澳門行政授權(quán)制度應(yīng)順應(yīng)時(shí)代需求轉(zhuǎn)型

長(zhǎng)江整理

特區(qū)行政長(zhǎng)官日前的《2022年財(cái)政年度施政報(bào)告》中，對(duì)2021年的施政工作回顧總結(jié)和2022年施政重點(diǎn)，都提及了要檢討授權(quán)制度，2021年施政工作回顧與總結(jié)第五條稱，公共行政改革和法治建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)，一是推進(jìn)公共行政改革;二是檢討授權(quán)制度，完成《政府部門及實(shí)體的組織、職權(quán)與運(yùn)作》的修改工作。2022年施政重點(diǎn)第六條則再次明確，要深化公共行政改革，檢討及完善授權(quán)和問(wèn)責(zé)制度，強(qiáng)化依法履職、權(quán)責(zé)清晰、精簡(jiǎn)高效的公共行政體系。在檢視各級(jí)官員職權(quán)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)提出修改方案，以明確各級(jí)官員在人事、財(cái)政等方面的管理權(quán)責(zé)，減少不必要授權(quán)。研究設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)及主管專有紀(jì)律制度的方案，為立法作準(zhǔn)備。

葡國(guó)烙印對(duì)

現(xiàn)行公共行政授權(quán)的影響

行政授權(quán)依葡國(guó)行政法的通用定義，是指通過(guò)行政授權(quán)行為，法定具權(quán)限的行政機(jī)關(guān)，使得另一法定行政機(jī)關(guān)或人員，在同一事宜範(fàn)疇之內(nèi)作出行政行為。授權(quán)將一個(gè)機(jī)關(guān)的權(quán)限擴(kuò)大到另一個(gè)起初並沒(méi)有該權(quán)限的機(jī)關(guān)，法理上授權(quán)的性質(zhì)僅僅是行使權(quán)力。通常有權(quán)限對(duì)某項(xiàng)事宜作出決定之行政機(jī)關(guān)，得透過(guò)一授權(quán)行為，容許另一機(jī)關(guān)或行政當(dāng)局人員作出關(guān)於該事宜之行政行為。

根據(jù)澳門《行政程序法典》的規(guī)定，不論有否賦予資格之法律，有權(quán)限對(duì)某項(xiàng)事宜作出決定之行政機(jī)關(guān)得隨時(shí)藉一授權(quán)行為，容許其直接下級(jí)、助理或代任人作出關(guān)於該事宜之一般管理行為。

對(duì)於合議機(jī)關(guān)授權(quán)予其主席之情況亦同，但賦予資格之專門法律對(duì)各機(jī)關(guān)間之權(quán)限另有特別分配者除外。

依據(jù)授權(quán)主體的不同，澳門現(xiàn)有授權(quán)形式眾多，其中常見的包括行政長(zhǎng)官的授權(quán)、司長(zhǎng)及同級(jí)實(shí)體的授權(quán)、局級(jí)或以下部門的授權(quán)及自治機(jī)構(gòu)的授權(quán)。

行政權(quán)力來(lái)自分權(quán)理論，既是政治理論也是憲法原則。這是國(guó)家職能的分配和機(jī)構(gòu)權(quán)力的設(shè)置，就行政法而言，行政權(quán)與司法權(quán)及立法權(quán)相分離。行政權(quán)力來(lái)自法律規(guī)範(fàn)，行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。法律不僅是行政行為的限制和約束規(guī)則，亦是公共行政的權(quán)力依據(jù)。不同於私法自治原則，法無(wú)禁止即允許，公共行政須遵循權(quán)限原則，法律允許方可為之，未經(jīng)允許則禁止。

權(quán)限係由法律或規(guī)章規(guī)定，不可放棄且不可轉(zhuǎn)讓，但不影響有關(guān)授權(quán)及代任之規(guī)定之適用。所有以放棄擁有或放棄行使賦予行政機(jī)關(guān)之權(quán)限為標(biāo)的之行為或合同，均屬無(wú)效，但不影響授權(quán)及類似情況。

