)范。是否在規(guī)定時限內(nèi)向投訴人作出答復(fù)，答復(fù)內(nèi)容是否合法合規(guī)，對發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)辦理中的違規(guī)行為是否追究處置，對金融消費(fèi)者是否作出合理補(bǔ)償。四是關(guān)注人民銀行分支機(jī)構(gòu)金融消保部門的監(jiān)督管理情況，是否按照標(biāo)準(zhǔn)開展評估評價(jià)工作，對日常監(jiān)管或投訴處理中發(fā)現(xiàn)的問題能否進(jìn)行及時有效處置，對金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)行為是否予以有力懲處等。

（二）呼應(yīng)消費(fèi)者現(xiàn)實(shí)需求，關(guān)注人民群眾的滿意度

從金融為民角度出發(fā)，針對群眾反映強(qiáng)烈的問題，重點(diǎn)查找問題產(chǎn)生的原因。比如，關(guān)注老年人普惠金融發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)困難。在網(wǎng)絡(luò)化、信息化背景下，金融機(jī)構(gòu)普遍增加了電子業(yè)務(wù)辦理渠道，壓縮了營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和柜面數(shù)量。而老年人由于對傳統(tǒng)渠道和業(yè)務(wù)的依賴，在金融創(chuàng)新浪潮中面臨著不容忽視的“數(shù)字鴻溝”。老年人在銀行網(wǎng)點(diǎn)排隊(duì)時間長、機(jī)器自助業(yè)務(wù)操作困難等新聞屢見報(bào)道，反映出老年人運(yùn)用智能技術(shù)的現(xiàn)實(shí)困難。還有的金融機(jī)構(gòu)對于老年消費(fèi)者普遍不夠重視，針對老年人的宣傳教育和金融產(chǎn)品相對較少，少數(shù)金融機(jī)構(gòu)人員甚至有意誤導(dǎo)老年人購買與其風(fēng)險(xiǎn)承受能力不匹配的產(chǎn)品。審計(jì)調(diào)查不應(yīng)回避此類現(xiàn)象，而是要深入了解金融消費(fèi)者的現(xiàn)實(shí)需求和對金融機(jī)構(gòu)的滿足程度，查找實(shí)際問題的表現(xiàn)形式及產(chǎn)生根源，并提出針對性的監(jiān)管建議。

（三）堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，調(diào)查金融風(fēng)險(xiǎn)防范的有效性

堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，密切關(guān)注監(jiān)管部門和金融機(jī)構(gòu)金融消保工作對于防范金融風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際效果。比如，對于消費(fèi)者投訴是否進(jìn)行分類分析，篩查有無短期內(nèi)集中發(fā)生的同類投訴，是否反映出普遍性的產(chǎn)品或業(yè)務(wù)違規(guī)情況，是否及時采取系統(tǒng)性的處置措施徹底糾正問題，監(jiān)管部門是否根據(jù)職責(zé)及時介入糾偏;是否針對金融消費(fèi)者特點(diǎn)人群開展有針對性的宣傳教育，普及存款保險(xiǎn)制度、產(chǎn)品收益與風(fēng)險(xiǎn)等必要的金融知識，減少出現(xiàn)因謠言跟風(fēng)取款造成的擠兌事件，減少發(fā)生盲目追求高收益而遭受財(cái)產(chǎn)損失的情況，形成良性、穩(wěn)定的金融消費(fèi)環(huán)境。

三、審計(jì)調(diào)查做法

（一）利用大數(shù)據(jù)技術(shù)提高審計(jì)精準(zhǔn)度

以信息技術(shù)作為內(nèi)部審計(jì)的重要支撐，堅(jiān)持“無數(shù)據(jù)不審計(jì)”的理念，開發(fā)“投訴分析小助手”（見圖2）?！巴对V分析小助手”對接人民銀行受理投訴的“金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)信息管理系統(tǒng)”、人民銀行監(jiān)測銀行自行處理投訴的“投訴數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測分析系統(tǒng)”、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部使用的投訴系統(tǒng)，預(yù)設(shè)疑似侵權(quán)、辦理超期、數(shù)據(jù)漏報(bào)錯報(bào)等20余個問題模型。本次審計(jì)利用該程序分析了人民銀行及延伸調(diào)查的金融機(jī)構(gòu)總計(jì)2935條投訴，識別出可疑線索151條，最終確認(rèn)了有問題的投訴23筆。通過“集中分析、逐條核實(shí)”的信息化篩查方式，有效避免了人工查看和抽樣分析可能遺漏問題的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)效果和效率的雙提升。

