高校工程管理審計面臨的困難與對策研究

孫培芹 孫盈 念曉飛 張琦

[摘要]內(nèi)部審計是高校強化管理監(jiān)督、提高資源績效的必要保障，工程審計是高校內(nèi)部審計的重要組成部分，為保障高校基礎設施投資效益和工程建設質量提供了重要支撐。然而，在工程審計過程中發(fā)現(xiàn)的許多問題與高校治理和管理的不足有關，管理制度的缺失和漏洞直接影響工程造價控制及質量、進度，造成浪費和損失。針對這一情況，本文首先結合實例對工程審計發(fā)現(xiàn)的問題進行分析，歸納總結工程審計的現(xiàn)狀與困境，找出影響工程審計從傳統(tǒng)審計向管理審計轉變的制度缺陷;其次，進一步研究了解決工程審計問題的新措施、新方法，包括將并行工程引入工程審計與管理，將因果圖引入工程審計發(fā)現(xiàn)問題的原因分析工作中;最后，為提高管理的科學性與規(guī)范性，提出采用軟件管理技術代替主觀工程審計管理，為實現(xiàn)從傳統(tǒng)審計向管理審計的轉變提供方法論指導。

[關鍵詞]工程審計? ?管理審計? ?管理制度? ?高校治理

一、引言

審計工作是管理科學化的重要保障，十八大以來，審計監(jiān)督已成為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分。內(nèi)部審計是助力內(nèi)部控制管理的重要措施與方法保障，高校內(nèi)部審計是高校科學管理的重要措施之一。1985年12月，國家教育委員會發(fā)布《關于直屬高等學校內(nèi)部審計工作的暫行規(guī)定》，標志著內(nèi)部審計在高校管理體系中地位的確立。2018年9月，中國內(nèi)部審計協(xié)會發(fā)布的《第1101號——內(nèi)部審計基本準則》大大拓展了傳統(tǒng)的內(nèi)部審計監(jiān)督職能，賦予了內(nèi)部審計監(jiān)督、評價、建議和咨詢等多項職能，明確了內(nèi)部審計的功能內(nèi)涵，為內(nèi)部審計工作的有效開展提供了重要指引。工程審計是高校內(nèi)部審計工作的重要組成部分，但由于人員配置等多項因素影響，高校工程審計作用發(fā)揮有限，有的高校甚至還停留在造價審計層面，評價、建議和咨詢職能較少涉及。教育部于2015年印發(fā)《關于加強直屬高等學校內(nèi)部審計工作的意見》，提出“以促進控制工程造價、規(guī)范工程管理、落實管理責任為重點，加強建設工程管理審計”“要對重大建設項目的立項、設計、招標、施工、竣工等環(huán)節(jié)進行全過程跟蹤審計”，為高校工程審計指明方向，并提出新的更高的要求。如何充分發(fā)揮高校工程審計職能作用，為教育管理提供更有力的監(jiān)督服務保障，為高?？茖W管理制度的完善提供更好支持，是目前高校工程審計面臨的新課題。

目前，高校工程審計多以工程結算審計和跟蹤審計為主，關注的重點仍集中在造價控制上，體現(xiàn)的是內(nèi)部審計的監(jiān)督功能，工程管理環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制和風險管理則處于次要位置或偶爾涉及，評價、建議和咨詢作用發(fā)揮得還不充分。在高校工程審計實踐中發(fā)現(xiàn)，管理制度的不完善、不系統(tǒng)、可執(zhí)行性差與高校工程建設常見問題密切相關，高校需深挖涉及工程管理的制度缺陷，進而促進有關制度體系的完善和治理水平的提升，這是高校工程審計應承擔的責任。隨著科學技術的飛速發(fā)展，新的理論技術不斷涌現(xiàn)，如何利用新技術為工程審計服務，也是亟需研究的重要課題。為此，本文結合高校工程審計實例對審計發(fā)現(xiàn)問題進行凝練、分類，對問題屬性進行分析，探究所發(fā)現(xiàn)的問題與管理制度的關系，提出審計發(fā)現(xiàn)問題倒逼制度建設的措施方法。同時，將并行工程理念、因果圖方法、軟件管理技術引入管理審計系統(tǒng)，為工程管理審計的科學性、規(guī)范性提供方法和技術支持。

