粵澳深度合作：澳門治理變革與競爭力提升的重大機(jī)遇

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粵澳深度合作區(qū)成為澳門特色“一國兩制”的最關(guān)鍵增長極，以及大灣區(qū)戰(zhàn)略推進(jìn)的新引擎，這是澳門與國家的發(fā)展合意和共同事業(yè)。但深度合作何以體現(xiàn)“深度”？香港因素如何平衡？大灣區(qū)整體架構(gòu)如何溝通？是未來制度創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要思考的重要課題。

2019年2月18日，《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》正式發(fā)布，港澳與內(nèi)地融合發(fā)展的戰(zhàn)略進(jìn)程正式啟動。這是中華民族偉大複興的重大戰(zhàn)略部署，也是“一國兩制”融合發(fā)展的科學(xué)路徑，更是中國進(jìn)一步推進(jìn)高水平改革開放和高質(zhì)量增長以及戰(zhàn)略性支撐“一帶一路”的國家級行動。規(guī)劃綱要為港澳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級及內(nèi)地更高水平改革開放進(jìn)行了宏觀設(shè)計和具體支撐，港澳在其中是非常關(guān)鍵的引擎和動能。過去兩年爆發(fā)的香港修例風(fēng)波、新冠疫情及中美貿(mào)易戰(zhàn)等重大政治與公共事件對大灣區(qū)建設(shè)造成一定的不利影響，但中央推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)的戰(zhàn)略意志和決心堅定不移，港澳融入國家發(fā)展大局的強烈願望堅定不移。

2021年的金秋九月，港澳“一國兩制”迎來制度豐收季和發(fā)展大禮包。澳門立法會選舉和新選制下的香港選舉委員會選舉，為“愛國者治澳”和“愛國者治港”打下堅實的制度基礎(chǔ)和管治體系支撐。中央則相繼推出作為大灣區(qū)整體規(guī)劃之子方案的“橫琴方案”和“前海方案”，深度推進(jìn)大灣區(qū)多引擎良性競爭秩序的形成，助力國家高質(zhì)量發(fā)展和更高水平改革開放。

比較而言，“前海方案”聚焦高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的做大做強以及相應(yīng)的制度創(chuàng)新和國際競爭力塑造。而以橫琴為載體的粵澳深度合作區(qū)總體方案在“一國兩制”的制度性增長、共同治理架構(gòu)以及特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展層面著墨頗重，用意深遠(yuǎn)，是澳門特色“一國兩制”融入發(fā)展的前所未有之戰(zhàn)略機(jī)遇和政策空間，也是國家推進(jìn)大灣區(qū)戰(zhàn)略突破和制度創(chuàng)新的關(guān)鍵承載之一?；洶纳疃群献鲄^(qū)催生了制度、政策、產(chǎn)業(yè)與社會文化的整體協(xié)同的改革“深度”，開辟了“一國兩制”融合發(fā)展的新境界。

深度合作：澳門特色“一國兩制”的增量空間

橫琴粵澳深度合作區(qū)的最大特色是有“深度”，觸及澳門與內(nèi)地融合發(fā)展的深層次制度創(chuàng)新及相互產(chǎn)業(yè)的深水區(qū)合作，對澳門率先參與粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略發(fā)展及帶動澳門經(jīng)濟(jì)有效、多元轉(zhuǎn)型具有重大推動意義。在疫情打擊和全球性經(jīng)濟(jì)低迷的條件下，這一方案是澳門經(jīng)濟(jì)社會的一劑強心針，也正式啟動了澳門融入國家發(fā)展大局的全新制度化進(jìn)程，是對粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略的具體推進(jìn)和示範(fàn)性探索。

中央此時出臺這一方案表明：其一，國家堅持“一國兩制”與改革開放的大政方針沒有改變，且有增量發(fā)展;其二，基於“一國兩制”的粵澳合作具有深化開展的充分空間，制度和政策必須為共同發(fā)展服務(wù);其三，粵港澳大灣區(qū)可以探索多元、多點改革發(fā)展路徑，粵澳先行是對其他合作區(qū)及其制度創(chuàng)新的積極探索和經(jīng)驗積累，對大灣區(qū)整體推進(jìn)有杠桿意義。