（二）“走出去”拓展調(diào)查覆蓋面

為獲取第一手信息、深入了解金融消保工作的實(shí)際情況，審計(jì)調(diào)查組優(yōu)化“走出去”路徑，開展全方位的延伸調(diào)查。一是走訪其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)。向銀保監(jiān)分局、地方金融監(jiān)管局了解外部監(jiān)管協(xié)作情況，摸排金融機(jī)構(gòu)可能影響消費(fèi)者權(quán)益的潛在風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)系地方法院、網(wǎng)信辦等單位，書面了解金融糾紛多元化解機(jī)制建設(shè)、違法違規(guī)金融廣告治理等方面的進(jìn)展情況和難點(diǎn)。二是延伸調(diào)查多家金融機(jī)構(gòu)。除了調(diào)閱資料、現(xiàn)場座談的常規(guī)做法外，采用多種調(diào)查方式了解實(shí)際情況。比如，現(xiàn)場查看業(yè)務(wù)系統(tǒng)日志，關(guān)注個人金融信息在不同系統(tǒng)中的傳輸方式和加密措施;以普通消費(fèi)者身份暗訪銀行網(wǎng)點(diǎn)，提出兌換現(xiàn)金、辦理銀行卡、購買理財(cái)?shù)刃枨?，?shí)際操作自助設(shè)備，了解銀行服務(wù)是否便捷、是否存在不當(dāng)營銷的情形;撥打客服電話體驗(yàn)投訴處理流程。三是訪談金融消費(fèi)者。通過線上問卷調(diào)查、線下面談兩種方式，了解不同年齡層金融消費(fèi)者的知識水平和行為習(xí)慣;問題涉及投資風(fēng)險(xiǎn)與收益關(guān)系、利息計(jì)算方式、存款保險(xiǎn)及個人征信政策、金融消費(fèi)習(xí)慣、糾紛處理方式等。

四、審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)主要問題

（一）內(nèi)外部協(xié)作機(jī)制不夠健全，齊抓共管的合力有待增強(qiáng)

一是外部投訴受理缺少聯(lián)動。目前，人民銀行與銀保監(jiān)系統(tǒng)均設(shè)立了投訴專線，分別受理各自監(jiān)管業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的投訴，但尚未建立協(xié)作轉(zhuǎn)辦機(jī)制。由于部分群眾對兩部門的監(jiān)管分工不夠清楚，投訴時難免會“走彎路”，一定程度上影響了維權(quán)效率。二是內(nèi)部信息共享不夠充分。主要表現(xiàn)為消保部門與業(yè)務(wù)職能部門對于投訴信息的雙向溝通不暢，未能將各自收到的投訴情況充分告知對方，不利于有效化解糾紛及科學(xué)研判形勢。比如，一位投訴人反映某銀行在其征信報(bào)告中反映的個人信息有誤，消保部門直接轉(zhuǎn)交被投訴銀行處理，但該銀行并未協(xié)助投訴人申請征信異議處理，而是告知其申請信用卡重填個人信息以覆蓋原錯誤信息，消保部門由于不清楚征信制度而未能發(fā)現(xiàn)銀行的錯誤處置。

（二）投訴處理質(zhì)量仍有提升空間，主動保護(hù)意識有待加強(qiáng)

人民銀行消保部門接到金融消費(fèi)者投訴后，可根據(jù)情況轉(zhuǎn)交被投訴機(jī)構(gòu)處理，若涉及違法違規(guī)行為的，根據(jù)職責(zé)分工由相關(guān)部門直接處理。而個別基層消保部門只承擔(dān)了“接線員”“二傳手”的工作，對金融機(jī)構(gòu)投訴處理過程和結(jié)果的反饋缺乏管理和審核，未能充分保護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。比如，一位投訴人稱在某銀行網(wǎng)點(diǎn)辦理網(wǎng)銀業(yè)務(wù)后意外收到了新申領(lǐng)的信用卡，投訴銀行擅自代辦其他業(yè)務(wù)，而銀行在答復(fù)中表示“營銷辦理信用卡時未充分告知”，但無具體情況的描述，消保部門未進(jìn)一步調(diào)查即直接辦結(jié)該投訴，忽視了可能存在的侵權(quán)行為。

（三）政策宣傳不夠充分，消費(fèi)者教育效果有待增強(qiáng)