二、新形勢下高校工程審計功能分析

長期以來，受傳統(tǒng)思維定勢和工作慣性的影響，高校工程審計實現(xiàn)內(nèi)向型服務、為學校科學發(fā)展保駕護航的初衷沒有得到有效發(fā)揮。研究成果表明，新形勢下高校工程審計存在如下新趨勢。

（一）從造價審核向管理審計轉變

造價審核是高校工程審計的重要職能，但在新形勢下，不能再拘泥于造價審核，需要實現(xiàn)從造價審核向管理審計轉變。造價審核僅對正確與否進行評價，缺乏對審核結果深層次原因的深入分析和后續(xù)防范機制的建議。因此，高校工程審計應以造價審核為線索，對發(fā)現(xiàn)的問題進行多層級、多維度分析，發(fā)現(xiàn)工程管理的風險點、制度建設的薄弱環(huán)節(jié)，進而形成多部門達成共識的整改意見并有效實施，不斷健全管理制度，推動學校高質量自我完善機制的建設。

（二）從專業(yè)評價向風險防范轉變

利用審計手段進行專業(yè)評價是高校審計工作的傳統(tǒng)職能和基本工作模式，然而，詳細查證、事實認定對已經(jīng)產(chǎn)生的不良后果幾乎難以挽回。在新的審計理念和管理模式下，應突破以往單純進行合法合規(guī)評價的審計范式，將審計工作的重點放到風險防范上。隨著工程審計工作的不斷規(guī)范，常規(guī)問題可以按標準流程進行，但在此過程中更要關注不確定環(huán)節(jié)和不確定性因素，通過部門聯(lián)動或專家研討等方式對工程建設中的重要環(huán)節(jié)及風險性進行評估，對重點業(yè)務及相應的經(jīng)濟活動進行過程跟蹤，從專業(yè)角度提出審計評價與建議，將不確定性因素控制在可接受范圍，對可能的風險進行預判，達到有效管控風險和及時止損的效能。

（三）從單純的審計工作向咨詢服務職能轉變

高?；窘ㄔO的目的是為教學、科研的順利開展提供基礎設施，保障師生工作、學習和生活設施的有效運轉，而工程審計可以更好地保障高?；窘ㄔO的有效實施，從這個意義上講，審計工作也是一種服務型監(jiān)督。高校內(nèi)部審計部門一般由主要領導分管，對學校重點工作的運行發(fā)揮監(jiān)督、評價作用，具備專業(yè)技能的審計人員在審計中會參與工程的全過程，對審計發(fā)現(xiàn)的工程建設問題形成獨特的見解和思路，協(xié)助學校領導研究解決相關問題。因此，新形勢下，審計人員應突破只局限于業(yè)務工作的傳統(tǒng)模式，成為向學校管理者建言獻策的重要力量。這一職能的充分發(fā)揮，一方面是由于高校內(nèi)部審計具有獨立性和權威性，工作的出發(fā)點是為學校的發(fā)展服務;另一方面，是由于內(nèi)部審計人員具備較高的政治素養(yǎng)、思想覺悟及專業(yè)視野，掌握一線信息、熟悉有關法律法規(guī)并能精準運用。因此，提高服務站位、積極建言獻策是新形勢下做好高校工程審計工作的必然要求。

（四）強化預防職能，杜絕腐敗

高校是培養(yǎng)高素質人才的重要場所，落實反腐倡廉要求責無旁貸。然而，工程建設領域長期以來一直存在腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)情況，盡管我國有預防和懲治腐敗的專門機構和部門，但是基本建設領域出現(xiàn)的問題，不能僅依靠紀檢監(jiān)察部門，而是要充分發(fā)揮工程審計的前期預防職能，把好工程審計中的每個關口，做足預防工作，從而有效減少腐敗，特別是比較嚴重甚至塌方式腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。為此，高校審計人員應將所發(fā)現(xiàn)的問題進行歸納整理，形成報告和清單，在一定范圍內(nèi)進行通報或公開，有力促進廉政建設。

