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澳門特區(qū)公共行政新一波改革重點(diǎn)著力於提升行政效率,除了電子政務(wù)、簡政放權(quán)外,加強(qiáng)監(jiān)管自治基金和自治基金的管理、資助審批和公開制度亦是施政重點(diǎn)之一。自“非凡航空借貸援助”事件以來,社會對公共自治基金組織制度改革呼聲日高,某程度上反映出市民對自治基金的審批和監(jiān)督制度表示擔(dān)憂,腐敗及浪費(fèi)公帑等公共行政治理問題日漸明顯,這長期引起了市民的詬病。在澳門公共行政改革大潮下,探索監(jiān)管公共自治基金運(yùn)作的路徑十分必要。
公共行政框架下的“多面孔”自治基金
澳門特區(qū)公共行政組織架構(gòu)是典型的金字塔形,在行政長官領(lǐng)導(dǎo)下,特區(qū)政府公共行政組織主要分兩大版塊:“1)直接方式(直接行政):由在等級上隸屬於澳門特別行政區(qū)行政長官或司長的專門機(jī)構(gòu)和部門負(fù)責(zé);2)間接方式(間接行政):由獨(dú)立運(yùn)作但受澳門特別行政區(qū)行政長官或司長監(jiān)督的自治法人機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?!敝苯有姓牟块T一般稱為“公共部門”,這些公共部門彼此之間在性質(zhì)上有所區(qū)別,按法律所賦予的自治程度而分為:“1)一般部門:是與澳門特別行政區(qū)行政長官或司長有等級從屬聯(lián)繫的組織單位,不具備行政及財政自治權(quán)。例如:財政局、行政公職局;2)行政自治部門:具有本身權(quán)限作某些行政行為的組織單位,在等級上仍從屬於澳門特別行政區(qū)行政長官或司長,不具備財政自治權(quán)。例如:教育及青年發(fā)展局、海事及水務(wù)局;3)行政及財政自治部門:擁有本身的職權(quán)作各種行政行為,管理專有的具有本身收入的財政預(yù)算(澳門目前沒有不具法人資格的行政及財政自治部門)?!倍g接方式(間接行政)通常是指廣義上的公務(wù)法人,其主要有以下類型:“1)法人部門或(狹義的)公務(wù)法人:一般來說其組織及運(yùn)作與普通行政部門分別在於具有法律人格,例如:郵電局、印務(wù)局;2)公共財團(tuán):以資產(chǎn)及相關(guān)收入為主要要素的公務(wù)法人,負(fù)責(zé)管理一項???,該專款的資金源於撥作特定公共目的的收入。例如:澳門基金會;3)公共企業(yè):是一種企業(yè)化組織,具有公法人資格,其運(yùn)作受融合私法和公法的特定制度約束。它的主要特點(diǎn)是所管理的資本全屬公有,並受公共團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)察(澳門目前沒有公共企業(yè));4)公共團(tuán)體:是一種社團(tuán)性質(zhì)的法人機(jī)構(gòu),基本上由公共及私人實體構(gòu)成,職責(zé)是追求制度所定的利益。例如:澳門律師公會、澳門土木工程實驗室?!?/p>
除了以上直接行政與間接行政的組織架構(gòu)外,在澳門的公共行政組織架構(gòu)內(nèi),存在一類稱為公共基金的實體,公共基金的性質(zhì)是一種財政性質(zhì)的工具,不涉及人力及相關(guān)財產(chǎn)。例如:文化基金、旅遊基金。這類實體有別於為達(dá)至特定目標(biāo)而建立的,包含人力、物力及財力的一般部門。
澳門特區(qū)目前有18個自治基金實體,分別是澳門基金會、澳門公共行政福利基金、科學(xué)技術(shù)發(fā)展基金、工商業(yè)發(fā)展基金、汽車及航海保障基金、旅遊基金、存款保障基金、勞動債權(quán)保障基金、懲教基金、文化發(fā)展基金、教育發(fā)展基金、高等教育基金、學(xué)生福利基金、體育基金、漁業(yè)發(fā)展及援助基金、居屋貸款優(yōu)惠基金、樓宇維修基金、環(huán)保與節(jié)能基金,分別隸屬於行政長官或各施政領(lǐng)域的司長管理。而教育領(lǐng)域的三個自治基金於明年第一季開始,合併為一個基金,歸口管理運(yùn)作。事實上,雖然在表述上均稱為“基金”,但是彼等的法律性質(zhì)卻不盡相同,經(jīng)梳理後,澳門有三類的公共自治基金(見下圖)。學(xué)理上,上述基金組織屬於澳門特區(qū)的間接行政部門(法人部門或公務(wù)法人),即具有法律人格的部門,法律人格的賦予使此等機(jī)構(gòu)在運(yùn)作上有較大的自主權(quán)和在管理其資源時有較大的自由。