作為職責(zé)和權(quán)限的規(guī)範(fàn)載體，就需要行政權(quán)限的賦權(quán)法，如組織規(guī)範(fàn)須載明權(quán)限主體或行政機(jī)關(guān)的職責(zé)及職權(quán)內(nèi)容。當(dāng)賦權(quán)法明確規(guī)定行政行為的要件前提和手段時(shí)，該職權(quán)規(guī)則是封閉的，所對(duì)應(yīng)的是羈束行政行為。而當(dāng)規(guī)則是開放性時(shí)，則行政行為具有一定自由裁量權(quán)空間。即使在自由裁量權(quán)的行政行為中，其權(quán)限及目的始終無(wú)法脫離法律的約束，即賦權(quán)法所載明的宗旨、權(quán)限、意志及倘有的自由裁量權(quán)。

為了實(shí)現(xiàn)繼受的行政分治，才設(shè)置授權(quán)制度。法律在賦予某機(jī)關(guān)作出特定行為的一般權(quán)限時(shí)，可允許該機(jī)關(guān)將部份的權(quán)力再轉(zhuǎn)授予其他機(jī)關(guān)。依據(jù)行政分治原則，對(duì)法人內(nèi)部的上下級(jí)機(jī)關(guān)之間進(jìn)行權(quán)限配置，行政行為可能欠缺協(xié)調(diào)統(tǒng)一。而授權(quán)的優(yōu)勢(shì)在於可以提高公共機(jī)關(guān)或部門的效率，快速應(yīng)對(duì)有關(guān)行政事宜。

在滿足授權(quán)合法性原則的前提下，原則上一般行政行為都可授權(quán);特別的行政行為不可授權(quán)，例如基於性質(zhì)的不可轉(zhuǎn)授性，有些權(quán)力無(wú)法轉(zhuǎn)授，對(duì)受權(quán)者的監(jiān)管權(quán)力，或?qū)π姓蠣?zhēng)議的裁決權(quán)力。

根據(jù)授權(quán)主體之間的等級(jí)關(guān)係，上下級(jí)之間可授權(quán)，授權(quán)後還有轉(zhuǎn)授權(quán)或複授權(quán)。賦權(quán)法須明確規(guī)定可授予的權(quán)力，及授權(quán)者和受權(quán)者的身份，及可轉(zhuǎn)授權(quán)的情況。

作出確定授權(quán)，在於具體的授權(quán)行為，授權(quán)者可自由決定。職責(zé)與權(quán)限皆是法律規(guī)定的，職責(zé)是公法人所要謀求實(shí)現(xiàn)的宗旨及目的或利益。

為了實(shí)現(xiàn)法定之目的及宗旨，公法人需要不同職權(quán)作為法律手段。職權(quán)的總體集合統(tǒng)稱為權(quán)限，即權(quán)限是法律賦予的為了實(shí)現(xiàn)公法人職責(zé)的諸多權(quán)力。

具有法律人格的法人具有一定的職責(zé)，而在法人組織的構(gòu)建內(nèi)，為履行和實(shí)現(xiàn)職責(zé)，會(huì)設(shè)置層級(jí)性或系統(tǒng)性的不同行政機(jī)關(guān)，後者具備不同的權(quán)限。為此，行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)必須受到雙重約束，第一層次為權(quán)限的限制，第二層次為所屬法人的職責(zé)之約束，兩者都不可逾越。

澳葡時(shí)期的《澳門組織章程》規(guī)定了總督的執(zhí)行職能，包括行政執(zhí)行權(quán)，總督可透過(guò)發(fā)佈訓(xùn)令的方式授予政務(wù)司有關(guān)權(quán)限。但是，政務(wù)司是否具有本身的權(quán)限並無(wú)定論。

授權(quán)行為既可以是一種規(guī)範(fàn)性的行為，也可以是一種行政行為，後者為個(gè)案型的。在澳門的授權(quán)法律制度沿革中，授權(quán)原則上都沾有個(gè)人屬性。