三、高校工程審計工作現(xiàn)狀與困境

高校工程審計主要分為兩類：一是修繕工程審計，二是基建工程審計。高校修繕工程一般是指小型的修繕改造，涉及的工程類型多，工期較短，造價較低。此外，高校修繕工程還具有項目多、分布零散的特點，另外，因教學科研工作的特殊性，修繕工程施工基本安排在寒暑假，工作內(nèi)容細碎、工期要求較緊，進一步增加了修繕工程管理和審計工作的困難。高?；üこ桃话闶侵复笮托陆üこ?，綜合性強、工期較長、造價較高。一般要對其實施全過程跟蹤審計（包括投資立項、勘察設計、招投標、合同、施工、竣工結算等），對不同實施階段也會根據(jù)需要采用不同審計方法和手段。審計工作應當特別注重收集資料的全面性，因為工作量比較大，一般委托中介機構共同實施。

高校工程審計應當重點關注管理方面存在的問題。例如，某高?？蒲袠墙ㄔO項目總建筑面積1.2萬平方米，結構形式為鋼框架結構，獨立基礎，結構設計使用年限50年，抗震設防烈度7度，地上4層，建筑高度20.95米。該項目面向重大戰(zhàn)略需求，對工程質量和工作進度要求都很高。施工單位報審的建安變更簽證有76項，報審總金額為678萬元，審后建安造價為547萬元，審減131萬元，審減率為19.32%，其中審減率超過10%的變更簽證有48項。造成這些問題的表層原因是工程量計算錯誤、變更簽證不規(guī)范以及主材設備價格計取偏高等，深層次暴露的則是工程管理問題，主要存在以下常見問題。

（一）管理不到位，工作錯誤或遺漏

對于基建工程，由于前期與用戶、設計、施工方交流不夠充分，導致功能需求考慮不足，造成設計漏項或缺陷，進而產(chǎn)生大量變更。如上述案例中，科研樓的設計圖紙滿足不了層高要求，產(chǎn)生了將首層層高提高20厘米的變更;二層實驗室因凈高無法滿足功能需求，為提高凈高導致已安裝完成的消防及通風空調(diào)等設備管道需要拆改位置等，都反映出缺乏前期溝通和設計管理方面的問題。此類問題完全可以在項目論證或設計階段予以解決，在施工階段發(fā)現(xiàn)這類問題，既造成工期延后，又增加工程造價，不利于項目的投資控制。

對監(jiān)理管理不到位也是問題之一，如上述案例中，所有變更項目均經(jīng)過了監(jiān)理初審，但仍發(fā)現(xiàn)有兩個項目的造價已包含在報審變更中，導致這兩個變更造價審減為100%，監(jiān)理沒有很好發(fā)揮其造價控制作用。此外，變更材料報審嚴重滯后，沒有按照制度在規(guī)定時間內(nèi)報送，反映出制度執(zhí)行的嚴肅性、規(guī)范性差等問題。

（二）管理不規(guī)范，造成不必要浪費

招標環(huán)節(jié)的規(guī)范性是高質量工程管理的前提和基礎。如果準備不充分即開展招標，盲目壓縮工期，會給后續(xù)工程管理帶來困難。有的單位為了滿足工期要求趕時間，招標圖紙深度不夠，開工后在圖紙會審時補充大量內(nèi)容，造成施工圖紙與招標圖紙差異較大，同時也給造價控制帶來較大困難。招標管理不規(guī)范的另一個體現(xiàn)是，出現(xiàn)招標文件表述不準確、內(nèi)容不完整、有關承諾不列入合同等問題，在合同實施過程，清單描述不完整、清單漏項等問題極易引發(fā)爭議和糾紛。

高校修繕工程和基建工程雖然由相應的工程管理部門具體負責，但實際上，加強工程管理不是一個部門的事情，一個簡單的修繕工程可能牽涉很多職能部門，除了工程管理部門外，還涉及財務、資產(chǎn)、消防、水電、信息等部門以及使用單位或教師個人。管理不規(guī)范容易導致權責不分、工期拖沓、質量與資金控制困難等問題。