自治基金監(jiān)管的合法性與最佳性
首先要知道澳門特區(qū)自治基金的功能。澳門特別行政區(qū)政府為了推動本地區(qū)的教育、科學(xué)、文化、體育、慈善、工商、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、青年活動等方面的發(fā)展,每年除了制定一些政策,對有需要而符合條件的人士給予直接的金錢補(bǔ)助外,亦會經(jīng)各個公共部門向個人、團(tuán)體及其他實體給予一些財政資助作為舉辦活動及運(yùn)作上所需的經(jīng)費(fèi)。透過這些個人、團(tuán)體及其他實體舉辦的活動及進(jìn)行的工作,可以促進(jìn)社會各方面發(fā)展,亦可以填補(bǔ)特區(qū)政府未能作出直接參與的工作。
澳門特區(qū)政府透過自治基金向民間社團(tuán)機(jī)構(gòu)發(fā)放財政資助的一種手段,它是以發(fā)展公益活動為資助宗旨,“從公共管理的角度是彌補(bǔ)政府工作不足,或展開政府不能直接介入的項目或服務(wù)的常見做法......”近年來,民間活動盛況空前,活動覆蓋範(fàn)圍和水平也不斷提高,自治基金作為物質(zhì)基礎(chǔ)和財力保證,在推動民間發(fā)展公益活動中發(fā)揮著非常重要的作用。
現(xiàn)行自治基金的財政來源好大一部份是來自政府的稅收撥款,面對近兩年的新型冠狀病毒的肆虐,澳門經(jīng)濟(jì)活動停擺,政府稅收大減,財政緊絀。因此,自治基金的財政資助面臨較大的壓力。另外,審批資助的公平性、合理性問題沒有得到很好的解決,資助制度百病叢生。
第二,自治基金運(yùn)作的合法性與最佳性原則。過去,法治行政實踐一向聚焦於以約束公權(quán)力、保障私權(quán)利為核心的合法性考量,隨著時代變遷,“轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革、優(yōu)化行政管理方式”等逐漸進(jìn)入政府的視野範(fàn)圍,從而在依法行政的同時,追求行政效果的最佳性。“以日本為例, 其行政法總論中的過程論和手段論部分除繼續(xù)深化旨在加強(qiáng)合法性控制的行政行為形式論研究之外, 還另闢蹊徑重點(diǎn)研究規(guī)制的手法, 這便需要對行政實務(wù)、實態(tài)的正確把握, 該種面向的把握激發(fā)了以法解釋學(xué)為中心的行政法學(xué)方法論的架構(gòu)變化?!?/p>
突破陳規(guī)用好公共自治基金
澳門政府公共自治基金有一個頗長的歷史根源,規(guī)管財政資助的基礎(chǔ)性規(guī)範(fàn)是沿自 1986 年澳葡政府時代已就財政資助的發(fā)放訂定了撥給有關(guān)津貼應(yīng)遵守的一般規(guī)則,而為了確保撥款決定符合客觀現(xiàn)實,於 1997 年透過第 54/GM/97 號批示作出重新的規(guī)範(fàn);目前澳門特別行政區(qū)政府部分公共部門仍然採用有關(guān)條文作為發(fā)放財政資助的依據(jù),然而,該批示只籠統(tǒng)地列出若干程序上的綱要性原則,關(guān)於資助細(xì)則性的規(guī)定則交由部門按具體個案裁量,某程度上反映出操作上的靈活性,然而有意見認(rèn)為:“第54/GM/97 號批示本應(yīng)屬於各類公共資助發(fā)放和監(jiān)管的最高指導(dǎo)原則,可惜由於缺乏進(jìn)一步的具體規(guī)範(fàn),使其在實際操作上反而淪為基本指導(dǎo)原則。從社團(tuán)和公共部門的意見和經(jīng)驗看來,這份批示在應(yīng)用時所遇到的大大小小的問題很多......”