“橫琴方案”設(shè)定了與十九大報告、《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》及“十四五規(guī)劃”相適應(yīng)的發(fā)展時間表和路線圖：第一步，到2025年，橫琴合作區(qū)建成更高層次的開放型經(jīng)濟(jì)新體制，初步形成具有全球競爭力的營商環(huán)境，積極發(fā)揮對粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的引擎作用;第二步，到2035年，高水平對外開放體制機(jī)制更加完善，營商環(huán)境達(dá)到世界一流水平，成為粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展引擎。

從“一國兩制”的融合發(fā)展來看，橫琴方案將帶來“一國兩制”的制度性增長，即中央全面管治權(quán)、澳門高度自治權(quán)與內(nèi)地地方自主權(quán)之間將根據(jù)《總體方案》做出一系列制度和政策改革與配套，深度合作區(qū)將逐步形成一種基於“一國”、介乎“兩制”的創(chuàng)新型優(yōu)良治理體系，澳門制度元素與內(nèi)地制度元素將出現(xiàn)良性融合與創(chuàng)新發(fā)展的新秩序。這一制度性增長是此次改革對“一國兩制”法理和制度活力的有效驗證，對於思考其他地方的“一國兩制”創(chuàng)新發(fā)展具有先導(dǎo)意義。

精準(zhǔn)治理：澳門經(jīng)濟(jì)多元化的戰(zhàn)略突圍

“橫琴方案”是因地制宜的科學(xué)方案，首先瞄準(zhǔn)的就是澳門經(jīng)濟(jì)長期以來的最大痛點：產(chǎn)業(yè)單一化與資源空間嚴(yán)重不足。無論是2019年的《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》還是近來的“十四五規(guī)劃”港澳專章，均有提及澳門經(jīng)濟(jì)適度多元發(fā)展的戰(zhàn)略問題，而“橫琴方案”提供了破局之路。

具體而言，澳門長期以來的發(fā)展所存在的凸顯問題是博彩一業(yè)獨大、產(chǎn)業(yè)多元化不足、本地市場和就業(yè)結(jié)構(gòu)單調(diào)、土地資源嚴(yán)重不足以及與國家經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展不夠深入。這些局限性對澳門本地經(jīng)濟(jì)優(yōu)化、國際地位提升以及為民族復(fù)興做出貢獻(xiàn)造成較大的不利影響，是困擾已久的澳門“一國兩制”發(fā)展難題，是真正的瓶頸所在。

“橫琴方案”據(jù)此提出了澳門經(jīng)濟(jì)多元化的“四大產(chǎn)業(yè)”框架：其一，科技研發(fā)和高端制造產(chǎn)業(yè)，這需要澳門以更高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)先進(jìn)實驗室，布局大學(xué)發(fā)展，以及在橫琴建立產(chǎn)學(xué)研中心，與國家一道致力於解決高端技術(shù)“卡脖子”問題，尤其是在芯片微電子產(chǎn)業(yè)鏈、人工智能協(xié)調(diào)創(chuàng)新與互聯(lián)網(wǎng)新標(biāo)準(zhǔn)、新材料、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、生物醫(yī)藥等尖端領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展;其二，發(fā)展中醫(yī)藥等澳門品牌工業(yè)，立足中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代化和國際化，將傳統(tǒng)文化、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和自主知識產(chǎn)權(quán)、國際化標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，打造澳門中醫(yī)藥的全球產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，允許以“澳門監(jiān)造”、“澳門監(jiān)制”或“澳門設(shè)計”加以標(biāo)識和品牌化;其三，發(fā)展文旅會展商貿(mào)產(chǎn)業(yè)，在澳門原有的具有一定優(yōu)勢的文旅會展商貿(mào)業(yè)基礎(chǔ)上進(jìn)一步謀求國際化和規(guī)?；l(fā)展，支撐澳門的國際旅遊休閒中心建設(shè)，以及推動建設(shè)中葡國際貿(mào)易中心和數(shù)字貿(mào)易國際樞紐港;其四，發(fā)展現(xiàn)代特色金融產(chǎn)業(yè)，與香港金融體系錯位發(fā)展，以中國—葡語國家金融服務(wù)平臺、跨境人民幣結(jié)算業(yè)務(wù)、財富管理、債券市場、融資租賃等現(xiàn)代特色金融產(chǎn)業(yè)元素為主，從而使澳門融通全球資本及吸引先進(jìn)技術(shù)投資的平臺服務(wù)能力進(jìn)一步增強，並支撐大灣區(qū)綜合金融體系的整體競爭力發(fā)展。為了保障上述“四大產(chǎn)業(yè)”框架的具體落實和有效推進(jìn)，“橫琴方案”提出了“共商共建共管共享”的合作治理新架構(gòu)，推動“一國兩制”制度創(chuàng)新、融合發(fā)展，同時推出優(yōu)惠稅率和具有吸引力、競爭力的人才政策體系。