施工合同管理不規(guī)范會導致某些環(huán)節(jié)管理失控，如審計中發(fā)現(xiàn)施工合同對主要內(nèi)容約定不完整、專用條款模糊、違約條款約定不明、工期設定不合理等。又如某實驗樓項目施工合同中規(guī)定“若因承包人原因導致工期延誤，承包人應承擔責任”，但沒有約定責任范圍和處罰措施。該項目合同工期為2020年2月2日至2020年5月30日，總日歷天數(shù)119天;實際開竣工日期為2020年5月12日至2021年6月8日，總日歷天數(shù)393天，嚴重超出合同工期，但難以落實責任追究。

（三）主體責任缺失，工程的嚴謹性受到影響

高校工程建設的目的是為教學科研服務，每項工程甚至每個房間都應有明確的使用單位或個人，工程效果應當由使用單位的用戶來評價決定，因此，從工程設計之初就應重視征求用戶意見，加強與用戶交流。項目設計必須遵循法定程序和規(guī)范要求，在與使用單位進行充分溝通后，需要進一步與學校管理層進行交流，經(jīng)過一定層級的討論決策后形成各方一致遵守的準則，不能根據(jù)某領導或個人的意見隨意改動。這個過程涉及多個部門，主要是資產(chǎn)管理部門，其次是使用單位。資產(chǎn)管理部門首先要有總體規(guī)劃，確定該項目的使用目的，再確定使用單位或個人。

例如，某高校在2019年實施的教學實驗樓改造項目中安裝了木質門88樘，在2021年實施的該建筑消防整改項目中又將其拆除，全部改裝為防火門。該修繕工程的管理主體是后勤部門，但是在實際操作過程中，部分工程管理責任落到了其他二級單位，這就會出現(xiàn)因主體錯位和責任缺失產(chǎn)生浪費情況。

目前，高校工程審計還存在一些影響其高質量開展的困難和問題，對審計發(fā)現(xiàn)的問題也缺乏長效防控機制，工程審計更多地是對孤例或個案進行分析處理，尚未真正形成成熟的持續(xù)性、規(guī)范化、可通用的管理模式，嚴重制約審計工作從傳統(tǒng)審計向管理審計跨越，也難以為有關制度建設提供有價值的支撐性支持。因此，高校工程審計必須進行工作模式和思維方式的轉變。

四、關于管理審計新模式建立的建議

（一）加強管理審計制度建設，減少審計盲點

要實現(xiàn)傳統(tǒng)審計向管理審計轉變，必須建立適合于管理審計的制度規(guī)范，將傳統(tǒng)審計中被忽略的、模糊的領域進行制度化、規(guī)范化，用制度保障管理審計的有效實施，用高效的管理審計服務保障教學科研，提升學校管理效能。

目前，制約高校工程管理的主要問題包括：有制度不執(zhí)行，制度設定不合理，可執(zhí)行性差等。這些問題存在是多方面的，“有制度不執(zhí)行”，說明缺乏制度執(zhí)行的監(jiān)督、反饋與追責機制，只注重工作制度建立，不重視制度落實執(zhí)行;“制度設定不合理”，說明管理工作沒做到與時俱進，這將導致制度形同虛設，必須建立制度更新完善的保障機制;“可執(zhí)行性差”，說明工作不到位，各相關部門沒有做到勤勉盡責，及時更正不合理問題。這一切都要求工程審計必須建立長效機制、完善監(jiān)督機制，強化內(nèi)部審計監(jiān)督和保障功能，堵住管理漏洞，有效防控風險，不斷提升學校依法治校能力和科學管理水平。

1.規(guī)范前期管理制度。在健全招標制度的同時，劃出底線和紅線，建立倒查追責機制，杜絕因不滿足招標、施工條件而強行招標和施工的情況發(fā)生。以前述某高校實驗樓建設為例，由于項目為固定總價合同，招標范圍及工程量清單的準確性就尤其重要，在設計圖紙深度不足的情況下招標，對工程造價、工程進度和工程質量都會帶來潛在風險。對該項目而言，并沒有因提前招標取得經(jīng)濟效益，反而因此產(chǎn)生大量變更而增加了造價，并嚴重延長了工期，因此，必須嚴格規(guī)范和有效執(zhí)行有關管理制度。