回歸後,《澳門特別行政區(qū)基本法》第132條規(guī)定:澳門特別行政區(qū)政府根據(jù)需要和可能逐步改善原在澳門實行的對教育、科學(xué)、技術(shù)、文化、體育、康樂、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利、社會工作等方面的民間組織的資助政策?!?/p>
《行政法務(wù)領(lǐng)域2021年財政年度施政方針》提出完善自治基金的職能,明確分工和權(quán)責(zé),減少不必要的運(yùn)作開支,統(tǒng)一資助的申請標(biāo)準(zhǔn),加強(qiáng)資助項目的監(jiān)督,除了合法性的關(guān)注外,同時亦折射了對自治基金改革“最佳性”的關(guān)懷?!鞍拈T特別行政區(qū)政府每年均會透過多個公共部門向個人、社團(tuán)或其他實體發(fā)放財政資助,作為推動社會多方面的發(fā)展。財政資助實際上是一項金錢補(bǔ)貼,對於一些財政資源有限的民間社團(tuán),資助金額的多寡直接影響申請活動舉辦的成功與否。特區(qū)政府的財政資源是有限的,而每年向各公共部門提出財政資助的申請為數(shù)不少。因此,如何確保民間社團(tuán)能夠得到適當(dāng)?shù)膮f(xié)助,如何促使公共資源能夠投放到有需要的範(fàn)疇上等問題,實在有賴公共部門合理有序地分配資源,以及避免資源錯配及重複分配的現(xiàn)象?!崩?,有多個公共部門曾經(jīng)向同一個活動項目發(fā)放資助;亦有受資助者獲得的資助金額高出於實際所需,導(dǎo)致資源重複分配或錯配的情況。
總括而言,引致這個現(xiàn)象主要可以歸納為兩個原因:1. 自治基金發(fā)放資助的職能範(fàn)疇重疊;2. 在現(xiàn)行的財政資助發(fā)放機(jī)制下,自治基金沒有明確的分工及協(xié)調(diào)。在制度層面上,首先必須理順各個自治基金在發(fā)放財政資助的職能和範(fàn)圍,務(wù)求具有特定資助範(fàn)疇的自治基金專門面向相關(guān)範(fàn)疇的社會團(tuán)體及個人;換句話說,基金歸口資助模式可促使實現(xiàn)同一服務(wù)內(nèi)容的社會團(tuán)體統(tǒng)一向?qū)X?zé)的自治基金申請資助。另外,財政資助的發(fā)放和監(jiān)管程序的四部曲:申請、審批、跟進(jìn)及評估,必須是以書面方式訂立,相關(guān)的成文指引應(yīng)於報章、資助發(fā)放的簡介、申請表、互聯(lián)網(wǎng)等途徑公布。與此同時,尤其是為了確保審批結(jié)果的透明度,必須將所發(fā)放的資助,包括接受資助者的名稱或類型、受資助的性質(zhì)及目的、以及受資助金額等,透過《澳門特別行政區(qū)公報》公開發(fā)布,才能讓大眾市民知道每一筆公帑的運(yùn)用情況。在高透明度的公布機(jī)制下,方可得到大眾的監(jiān)察,才能確保資助是在公平及公正下發(fā)放。
不容否認(rèn)的是,在法治社會中,政府著力於制度的法制化構(gòu)建,從而出現(xiàn)“規(guī)範(fàn)洪水”景象,誠然盲目追求法制化而忽略了法律政策本身所追求的價值—公共政策效能是否滿足公共需要,而研究分析公共政策效能,並不是合法性考量可以勝任。因此,需要引入最佳性的視角。公共自治基金監(jiān)管的最佳治理結(jié)構(gòu)可以政策學(xué)為切入點(diǎn)?;鸬膶徟袛鄻?biāo)準(zhǔn)是以施政重點(diǎn)作為資助的優(yōu)先次序,政府每年公布的《施政報告》,也就是社會最需要資源的所在。公共基金在對社團(tuán)發(fā)放資助時,應(yīng)與該年的《施政報告》的施政重點(diǎn)掛鉤,精準(zhǔn)定出資助範(fàn)疇的優(yōu)先次序,將有限資源合理地投放於社會最急需的地方。
另一方面,對於申請的社團(tuán)及項目,部門亦應(yīng)按其對社會的作用而排出優(yōu)先次序,對一些信譽(yù)不佳的社團(tuán),或舉辦的項目對社會效用不大、或已是重複的項目,部門都應(yīng)將他們剔除在受資助的行列。只有這樣,部門有一套嚴(yán)謹(jǐn)而合理的排序方法,自然將社團(tuán)放於一個公平的環(huán)境中競爭,汰弱留強(qiáng),這才有機(jī)會改變社團(tuán)不思進(jìn)取的做法,以及杜絕社團(tuán)“分餅仔”的幻想,也就能將有限的政府資源投放於最適當(dāng)?shù)幕顒由希钍苜Y助舉辦的活動更有社會效益。
值得強(qiáng)調(diào)的是,必須以全局統(tǒng)一考慮為資源分配的大原則,透過自治基金的溝通及分工,推動專責(zé)基金統(tǒng)一處理同一服務(wù)範(fàn)疇的民間社團(tuán)所作的資助申請,以利政府對於同類型活動作出公平而透明的資助分配,通過協(xié)調(diào),對重複雷同的活動作出具有效益的整合。此外,應(yīng)該以公平、具透明度及統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來接受申請和批出資助,制定成文指引/內(nèi)部的工作指引規(guī)範(fàn)財政資助的申請、審批及發(fā)放,制定跟進(jìn)及評估發(fā)放資助的機(jī)制來監(jiān)察及衡量資助發(fā)放的成效。
總之,澳門特區(qū)政府每年發(fā)放的財政資助款項巨大,涉及範(fàn)圍廣泛,而且往往是個人、團(tuán)體及舉辦活動及運(yùn)作經(jīng)費(fèi)的“金主”,這筆公帑的運(yùn)用一直都受到大眾所關(guān)注。近年來,新冠肺炎疫情關(guān)係,政府財政收入捉襟見肘,有限的公共財政資源應(yīng)付不斷膨漲的澳門社團(tuán)財政資助申請,在合法性與最佳性的角度下,設(shè)立嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢斦氨O(jiān)督制度是應(yīng)有之義,將有限資源最大化亦是政府必須追求的效益價值。