審計視角下國有平臺公司發(fā)展模式探索

[ 作者簡介 ]

何婷，女，湖北荊門人，湖北荊門城建集團(tuán)有限公司，財務(wù)管理部副部長，會計中級職稱，本科，研究方向：財務(wù)管理、風(fēng)險防控。

[ 摘要 ]

國有平臺公司主要為地方政府設(shè)立，將地方政府與相關(guān)單位信用作為基礎(chǔ)，但具備了獨立企業(yè)資格。本文通過分析國有平臺公司的成立背景與特點，進(jìn)一步分析了基于審計視域的國有平臺公司發(fā)展模式。

[ 關(guān)鍵詞 ]

國有平臺公司;轉(zhuǎn)型;發(fā)展路徑

中圖分類號：F27 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? DOI：10.3969/j.issn.1672-0407.2022.10.006

在當(dāng)前背景下，要保證國有平臺公司的健康發(fā)展，還需著重研究其管理模式、融資舉債、財務(wù)監(jiān)管以及政策引領(lǐng)等，為此，本文主要從審計視角出發(fā)，探析了國有平臺公司發(fā)展的道路。

1? ? 國有平臺公司的成立背景與特點

國有平臺公司在成立時，定位為地方性政府投融資平臺。近些年，國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理委員會不斷推進(jìn)國有平臺公司的轉(zhuǎn)型，以應(yīng)對當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，切實提升國有資產(chǎn)投資和運營的水平。從當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景來看，國有平臺公司正面臨著發(fā)展的新挑戰(zhàn)，如債務(wù)風(fēng)險過高、自身造血能力不足、人才匱乏以及政企職能不分等情況十分顯著，這會影響到企業(yè)的健康發(fā)展[1]。

國有平臺公司的特點主要包括以下幾點。一是國有平臺公司是非自主經(jīng)營、自主管理盈虧的主體，其與政府之間的聯(lián)系密切，執(zhí)行政府所安排的一系列建設(shè)項目，像是交投、城投等。二是具有著較大的隱性債務(wù)規(guī)模，一般需要運用財政資金來償還。平臺公司在進(jìn)行融資時，多采用信托、發(fā)行債券等手段，融資的資金會用于項目建設(shè)，因此一旦融資出現(xiàn)失控問題，很可能超出支付能力。三是國有平臺公司作為一種特殊歷史時期發(fā)展下的產(chǎn)物，其成立與政府的融資變遷有關(guān)，在過往很長一段發(fā)展時期中，政府不能進(jìn)行擔(dān)保和借款，而地方的各項建設(shè)項目卻逐漸增多，需要大量資金，因此政府扶持成立國有平臺公司來支持籌資。當(dāng)前，雖然國有平臺公司這些使命已經(jīng)完成，但各地方政府仍舊插手其行政工作。

2? ? 國有平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的必要性

一方面是各級政府變動倒逼國有平臺公司的轉(zhuǎn)型。國家相關(guān)部門指出要進(jìn)一步規(guī)范地方政府的舉債融資機(jī)制，調(diào)整其舉債權(quán)限，剝離地方政府在國有平臺的融資職能。這也使得地方國有平臺公司融資壓力上升，必須積極推動改革轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)市場化，應(yīng)對當(dāng)前發(fā)展形勢。另一方面是城市發(fā)展需要國有平臺公司推動轉(zhuǎn)型。在各區(qū)域城市發(fā)展及城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，國有平臺公司都將會在一段時間內(nèi)作為重要載體，為城市建設(shè)提供服務(wù)，而其市場化轉(zhuǎn)型會影響到平臺公司生存的長遠(yuǎn)性和穩(wěn)定性，因而各級政府也都在關(guān)注國有平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展[2]。

3? ? 審計視域下國有平臺公司發(fā)展中遇到的困境

3.1? 存在難以控制的債務(wù)規(guī)模，化債能力較弱

國有平臺公司在發(fā)展中的主要職能是為地方政府進(jìn)行項目成立和建設(shè)，也會作為政府籌集資金的重要渠道。因此，其融資規(guī)模逐步擴(kuò)大，為了獲取更多資金，會把賬面資產(chǎn)盡可能做大，比如說實現(xiàn)費用的資本化，費用會被記入到在建工程的科目中，形成一種虛增資產(chǎn)的狀態(tài)。還有一些平臺公司會采用項目重復(fù)包裝方式或是設(shè)立虛假資產(chǎn)，增加表面資產(chǎn)，然后與金融機(jī)構(gòu)簽訂相關(guān)貸款合同，這種行為實際是違規(guī)的，會導(dǎo)致國有平臺公司的債務(wù)規(guī)模難以被有效控制，也會拔高政府隱性債務(wù)的風(fēng)險程度，很可能給公司造成財政風(fēng)險問題，盡管從融資角度來說解決了融資困難的實際問題，但這不是真正意義上的“開源”，體現(xiàn)出國有平臺公司化債能力薄弱的現(xiàn)況[3]。