2.加強對設計階段的管理。在簽訂設計合同的同時，應明晰責任和分工，約定索賠條款，并加強初步設計及概算審核。一是明確和細化使用單位的功能需求，加強設計質量管理，通過使用單位參與聯(lián)合評審的方式有效溝通和解決設計問題，減少實施環(huán)節(jié)的變更;二是通過概算評審控制合理的投資金額，并通過優(yōu)化設計做到投資優(yōu)化。

3.加強合同管理。根據(jù)現(xiàn)場施工條件、工程類別及國家規(guī)范要求合理確定工期，加強合同簽訂審核，杜絕合同漏洞，并將招標承諾在合同中予以明確。

4.加強變更簽證申報流程及申報時間的管理。增強技術資料及變更資料的時效性管理，要求有關單位及時上報變更資料，避免過多的變更簽證一次性報審，特別是一些技術資料推遲到竣工結算階段才提供，會嚴重影響審計質量。

5.加強施工進度管理。工程管理部門應當充分考慮施工期間可能出現(xiàn)的不利因素，結合工程實際合理設置工期，加強施工過程管理，確保按期竣工和交付使用。

6.加強資產(chǎn)管理。對因變更等原因造成的拆除物品管理，特別是大宗物品管理，建議加強基建部門國有資產(chǎn)管理制度的建設。

7.強化其他參建單位的管理和考核。加強對設計單位、工程監(jiān)理、招標代理等參建單位的管理，在服務合同相關條款中明確服務要求和處罰條款，針對管理中出現(xiàn)的問題，及時查明原因，在各個相關業(yè)務工作中采取有效防范措施。

（二）引入新的管理理念，實現(xiàn)科學管理

審計發(fā)現(xiàn)，因缺乏科學有效的管理手段，高校工程管理較為粗放，工程管理人員管理職能不能有效發(fā)揮，出現(xiàn)一些本可避免的問題。為更好地提升管理效能，需要探索新的管理模式。

1.高?；ǎㄐ蘅槪┕こ滩扇〔⑿泄芾砟Ｊ?。高?；üこ掏嬖诠δ芨脑祛l繁、維修頻繁等問題，這與高?？蒲刑攸c與需求存在很大關系，但主要是由于使用單位、設計單位、施工單位、有關職能部門之間信息溝通不暢、工作銜接不順引起的。例如，某高校實驗樓地下層設計為重型裝備，但通往地下的只有5噸重的貨梯，沒有車輛通行通道，導致大型設備無法運往地下，房間設計功能無法得到有效發(fā)揮。再如，設計的大型或重型裝備實驗室，沒有配套起吊裝備，嚴重影響科研活動開展，這些問題主要是由于設計單位、管理單位和用戶溝通不充分引起的。

審計過程中發(fā)現(xiàn)，項目立項和設計階段的問題會對工程功能、造價、進度產(chǎn)生重要影響，但這兩個階段的管理往往缺乏有效手段。而這兩個階段涉及的管理主體多，稍有溝通不暢將導致后續(xù)大量變更的產(chǎn)生。對此，在項目立項與設計階段，可采用并行工程模式（如圖1所示），各相關部門共同參與，完成立項報告。在并行工程工作階段，必須由熟悉業(yè)務的人員參與而不僅是部門領導的碰頭會，有時用戶單位往往由不熟悉業(yè)務的領導或行政人員代替技術人員參加論證或協(xié)調(diào)會議，導致會開了，程序對了，但問題沒解決。因此，并行工作小組必須是直接用戶、各職能部門的技術專家和熟悉業(yè)務人員，不能用領導意見代替科學決策。

并行工程理念可以作為一種工作模式貫穿于高校工程建設的多個階段，如立項階段、設計階段、施工階段等都需要采取并行工程的工作模式。這樣就不會因為考慮不周而導致功能不全，也可避免出現(xiàn)因為交流不暢而導致剛完工的工程緊接著就需要改造的尷尬局面。