宗主國(guó)對(duì)殖民地的權(quán)力授予，帶有個(gè)人化和人格化的特點(diǎn)。在這種授權(quán)形式下，權(quán)力是授予總督個(gè)人的，由其代表宗主國(guó)進(jìn)行管治。因?yàn)槿魏螜?quán)力是授予總督個(gè)人，總督再將權(quán)力授予其他機(jī)構(gòu)從而進(jìn)行具體管治。殖民地往往不存在嚴(yán)格法律意義上的政府職權(quán)，如在回歸前的澳門，其憲制檔往往並不規(guī)定政府的許可權(quán)，甚至連“政府”這個(gè)詞也鮮有提及。

澳門現(xiàn)行授權(quán)法律制度梳理

第一，作為權(quán)限主體的公務(wù)員體制。行政行為中的權(quán)限主體包括行政機(jī)關(guān)及人員。公共行政工作人員包括公務(wù)人員、公務(wù)員和政府官員。政府官員與公務(wù)員並非對(duì)等概念，公務(wù)員在法律上特指確定性委任和定期委任的公務(wù)人員。而公務(wù)人員涵蓋各種任用方式的公共行政工作人員。官員屬定期委任，不必是公務(wù)員序列，是擔(dān)任決策、管理、協(xié)調(diào)及監(jiān)督工作的公共行政人員。澳門主要官員包括五司的司長(zhǎng)、廉政專員、審計(jì)長(zhǎng)、警察總局局長(zhǎng)和海關(guān)關(guān)長(zhǎng)，分別由行政長(zhǎng)官提名，中央政府委任。政府部門領(lǐng)導(dǎo)及主管包括局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)及同級(jí)人員，為部門最高級(jí)官職人員，隸屬行政長(zhǎng)官或司長(zhǎng)，負(fù)責(zé)公共部門整體管理及監(jiān)督工作;主管人員包括廳長(zhǎng)、處長(zhǎng)、科長(zhǎng)及同級(jí)人員，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作，隸屬部門領(lǐng)導(dǎo)層。

行政授權(quán)制度下特區(qū)政府各級(jí)官員或人員的權(quán)力透過(guò)授權(quán)方式均源自上級(jí)，可追溯到行政長(zhǎng)官。行政長(zhǎng)官對(duì)主要官員負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任，對(duì)由其直接任命的局長(zhǎng)級(jí)官員負(fù)有直接管理的責(zé)任。即使是局級(jí)以下官員，由局長(zhǎng)級(jí)官員將行政長(zhǎng)官授予的權(quán)力再轉(zhuǎn)授給局長(zhǎng)級(jí)以下官員。主要官員的職責(zé)是決策與管理，而非執(zhí)行。局長(zhǎng)及以下官員，主要職責(zé)為執(zhí)行政策。政府官員行使的權(quán)力是行政授予的權(quán)力，而不是職位權(quán)力。局長(zhǎng)的部份權(quán)力來(lái)自組織法的授予，但是行政長(zhǎng)官以下的司、局、廳、處各級(jí)別的權(quán)力基本上都是上級(jí)授予的而不是法定的權(quán)力。因此，行政授權(quán)可能產(chǎn)生授權(quán)的人格化配置，即由官員根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)各權(quán)力進(jìn)行授予。授權(quán)行為的人格化配置，可導(dǎo)致不同的司或局的權(quán)力結(jié)構(gòu)複雜化，從而導(dǎo)致權(quán)力一定的不可預(yù)期性。一方面，授權(quán)制度有利於權(quán)力的統(tǒng)一性與行政步調(diào)的一致性，具有彈性大及靈活性強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)，可以應(yīng)對(duì)複雜的社會(huì)變化。另一方面，因?yàn)樨?zé)任歸屬上級(jí)官員，可能會(huì)強(qiáng)化下級(jí)官員對(duì)上級(jí)官員人身依附的工具，導(dǎo)致官員不是對(duì)法定的職位權(quán)力負(fù)責(zé)，而是對(duì)授權(quán)者負(fù)責(zé)。此外，授權(quán)是有期限的，期限屆滿之後需要權(quán)力的再授予和續(xù)期，會(huì)增加行政成本又不利行政效率。