“橫琴方案”對澳門產(chǎn)業(yè)多元化、創(chuàng)新發(fā)展以及為居民就業(yè)、創(chuàng)業(yè)提供更多選擇，帶來了前所未有的“深度”和空間，是粵澳合作共贏及有利於國家整體發(fā)展的優(yōu)良方案。依賴深度合作區(qū)相關(guān)制度、政策、產(chǎn)業(yè)、項目及人才計劃的配套落地，澳門社會的管治能力、規(guī)劃能力、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新思維、制度合作能力、教育水平、人才梯隊以及愛國愛澳社會政治基礎(chǔ)等都將得到結(jié)構(gòu)性拓展。這一改革有利於進(jìn)一步深入探索“一國兩制”澳門經(jīng)驗的全新增長點和制度化空間，形成更加嚴(yán)謹(jǐn)與富有活力的“一國兩制”制度體系。

融合憲制：

探索共治共享新秩序架構(gòu)

“橫琴方案”在合作區(qū)治理新架構(gòu)的戰(zhàn)略設(shè)計與推進(jìn)上是深謀遠(yuǎn)慮、富有智慧的。該方案提出“健全粵澳共商共建共管共享的新體制”，這裏的“共商共建共管”本質(zhì)上是“共同治理”的範(fàn)疇，與“共享”這一改革成果的分配方式構(gòu)成一個有機(jī)的整體。我們可以將“橫琴”治理模式在理論上簡要概括為“共治共享”新秩序。

這一治理新秩序的亮點主要體現(xiàn)在：其一，中央授權(quán)監(jiān)督體現(xiàn)“一國”元素，粵澳共同建設(shè)、管理與受益體現(xiàn)“兩制”元素，澳門法律和管理制度一定程度上將合法合規(guī)適用於合作區(qū)治理，“一國兩制”在合作區(qū)架構(gòu)中產(chǎn)生了更加有機(jī)的融合發(fā)展;其二，管理委員會與執(zhí)行委員會的決策/執(zhí)行架構(gòu)由雙方共同組成及運作，其中管理委員會實行粵澳首長的雙主任制，而執(zhí)行委員會主要負(fù)責(zé)人由澳門特區(qū)委派，廣東省和珠海市派人參加，一定程度上就具體管理權(quán)限向澳門傾斜，雙方可根據(jù)需要組建開發(fā)投資公司;其三，政治治理職能實行升格的屬地管理，即合作區(qū)上升為廣東省管理，由廣東省委和省政府派出機(jī)構(gòu)承擔(dān)黨的建設(shè)、國家安全、刑事司法、社會治安等政治治理職能，與雙方共同建立的管理委員會和執(zhí)行委員會相互配合，共同服務(wù)合作區(qū)的優(yōu)良治理和發(fā)展保障;其四，建立合作的收益共享機(jī)制，由粵澳雙方探索確立具體分配方案，實行前期投資收益的合作區(qū)保留機(jī)制，中央財政進(jìn)行一定補助支持。

粵澳合作的深度化及其制度成果，將有效提升澳門制度、產(chǎn)業(yè)與文化在民族複興與全球化發(fā)展中的地位與角色，澳門建成大灣區(qū)乃至於亞太區(qū)域國際大都市的前景更加開闊，且綜合競爭力與吸引外資及先進(jìn)技術(shù)的能力也將進(jìn)一步增強。而澳門國際競爭力每進(jìn)一步，都是“一國兩制”制度活力及國家高水平改革開放有效性的實踐證明。