3.2? 政企分離仍未完全做到，相應(yīng)的體制矛盾還需解決

政企分離問題一直是國有資產(chǎn)運營關(guān)注的重點問題，實現(xiàn)了政企分離才能夠保證企業(yè)在市場中成為獨立主體，可自行提升核心競爭力。而國有資本運營的平臺企業(yè)成立的目的之一就是進(jìn)一步深化政企分離，避免政府部門直接對國有資產(chǎn)管理工作進(jìn)行干預(yù)，保證國有平臺公司發(fā)展具有一定的獨立行政能力。但是在實際發(fā)展中發(fā)現(xiàn)，政企分離仍未完全做到，其相應(yīng)的機(jī)制與體制都存在待解決的矛盾。例如，國有平臺公司仍舊承建市場上的許多公益性項目及非公益性項目，其中，公益性質(zhì)的項目建設(shè)收益不佳，收益極少或基本沒有，后續(xù)的還本付息也無法依靠項目收益，造成很大的資金消耗。許多項目建設(shè)時，國有平臺公司不得不舉債，內(nèi)部的資金缺口也會逐漸增大，甚至最后難以承受資金壓力，給公司的發(fā)展帶來不良影響。

3.3? 實體業(yè)務(wù)不夠強(qiáng)勢，造血功能較弱

通過上述分析可知，國有平臺公司具有較多隱性債務(wù)，當(dāng)前仍舊存在債權(quán)包袱重、職能單一等特點，導(dǎo)致大部分項目是政府提出的建設(shè)項目，政府債務(wù)的產(chǎn)生也比較多。從當(dāng)前情況來看，除了個別國有平臺公司具備收益性資產(chǎn)外，大部分國有平臺公司還是缺乏自身的主營業(yè)務(wù)收入，其實施發(fā)展的過程中，穩(wěn)定性與可持續(xù)性都難以保障。國有平臺公司要想徹底轉(zhuǎn)型為國有企業(yè)，最重要的就是要擁有自己的主營實體業(yè)務(wù)，推動市場化經(jīng)營發(fā)展，做到自負(fù)盈虧，提升造血能力，才能夠長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，實體業(yè)務(wù)的薄弱將會成為國有平臺企業(yè)發(fā)展面臨的重要挑戰(zhàn)。

3.4? 項目工程管理規(guī)范性不足，容易出現(xiàn)財務(wù)風(fēng)險

國有平臺公司的特點導(dǎo)致其經(jīng)常會出現(xiàn)資金短缺狀況，而實施項目工程建設(shè)過程中，若沒有穩(wěn)定資金支持，很容易出現(xiàn)混亂情況，像是“拆了東墻補西墻”，將資金的用途隨意改變，以保證工程的推進(jìn)，整體建設(shè)的質(zhì)量與效率都難以達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。國有平臺公司在項目工程管理方面明顯體現(xiàn)出規(guī)范性不足，例如其項目資金沒有進(jìn)行獨立核算，一些已經(jīng)到位的工程項目貸款也沒有完成開立賬戶，難以保證?？顚Ｓ?，使用混亂，給資金的安全監(jiān)管帶來隱患與風(fēng)險。此外，目前的大多數(shù)平臺公司工程管理過程中，都沒有按照規(guī)范程序執(zhí)行，相關(guān)制度也不夠完善，包括立項制度、預(yù)算制度、概算制度、決算制度、攤銷制度、費用結(jié)轉(zhuǎn)制度以及臺賬管理制度等都存在缺陷，項目的最終竣工決算效果不佳。