2.工程審計發(fā)現(xiàn)問題采用因果分析法。目前，針對工程審計中發(fā)現(xiàn)的問題往往是就事論事解決。沒有形成因果分析的系統(tǒng)方法，也就無法形成防范后續(xù)問題的規(guī)章制度和管理模式。為解決這一問題，將因果圖引入審計發(fā)現(xiàn)問題的分析中來，從而建立引起某一問題原因的系統(tǒng)研究分析方法。針對工程審計中發(fā)現(xiàn)的問題，由問題產(chǎn)生可能涉及的相關部門，如設計、施工、管理、財務、審計等，采用類似并行工程的管理方法對問題產(chǎn)生的原因進行全面分析。繪制因果圖時，將審計發(fā)現(xiàn)問題產(chǎn)生的原因先進行分類、分層次表達，將同類問題產(chǎn)生的原因分成大、中、小乃至更小等不同的原因等級，在分析原因的同時給出解決措施，只發(fā)現(xiàn)問題沒有解決措施的因果圖是無效的。以工程審計中最常見的變更較多的問題為例，采用因果圖的方式分析變更原因，大原因涉及用戶、設計、招標、施工管理、合同等，而每個大原因下又有中原因，中原因下又有小原因（如圖2所示）。

在分析清楚原因的基礎上，進一步探討制度缺陷和制度的可執(zhí)行性問題，對制度缺失的情況需立即完善制度建設，防止問題重復發(fā)生;對有制度但制度可執(zhí)行性差的問題，需立即進行制度修訂，從制度建設角度出發(fā)防止問題發(fā)生。有了因果圖后，在審計工作中，可以找準工作的著眼點，提高工作效率。

3.采用先進管理手段，實施科學管理。針對修繕工程的復雜性、多樣性，以及問題出現(xiàn)的隨機性與頻繁性，僅依靠人工手段難免出現(xiàn)錯項、漏項，且不同審計人員對同一施工地點不同時間施工項目的重復問題也難以發(fā)現(xiàn)。對此，需要開發(fā)相應的修繕工程軟件系統(tǒng)，對整個修繕工程進行管理，對異常現(xiàn)象自動甄別，有效避免異常違規(guī)問題，真正實現(xiàn)修繕工程的科學化管理。根據(jù)高校建筑結構的功能特點，高校修繕工程管理軟件系統(tǒng)可分為路面修繕管理模塊、教學試驗功能樓宇修繕模塊、學生宿舍修繕工程管理模塊（如圖3所示）。該系統(tǒng)可對每個模塊進行位置信息、修繕內(nèi)容、修繕工期、修繕造價以及施工單位信息等管理;同時，對修繕工作流程與文檔進行管理，最終形成可查詢的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)。根據(jù)該可查詢的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，可以發(fā)現(xiàn)同一場所是否存在短時間間隔多次重復施工的問題，比較不同施工單位的審減額與是否按期完成工作量的問題，為修繕工程科學管理提供有效保障。

五、結論

從傳統(tǒng)審計向管理審計轉變，存在諸多管理、制度、手段的轉變與提升。本文基于長期從事工程審計所發(fā)現(xiàn)的問題進行歸納分析，結合實例探討了工程審計發(fā)現(xiàn)問題背后的制度缺失、制度可執(zhí)行性差等原因，總結了目前高校工程審計遇到的問題與困境，進而給出解決措施，提出將并行工程理念引入工程設計與建設階段，將因果分析圖引入工程審計發(fā)現(xiàn)問題的原因分析與消除工作中，最后提出為實現(xiàn)工程審計的科學管理，需將傳統(tǒng)審計管理轉變?yōu)樾畔⒒芾淼墓ぷ髂Ｊ剑阌谶M行各種問題的統(tǒng)計與分析，以此希望為工程管理審計提供新的思路和工作模式。

（作者單位：山東大學審計處，郵政編碼：250100，電子郵箱：sunpq@sdu.edu.cn）

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