粵澳深度合作區(qū)的總體方案體現(xiàn)了優(yōu)良治理的若幹原則：其一，堅持法治原則，即重大改革於法有據(jù)，注重主體合格及程序合法，注重授權(quán)原則在改革中的合理運用，注重關(guān)鍵改革的制度配套與規(guī)範(fàn)建構(gòu);其二，堅持“一國兩制”方針，即深度合作區(qū)的設(shè)立、管理和收益分配，始終堅持“一國兩制”的基本原則和方法，尊重和支持澳門特區(qū)參與管理、合作和共享，注意澳門制度元素的合理納入，注意地區(qū)橫向合作與中央授權(quán)監(jiān)督相結(jié)合;其三，堅持開放協(xié)調(diào)的創(chuàng)新思維，即總體方案始終圍繞如何發(fā)展、如何創(chuàng)新、如何共享展開，將深度合作區(qū)努力打造為中國改革開放的新高地，其中涉及內(nèi)容豐富複雜但極具制度創(chuàng)新價值的改革內(nèi)容，是制度創(chuàng)新與技術(shù)創(chuàng)新的整合架構(gòu);其四，公平原則與發(fā)展正義，即深度合作區(qū)注重惠及澳門與內(nèi)地民眾，將發(fā)展成果公平分享，確立合理可持續(xù)的中央和地方收益分配機(jī)制。

在“橫琴方案”引領(lǐng)下，澳門與內(nèi)地社會將逐步產(chǎn)生“共同治理”和"“共同受益”的新格局。澳門與內(nèi)地之間雙向開放、共建共享的平等關(guān)系及共同致力於民族複興的合作關(guān)系，是對新時代“一國兩制”及中華民族共同體理念的生動闡釋和表現(xiàn)。粵澳深度合作區(qū)成為“一國兩制”制度深度合作及創(chuàng)新發(fā)展的探路先鋒，成為大灣區(qū)戰(zhàn)略深度推進(jìn)的新引擎，其運用國家創(chuàng)新政策開辟的新制度和新產(chǎn)業(yè)空間及其發(fā)展動能可有效帶動周邊城市及產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟進(jìn)，形成大灣區(qū)內(nèi)部的子中心與創(chuàng)新中心。大灣區(qū)由此可以形成多中心和多引擎的良性競爭秩序和發(fā)展模式，開辟“一國兩制”下半場的全新發(fā)展境界。

北部都會區(qū)、香港競爭因素與大灣區(qū)協(xié)調(diào)

2021年香港特區(qū)政府《施政報告》發(fā)布，“北部都會區(qū)”戰(zhàn)略成形，同時以更長的“附篇”形式對過去四年“施政”總體情況進(jìn)行檢討和評估，試圖向香港社會解釋清楚這幾年香港變亂和變制的來龍去脈，對“一國兩制”新路向予以政策說明。這是特首林鄭月娥任內(nèi)的最後一份施政報告，具有政治總結(jié)和框架規(guī)劃的雙重意義。林鄭月娥自稱擔(dān)任特首是“人生最大挑戰(zhàn)”，並引述社會意見認(rèn)為“一國兩制”轉(zhuǎn)入了下半場，需要有新的認(rèn)知和作為。這份“施政報告”相對淡化了“民主發(fā)展”議題，凸顯了國安法制的體系化、民生議題的中心化與融合發(fā)展的戰(zhàn)略化。

“北部都會區(qū)”提出了香港“雙都會區(qū)”的全新經(jīng)濟(jì)地理架構(gòu)，聚焦“創(chuàng)新科技”產(chǎn)業(yè)體系和深港融合，並與“前海方案”形成呼應(yīng)態(tài)勢。香港的“向北轉(zhuǎn)向”及其營商環(huán)境和國際地位的體系性優(yōu)勢，對“橫琴方案”下的大灣區(qū)內(nèi)規(guī)劃發(fā)展有著互補和競爭的兩面性，也對澳門融入發(fā)展的前景和成效構(gòu)成一定的挑戰(zhàn)和壓力。