一是對于金融糾紛化解渠道宣傳不足。本次審計(jì)調(diào)查收回的282份問卷中，關(guān)于“發(fā)生糾紛如何維權(quán)”的多選題，只有10%的被調(diào)查者選擇“撥打12363投訴”，遠(yuǎn)低于“撥打12345”“向新聞媒體反映”“向法院訴訟”等維權(quán)方式。而消保部門在2021年“金融知識普及月”、守住“錢袋子”等宣傳活動方案中，均未對投訴渠道提出宣傳介紹的要求。二是部分關(guān)于金融風(fēng)險(xiǎn)防范的知識宣傳不夠。問卷調(diào)查結(jié)果反映，在《存款保險(xiǎn)條例》實(shí)施6年多后，僅有45%的被調(diào)查者知曉存款保險(xiǎn)的最高償付限額，其中60歲以上被調(diào)查者的知曉率不足10%。三是對老年人、農(nóng)村居民等重點(diǎn)人群未開展針對性的宣傳教育。宣傳形式上，主要以網(wǎng)點(diǎn)發(fā)布宣傳資料、自媒體推送信息為主，深入社區(qū)、農(nóng)村開展的面對面宣傳相對較少。內(nèi)容上，基本是總行統(tǒng)一制發(fā)的宣傳材料，對不同地區(qū)、不同群體針對性的內(nèi)容較少，接受問卷調(diào)查的老年人中85%表示不能完全理解宣傳內(nèi)容。

（四）金融機(jī)構(gòu)落實(shí)不夠到位，全流程管控有待加強(qiáng)

一是事前審查不嚴(yán)密，未發(fā)現(xiàn)不符合政策要求的產(chǎn)品條款。比如，某銀行《個人循環(huán)貸款線上隨借隨還用款合同》中存在“貸款人有權(quán)依據(jù)借款人過往行為數(shù)據(jù)、交易數(shù)據(jù)和信用數(shù)據(jù)等，確定單日貸款支付限額”條款，表示單日貸款支付限額不等同于已確定的授信額度，可由銀行靈活調(diào)整，但該條款未作醒目標(biāo)識。二是事中管控不到位，營銷宣傳中存在不規(guī)范行為。比如，某銀行受理的2筆投訴反映，銀行工作人員為完成營銷任務(wù)，在未充分告知的情況下，使用客戶手機(jī)代辦購匯等業(yè)務(wù)，侵犯了金融消費(fèi)者的知情權(quán)和自主選擇權(quán)。三是事后監(jiān)督不到位，未根據(jù)投訴集中情況，調(diào)整存在問題或隱患的業(yè)務(wù)規(guī)則。比如，某銀行2021年收到3筆投訴，均稱在房貸還款日當(dāng)天還款，但征信報(bào)告中顯示逾期。經(jīng)查，該行房貸合同約定借款人需在“每期還款日的前一日”存入款項(xiàng)，實(shí)質(zhì)上提前了還款時間，極易造成貸款人無意逾期，但該行在投訴個案辦結(jié)后未向上級提出改進(jìn)建議。

此外，審計(jì)調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，對金融消費(fèi)者權(quán)益的法律保護(hù)體系有待進(jìn)一步完善。比如，消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法第二十三條中舉證責(zé)任倒置不包括金融產(chǎn)品和服務(wù)，因而大多數(shù)法院按照“誰主張、誰舉證”的一般性規(guī)則，要求起訴的金融消費(fèi)者提供證據(jù)。而金融消費(fèi)者普遍難以獲取關(guān)鍵信息，維權(quán)存在一定難度。特別是老年消費(fèi)者，在舉證過程中明顯處于弱勢地位。延伸調(diào)查了解到，2019年，某市中級人民法院對兩起金融消費(fèi)者起訴銀行賠償借記卡被互聯(lián)網(wǎng)交易盜刷的案件審理中，認(rèn)為“原告應(yīng)提供證據(jù)證明銀行對其卡內(nèi)資金的損失存在過錯”，判決金融消費(fèi)者敗訴。也有少數(shù)法院認(rèn)為銀行作為業(yè)務(wù)系統(tǒng)的開發(fā)者、管理者，掌握相關(guān)數(shù)據(jù)且對系統(tǒng)安全運(yùn)行負(fù)有責(zé)任，要求銀行舉證，但司法實(shí)踐中仍存在較大分歧和不確定性。