4? ? 審計視域下國有平臺公司發(fā)展模式的有效對策

4.1? 對融資行為進(jìn)行規(guī)范，把控債務(wù)規(guī)模

在國有平臺公司發(fā)展的外部環(huán)境中，負(fù)責(zé)外部監(jiān)督管理的主要為各級人民代表大會，而各地方政府也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮出監(jiān)督作用。從審計工作視角來看，政府應(yīng)當(dāng)針對債務(wù)建立起監(jiān)督審查機(jī)制，強(qiáng)化對債務(wù)的審查控制。各級財政部門具有“主心骨”的功能，對于國有平臺公司的發(fā)展而言，財政部門可以在業(yè)務(wù)推進(jìn)上發(fā)揮指導(dǎo)作用與管理作用，例如，財政部門對國有平臺年度舉債融資的規(guī)模統(tǒng)籌確定，同時做好成本管理工作，對總體發(fā)展進(jìn)行控盤。相應(yīng)的國資部門要對國有平臺公司實施的融資行為進(jìn)一步規(guī)范，做出明確的規(guī)定，還要保證整體程序的標(biāo)準(zhǔn)化、透明化，對外統(tǒng)一公布融資信息，組織開展協(xié)商性談判，保證融資執(zhí)行的合理。還要對審核報批的各項手續(xù)嚴(yán)格履行，做好相關(guān)合同的記錄備案與管理工作[4]。

從國有平臺公司內(nèi)部管理來說，公司要對融資行為制定完善計劃，尤其是針對資金的使用配置合理制定規(guī)劃方案，同時將資金使用項目按照新建或續(xù)建劃分類別，不同類別的項目在資金管理也有差異，切實保障各項目的資金有效供給。

4.2? 進(jìn)一步明確各項職能，確保政企分離

國有平臺企業(yè)未來想要實現(xiàn)長遠(yuǎn)發(fā)展，其政企分離是一種必然趨勢，基于國有平臺公司的特點分析可知，其長期以來都與政府有著密切聯(lián)系，實現(xiàn)政企分離具有較高難度。為此，國有平臺企業(yè)在發(fā)展的過程中，需要切實落實政企分離的理念，從而提升產(chǎn)業(yè)的管理與投資決策水平。在融資方面，主要是將政府享有的融資職能剝離，避免國有平臺企業(yè)與區(qū)域政府資產(chǎn)聯(lián)系密切而出現(xiàn)“官商合一”的模糊性風(fēng)險。國有平臺企業(yè)也要推進(jìn)獨立性發(fā)展，降低對地方政府的依賴，明確與地方政府之間的關(guān)系，明晰雙方職能，這樣才能夠推進(jìn)國有企業(yè)在新形勢下的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

4.3? 將國有平臺實業(yè)做強(qiáng)、做大，提升企業(yè)發(fā)展實力

在做到有效融資以及政企分離的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為國有平臺公司的發(fā)展還需著力于主營業(yè)務(wù)，積極整合可用的市場資源，促進(jìn)經(jīng)營現(xiàn)金流的增加，才能夠做到擴(kuò)大發(fā)展。當(dāng)前，市場競爭逐漸激烈，國有平臺公司應(yīng)當(dāng)保證經(jīng)營遵循市場規(guī)律，找準(zhǔn)市場導(dǎo)向，切實擴(kuò)大實業(yè)規(guī)模，將實體業(yè)務(wù)作為最大的基業(yè)。為了提升企業(yè)發(fā)展的核心競爭力，應(yīng)當(dāng)積極推行土地出讓金、財政資金以及稅收資金的按比例定向返還制度，提升國有平臺企業(yè)的資金儲備。夯實平臺企業(yè)的家底，以免在經(jīng)營的過程中出現(xiàn)收益少、無收益、資金短缺以及項目支出多等困境，確保企業(yè)穩(wěn)定發(fā)展。除此之外，還應(yīng)當(dāng)激發(fā)出創(chuàng)業(yè)的積極性，立足于當(dāng)前國有平臺實際發(fā)展優(yōu)勢點，切實推動平臺企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，對企業(yè)外部環(huán)境與內(nèi)部環(huán)境進(jìn)行客觀分析并總結(jié)發(fā)展經(jīng)驗，從而找準(zhǔn)發(fā)展方向并不斷探索未來發(fā)展路徑。為了實現(xiàn)國有平臺企業(yè)國資的保值與增值，相關(guān)國資管理部門應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)企業(yè)對資產(chǎn)情況進(jìn)行摸底，以免在發(fā)展中出現(xiàn)資產(chǎn)流失或是資產(chǎn)低效的情況。