根據(jù)2021年香港特區(qū)政府發(fā)布的《香港營商環(huán)境報告》，香港的綜合性、體系性優(yōu)勢是顯著和多層次的，也在大灣區(qū)規(guī)劃和國家整體發(fā)展戰(zhàn)略中舉足輕重。香港特區(qū)政府在報告中全面闡釋和整理了香港營商環(huán)境的綜合優(yōu)勢體系，包含三個層面：其一，固有優(yōu)勢，包含香港既往已有的若幹核心優(yōu)勢，這些優(yōu)勢在回歸以來有一些變化調(diào)整，但基本面仍然是強健和可信賴的，具體包括“一國兩制”地位、自由港政策、國際化城市、安全優(yōu)質(zhì)和城鄉(xiāng)交融的大都會生活環(huán)境、金融系統(tǒng)的穩(wěn)健性和自由度、廣泛參與國際經(jīng)貿(mào)組織、完備的基礎(chǔ)設(shè)施與數(shù)碼設(shè)施以及豐富的人才資源;其二，法治優(yōu)勢，這是營商環(huán)境評價的核心指標(biāo)，香港的具體優(yōu)勢在於優(yōu)良而穩(wěn)健的法律體系、舉世公認(rèn)的法治和司法獨立以及國際化的爭端解決機(jī)制，這些完備的法治機(jī)制是香港的核心競爭力所在;其三，發(fā)展優(yōu)勢，即背靠祖國、面向世界的新全球化空間，香港在其中繼續(xù)發(fā)揮獨特橋梁與紐帶作用，其疊加的優(yōu)勢發(fā)展方向包括國際金融中心、國際貿(mào)易與航空航運中心、國際創(chuàng)新科技中心與區(qū)域知識產(chǎn)權(quán)貿(mào)易中心、亞太區(qū)國際法律與爭端解決服務(wù)中心以及中外文化藝術(shù)交流中心，這些發(fā)展優(yōu)勢是香港基礎(chǔ)條件與國家戰(zhàn)略及政策相結(jié)合的產(chǎn)物，充分體現(xiàn)了“一國兩制”的戰(zhàn)略大容量、包容性和創(chuàng)新能力。這一綜合優(yōu)勢體系在新秩序的保障和促進(jìn)下，正在迅速轉(zhuǎn)化為香港更高水準(zhǔn)的營商環(huán)境，正在吸引全球投資者和客觀理性的外國力量對香港進(jìn)行正確的評估與互動。

這就構(gòu)成了大灣區(qū)架構(gòu)內(nèi)對橫琴宏觀發(fā)展和制度創(chuàng)新的競爭性壓力，但也是重要的合作契機(jī)和發(fā)展動力來源：其一，粵澳深度合作必須客觀認(rèn)知大灣區(qū)整體戰(zhàn)略目標(biāo)和內(nèi)部競爭秩序，不能孤立進(jìn)行，必須始終在“粵港澳”整體架構(gòu)內(nèi)尋求具體定位和角色，避免地方保護(hù)、重複建設(shè)與惡性競爭;其二，橫琴發(fā)展需要從戰(zhàn)略上思考如何借助香港平臺和“北部都會區(qū)”、“前?！钡牡鼐墐?yōu)勢和平臺互動優(yōu)勢，尋求合作空間和錯位發(fā)展的有序安排;其三，粵澳深度合作區(qū)的治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要作為關(guān)鍵課題，澳門制度和澳門行政團(tuán)隊需要提升國家視野和國際視野，需要更新制度，提高效率，建立合作倫理與緊密合作機(jī)制，在“兩制”競爭融合中打造適合深度合作區(qū)發(fā)展的“合身”治理體系和制度架構(gòu)，以制度的有機(jī)融合與實質(zhì)性創(chuàng)新支撐深度合作區(qū)戰(zhàn)略性目標(biāo)的有效推進(jìn)。在大灣區(qū)整體架構(gòu)中謀發(fā)展，在與香港良性互動中獲得機(jī)會和發(fā)展條件，在制度和政策創(chuàng)新中提升發(fā)展質(zhì)量，粵澳深度合作區(qū)的前景一定會更加光明。