依據(jù)前述法定原則及理論，行政權(quán)力格局應(yīng)以法定權(quán)力為主，授權(quán)權(quán)力為輔。如此，應(yīng)使各級(jí)官員的權(quán)力有明確的法律依據(jù)。上下級(jí)的層級(jí)節(jié)制關(guān)係應(yīng)體現(xiàn)在法定職能及權(quán)力的配置;同時(shí)，因?yàn)槭跈?quán)具有靈活性，允許例行性權(quán)力向下授權(quán)，達(dá)到減少行政程式及提高行政效率的目的。

第二，現(xiàn)行授權(quán)形式的梳理。依據(jù)授權(quán)主體的不同，澳門現(xiàn)有授權(quán)形式眾多，其中常見的包括行政長(zhǎng)官的授權(quán)、司長(zhǎng)及同級(jí)實(shí)體的授權(quán)、局級(jí)或以下部門的授權(quán)及自治機(jī)構(gòu)的授權(quán)。

澳門政府公報(bào)刊登各類授權(quán)，形式包括行政長(zhǎng)官命令、司長(zhǎng)批示或局長(zhǎng)批示等。授權(quán)書的文首一定會(huì)載明授權(quán)主體行使某法賦予的職權(quán)，而該賦權(quán)法通常為澳門基本法條款為基礎(chǔ)，或者其他法律。轉(zhuǎn)授予的標(biāo)的可包括權(quán)限或執(zhí)行權(quán)限，同時(shí)可對(duì)批示當(dāng)日之前在授權(quán)範(fàn)圍內(nèi)作出的行為予以追認(rèn)。

第三，基本法及其他法律的授權(quán)制度佈局。賦權(quán)法是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力淵源，授權(quán)法定的情況下行政行為需遵循合法性原則，以此保障法的安定性和確切性。

針對(duì)法律規(guī)範(fàn)位階，根據(jù)某法規(guī)賦予的權(quán)限，只有在同等或效力更高級(jí)別的法規(guī)許可的情況下，透過(guò)授權(quán)形式予以再分配。否則，會(huì)抵觸低位階的法律不能抵觸高位階法律的原則。根據(jù)法定權(quán)限不可部份廢止或不可處分性原則，澳門的行政法律制度中須設(shè)立授權(quán)的賦權(quán)法及理順各自法規(guī)範(fàn)位階，從而保障法律安定性和確切性，這是任何法律制度不可或缺的。

基本法統(tǒng)領(lǐng)公共行政授權(quán)制度之優(yōu)化

澳門《基本法》第2條規(guī)定了經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)澳門特區(qū)，根據(jù)基本法實(shí)行高度自治，其中享有行政管理權(quán)。這裏的“授權(quán)”是指法律對(duì)特別行政區(qū)權(quán)力的設(shè)定，所以，基本法授權(quán)特別行政區(qū)實(shí)行高度自治，享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)?；痉ㄊ怯扇珖?guó)人大制定和通過(guò)的，全國(guó)人大是授權(quán)的主體，基本法是授權(quán)的載體與形式。這是中央與地方之間層面的“授權(quán)”。

在行政制度層面，基本法的條文已經(jīng)明確具體的權(quán)限主體及其相關(guān)職權(quán)。第11條確認(rèn)澳門特區(qū)包括行政管理的制度和有關(guān)政策以基本法為依據(jù)。第15條規(guī)定，中央人民政府依照基本法有關(guān)規(guī)定任免澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官、政府主要官員和檢察長(zhǎng)。尤其是第四章關(guān)於政治體制，從其分節(jié)的規(guī)定來(lái)看，特別是第45條至第66條規(guī)定的賦予行政長(zhǎng)官和行政機(jī)構(gòu)職權(quán)的條款，澳門特區(qū)的行政機(jī)關(guān)為澳門政府，政府的首長(zhǎng)是行政長(zhǎng)官，政府設(shè)置有司、局、廳和處。第50條列明瞭行政長(zhǎng)官的具體權(quán)限達(dá)十八項(xiàng)，第64條列明瞭政府行使的六項(xiàng)職權(quán)內(nèi)容。第96條規(guī)定市政機(jī)構(gòu)的職權(quán)和組成由法律規(guī)定。第97條及後續(xù)條文規(guī)定了公務(wù)人員的規(guī)定紀(jì)律和制度。