4.4? 強(qiáng)化頂層設(shè)計，對企業(yè)內(nèi)部體系加以完善

基于發(fā)展實力的提升以及實業(yè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，國有平臺更應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)內(nèi)部管控，為此，還要對其內(nèi)部體系加以完善。國有平臺公司本身與一般企業(yè)的“出身”不同，大部分公司都未納入到預(yù)算單位的監(jiān)管范圍中，而是直接由國資部門進(jìn)行監(jiān)管，這也是國有平臺公司的特點之一。但現(xiàn)實情況中，國資部門可能存在著監(jiān)管不力情況，因而還需進(jìn)一步加強(qiáng)其頂層設(shè)計，推動國有平臺公司的發(fā)展改革，要建立起“權(quán)責(zé)明確、產(chǎn)權(quán)清晰、管理科學(xué)、面向市場”的企業(yè)制度，還要基于當(dāng)前國有平臺公司的內(nèi)部管控情況來完善內(nèi)控體系，優(yōu)化現(xiàn)代企業(yè)法人的治理結(jié)構(gòu)，建立起合理的平臺企業(yè)內(nèi)控標(biāo)準(zhǔn)，還需搭建示范機(jī)制。國資部門作為主要管控機(jī)構(gòu)，在指導(dǎo)平臺公司發(fā)展時也可借助于更專業(yè)的第三方力量，能夠讓國有平臺公司更容易發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，提升內(nèi)部控制水平及發(fā)展水平。立足于國有平臺公司的長遠(yuǎn)發(fā)展，還需加強(qiáng)其風(fēng)險防范，強(qiáng)化內(nèi)部的資金累積，比如說設(shè)立公司的投資風(fēng)險集體準(zhǔn)備金，沖抵一些不良資產(chǎn)的缺口，降低公司發(fā)展的壓力，保持發(fā)展的穩(wěn)定性。

4.5? 強(qiáng)化內(nèi)審功能，提升財務(wù)監(jiān)管水平

在審計視域下，國有平臺公司還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部審計的功能，提升審計職能水平，這對于規(guī)范公司經(jīng)營以及促進(jìn)公司穩(wěn)步發(fā)展都有著積極作用，內(nèi)部審計也同樣有利于風(fēng)險防范。在內(nèi)部審計機(jī)制建設(shè)方面，應(yīng)當(dāng)遵循積極發(fā)現(xiàn)問題、推動整改、出臺制度以及長效性鞏固等原則，開拓出內(nèi)部審計科學(xué)路徑，審計功能發(fā)揮應(yīng)當(dāng)做到全方位、全流程以及全要素地監(jiān)督企業(yè)的關(guān)鍵運營風(fēng)險，實施精細(xì)化的審查評估，真正將內(nèi)部審計監(jiān)督的職能全覆蓋落實，提升公司的財務(wù)監(jiān)管水平。

4.6? 對薪酬管理進(jìn)行完善，提升工作團(tuán)隊水準(zhǔn)

國有平臺公司要想強(qiáng)化內(nèi)部審計和管理，推動公司在未來的長期發(fā)展，還需具備高素質(zhì)的工作隊伍，為此要加強(qiáng)國有平臺公司專業(yè)人才團(tuán)隊建設(shè)，還要對相應(yīng)的薪酬管理制度加以完善，保證薪酬劃分合理，能夠提升人才工作積極性。例如，可加大對人才的資源聚集，尤其是一些人才匱乏的崗位，要適當(dāng)調(diào)高薪酬等級，以便于吸引更多高素質(zhì)的專業(yè)人才，讓本公司的發(fā)展創(chuàng)新力更足，更具備實力。推動國有平臺公司相關(guān)職工的工資預(yù)算與公司經(jīng)營效益相掛鉤，推動企業(yè)薪酬管理的規(guī)范化發(fā)展，發(fā)揮出薪酬管理的作用。此外，要積極探索公司發(fā)展的“能上能下”機(jī)制，打通該機(jī)制的暢通渠道，有效實現(xiàn)相關(guān)職務(wù)執(zhí)行的能上能下，相應(yīng)人才的運用要做到“可進(jìn)可出”，薪酬“可增可減”，激發(fā)出國有平臺公司的人員動力，促進(jìn)公司整體經(jīng)濟(jì)效益的提升。

綜上所述，國有平臺公司的轉(zhuǎn)型發(fā)展是為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)市場變化及政策變動，在當(dāng)前的審計視域下，其發(fā)展過程中還存在一些問題，如實體業(yè)務(wù)不夠強(qiáng)、債務(wù)規(guī)模難以把控等。由本文分析可知，審計視域下國有平臺公司發(fā)展模式的有效對策包括：對融資行為進(jìn)行規(guī)范、確保政企分離、將國有平臺實業(yè)做強(qiáng)、強(qiáng)化頂層設(shè)計、強(qiáng)化內(nèi)審功能、對薪酬管理進(jìn)行完善。

參考文獻(xiàn)

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