五、完善金融消保工作的相關(guān)建議

（一）完善內(nèi)外部協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)信息溝通

一是與其他監(jiān)管部門搭建投訴信息的轉(zhuǎn)辦協(xié)作渠道，讓“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”。同時，相關(guān)部門可以定期共享投訴信息及監(jiān)管發(fā)現(xiàn)，就金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相互提示。二是加快建立金融糾紛多元化解機(jī)制，為金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)提供公平、有序的協(xié)商環(huán)境，在訴訟前完成具有約束力的調(diào)解，降低維權(quán)成本。三是在人民銀行各部門間加強(qiáng)投訴信息溝通，由金融消保部門扎口受理全行投訴。涉及監(jiān)管職責(zé)的，商請業(yè)務(wù)職能部門共同處理，確保專業(yè)性和權(quán)威性。

（二）深入開展金融知識普及教育，提升金融素養(yǎng)

一是拓展宣傳內(nèi)容。借助業(yè)務(wù)部門力量，編制專業(yè)可靠的金融知識宣傳教材，覆蓋貸款、利率、投資風(fēng)險(xiǎn)等基礎(chǔ)金融知識，增加征信記錄、存款保險(xiǎn)、國債發(fā)行、現(xiàn)金兌換等政策制度，以及投訴、調(diào)解、訴訟等維權(quán)方式介紹，幫助消費(fèi)者全方位提升金融素養(yǎng)。二是貼近重點(diǎn)群體。在擴(kuò)大普及宣傳面的基礎(chǔ)上，針對老年人、農(nóng)村居民等重點(diǎn)群體開展個性化的宣傳和答疑，以通俗易懂的“地方話”講好金融知識的“普通話”，手把手傳授數(shù)字金融產(chǎn)品的使用技能。三是豐富宣傳形式。在督促金融機(jī)構(gòu)做好宣傳教育的本職工作外，進(jìn)一步動員行業(yè)協(xié)會、消保委等社會力量，綜合利用營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、網(wǎng)絡(luò)媒介、傳統(tǒng)媒體，定期發(fā)布金融知識、業(yè)務(wù)咨詢、風(fēng)險(xiǎn)提示;結(jié)合下基層、進(jìn)鄉(xiāng)村文藝演出、知識競答等群眾喜聞樂見的活動，寓教于樂。四是建立長效機(jī)制。與教育、文化、廣電等部門合作，加快推進(jìn)金融知識納入國民教育體系，探索建立金融知識教育基地，形成常態(tài)化的宣教模式。

（三）加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管，提升服務(wù)質(zhì)效

一方面，指導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)完善內(nèi)部管理體制，將金融消保作為公司治理的重要內(nèi)容，從維護(hù)金融生態(tài)、發(fā)展普惠金融、防范金融風(fēng)險(xiǎn)等角度出發(fā)，在金融產(chǎn)品設(shè)計(jì)、營銷、信息保護(hù)、糾紛化解等工作中主動加強(qiáng)對金融消費(fèi)者的保護(hù)。進(jìn)一步完善內(nèi)部考核激勵和監(jiān)督約束機(jī)制，督促部門和員工執(zhí)行好制度要求。另一方面，通過強(qiáng)有力的日常監(jiān)管和執(zhí)法檢查，壓實(shí)金融機(jī)構(gòu)保護(hù)消費(fèi)者的主體責(zé)任。在投訴處理中提高主動保護(hù)意識，對疑似侵權(quán)情況進(jìn)行深入調(diào)查，及時采取相應(yīng)的監(jiān)管措施。規(guī)范開展執(zhí)法檢查和處罰，嚴(yán)肅懲戒違法違規(guī)行為，對損害消費(fèi)者權(quán)益的行為零容忍。

（四）優(yōu)化金融消保頂層設(shè)計(jì)，增強(qiáng)法律保護(hù)

一方面，推動金融消保專項(xiàng)立法，從法律層面明確金融消費(fèi)者的概念及分類、保護(hù)范圍及方式，增強(qiáng)對基層司法實(shí)踐的指導(dǎo)，推動糾紛的高效化解。另一方面，監(jiān)管部門要根據(jù)實(shí)際需要，出臺實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步細(xì)化保護(hù)要求。比如，針對老年人的特殊需求，要求金融機(jī)構(gòu)提供更充分的人工服務(wù)，解決老年人運(yùn)用智能技術(shù)困難的現(xiàn)實(shí)問題;在產(chǎn)品營銷過程中，嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)評估、信息披露等必要流程。從頂層設(shè)計(jì)上增強(qiáng)對弱勢群體的保護(hù)力度，提升各類群體金融服務(wù)的獲得感和滿意度。

（作者單位：中國人民銀行南通市中心支行，郵政編碼：226007，電子郵箱：970228831@qq.com）

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