澳門基本法第63條具體規(guī)定了政府的職權(quán)，即政府職權(quán)並非行政長(zhǎng)官授予，而是透過(guò)基本法而設(shè)立政府的權(quán)限。和行政長(zhǎng)官職權(quán)一樣，政府職權(quán)亦是法定的。這與澳葡“政府”的人格化授權(quán)體制不同。但是，實(shí)踐中司長(zhǎng)行使權(quán)限依然沿襲如同澳葡時(shí)期政務(wù)司經(jīng)由總督授權(quán)的方式，即行政長(zhǎng)官可在司長(zhǎng)缺位或休假時(shí)行使司長(zhǎng)權(quán)力。換言之，司長(zhǎng)具有權(quán)力，但是司級(jí)機(jī)構(gòu)沒(méi)有權(quán)限及其組織規(guī)範(fàn)。以第120/2009號(hào)行政命令為例，澳門特區(qū)成立之後鑒於“原有法律”的保留，行政長(zhǎng)官行使澳門基本法第50條（四）項(xiàng)規(guī)定的職權(quán)，並根據(jù)第2/1999號(hào)法律第15條及8月11日第85/84/M 號(hào)法令第3條的規(guī)定，將第6/1999號(hào)行政法規(guī)第2條所指的行政長(zhǎng)官在該等施政領(lǐng)域及部門和實(shí)體方面的執(zhí)行權(quán)限，以及其在行政法務(wù)司司長(zhǎng)辦公室的執(zhí)行權(quán)限授予司長(zhǎng)。所指行政長(zhǎng)官的執(zhí)行權(quán)限不包括法律規(guī)定不可授予者。獲授權(quán)者可將有利於良好運(yùn)作的權(quán)限轉(zhuǎn)授予部門、實(shí)體及司長(zhǎng)辦公室的領(lǐng)導(dǎo)人。這與澳門基本法確立的整體授權(quán)制度是否一致，是值得進(jìn)一步研究、商榷和改進(jìn)的地方。

局長(zhǎng)批示形式作出的授權(quán)所引述的法規(guī)範(fàn)，主要為通則及守則類的規(guī)範(fàn)，包括2009年第15/2009號(hào)法律“領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定”，訂明官員需承擔(dān)的道義、政治、行政及法律上責(zé)任，第26/2009號(hào)行政法規(guī)《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的補(bǔ)充規(guī)定》第17條至第21條分別規(guī)定了局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)及主管的職權(quán)，其中第22條及23條特別規(guī)定了授權(quán)，第22條職權(quán)的授予，規(guī)定局長(zhǎng)可將本身的職權(quán)授予本部門的副局長(zhǎng)或各級(jí)主管人員。而且，授權(quán)或轉(zhuǎn)授權(quán)予領(lǐng)導(dǎo)及主管官職據(jù)位人時(shí)，包括可將之轉(zhuǎn)授的權(quán)力，但授權(quán)人或特別法例作出相反的規(guī)定除外。以及，授權(quán)及轉(zhuǎn)授權(quán)予領(lǐng)導(dǎo)及主管官職據(jù)位人，適用經(jīng)作出必要配合後的《行政程式法典》第37條至第43條的規(guī)定。按照第15/2009號(hào)法律第13條有關(guān)職務(wù)調(diào)動(dòng)的規(guī)定，以臨時(shí)代理方式執(zhí)行職務(wù)時(shí)，包括被臨時(shí)代理的官職據(jù)位人獲授予或轉(zhuǎn)授予的權(quán)力，但有相反的規(guī)定除外。簽署權(quán)的授予，允許授權(quán)任何公共行政工作人員簽署信函或單純?yōu)榫幯u卷宗及執(zhí)行決定所需的文書，但有相反規(guī)定除外。

2010年第24/2010號(hào)行政法規(guī)“澳門特別行政區(qū)主要官員通則”和第112/2010號(hào)行政命令“澳門特別行政區(qū)主要官員守則”，規(guī)範(fàn)政府領(lǐng)導(dǎo)及主管，以及主要官員的基本原則和義務(wù)，執(zhí)行行政長(zhǎng)官授權(quán)處理的事項(xiàng)，領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督或指導(dǎo)下屬部門或?qū)嶓w良好執(zhí)行有關(guān)施政領(lǐng)域的政策。當(dāng)下屬部門或所屬部門執(zhí)行上級(jí)制定的政策失誤時(shí)，主要官員向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，領(lǐng)導(dǎo)及主管人員違反義務(wù)時(shí)要受紀(jì)律處分。此外，例如第87/89/M 號(hào)法令核準(zhǔn)的《澳門公共行政工作人員通則》第4條獨(dú)一條規(guī)定權(quán)限，“實(shí)施本通則所規(guī)定之行為屬總督之權(quán)限;但有特別規(guī)定者除外?！奔磳?duì)行為和權(quán)限進(jìn)行了設(shè)定。

公共行政授權(quán)制度的完善路徑

如前所述，行政長(zhǎng)官及特區(qū)政府的職責(zé)、職能及權(quán)限不同，行政長(zhǎng)官主要負(fù)責(zé)特區(qū)整體發(fā)展戰(zhàn)略及各政策決策的工作，司長(zhǎng)向行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，主要負(fù)責(zé)協(xié)助行政長(zhǎng)官制定、推動(dòng)和落實(shí)所管轄施政領(lǐng)域的政府政策，以及監(jiān)督或指導(dǎo)下屬部門或?qū)嶓w良好執(zhí)行有關(guān)施政領(lǐng)域的政策，局長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)協(xié)助上級(jí)制定及落實(shí)所屬領(lǐng)域政策的同時(shí)，有效執(zhí)行及管理組織法規(guī)範(fàn)圍內(nèi)政策、組織、專項(xiàng)與日常等工作，並對(duì)政策的內(nèi)容及執(zhí)行提出建議，使政策得以持續(xù)完善。

行政授權(quán)制度的完善，應(yīng)著眼於相關(guān)主體的職責(zé)及權(quán)限，譬如司長(zhǎng)及司級(jí)的機(jī)構(gòu)組織規(guī)範(fàn)明確權(quán)責(zé)。在明確不同層級(jí)組織的職責(zé)定位、範(fàn)圍及任務(wù)的基礎(chǔ)上，賦予不同層級(jí)組織相應(yīng)適當(dāng)?shù)臋?quán)限。

長(zhǎng)期以來(lái)，法律乃至公共行政學(xué)者研究和關(guān)注官員問(wèn)責(zé)的問(wèn)題，但是與此責(zé)任制緊密相關(guān)的職權(quán)定位及行政授權(quán)制度梳理和檢討不多，官員作為行政機(jī)關(guān)據(jù)位人，享有為履行職責(zé)的各項(xiàng)行政權(quán)能和職權(quán)，行政授權(quán)制是否適合發(fā)展迅速的澳門及其行政治理模式，授權(quán)的合法性依據(jù)是否明確，調(diào)整層層授權(quán)的有效行政治理弊端，須從賦權(quán)法角度入手，明確有關(guān)權(quán)限的法律依據(jù)，具體到權(quán)限主體的組織規(guī)範(fàn)，從源頭上劃定權(quán)力的界線，以便使授權(quán)的標(biāo)的更加明晰和穩(wěn)定。如此，有利於矯正社會(huì)上諸多問(wèn)責(zé)的質(zhì)疑。明確的權(quán)限和職責(zé)是落實(shí)依法履職、科學(xué)問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵，完善的授權(quán)制度有利於行政權(quán)責(zé)清晰和高效運(yùn)作。優(yōu)化行政授權(quán)制度，關(guān)鍵在於明確職責(zé)和權(quán)限的規(guī)範(fàn)載體，即行政權(quán)限的賦權(quán)法，如組織規(guī)範(fàn)須載明權(quán)限主體或行政機(jī)關(guān)的職責(zé)及職權(quán)內(nèi)容。