以人為本國(guó)土空間規(guī)劃編制探討

[ 作者簡(jiǎn)介 ]

章菲，女，安徽合肥人，安徽省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究總院股份有限公司，中級(jí)規(guī)劃師，碩士，研究方向：國(guó)土空間規(guī)劃。

[ 摘要 ]

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家進(jìn)行開(kāi)發(fā)、保護(hù)以及建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，要綜合分析人口分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國(guó)土利用以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)等因素，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)土規(guī)劃體系，科學(xué)高效地為新時(shí)期國(guó)家國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)和保護(hù)服務(wù)。以人為本的國(guó)土空間規(guī)劃是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、建設(shè)美麗中國(guó)的重要途徑。加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)體系的建設(shè)工作，以戰(zhàn)略實(shí)施為重點(diǎn)，有效提升科學(xué)性、強(qiáng)化權(quán)威性、加強(qiáng)協(xié)調(diào)性以及可操作性，有利于實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、高水平治理和可持續(xù)利用的現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)

[ 關(guān)鍵詞 ]

以人為本;國(guó)土空間規(guī)劃;編制路徑

在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)土地資源開(kāi)發(fā)也越來(lái)越多，隨著社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的不斷發(fā)展，我國(guó)在土地資源的利用方面獲得了很大的成就。但是，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口的增加，人們也需要面對(duì)土地資源稀缺、居住環(huán)境惡化等問(wèn)題。為此，要改變傳統(tǒng)的擴(kuò)張式的土地資源空間規(guī)劃，深入發(fā)展以人為本的國(guó)土空間規(guī)劃工作，以此推動(dòng)城市化的發(fā)展進(jìn)程。

1 國(guó)土空間規(guī)劃概述

我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃具有重大意義，有效利用和開(kāi)發(fā)國(guó)土空間資源，可以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的雙重目標(biāo)。由于我國(guó)的人口基數(shù)大，能夠開(kāi)發(fā)利用的土地資源是有限的，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃主要服務(wù)于工業(yè)化建設(shè)，基本觀念是“先生產(chǎn)、后生活”，因此有必要進(jìn)行“以人民為中心”的國(guó)土空間規(guī)劃編制工作?，F(xiàn)階段我們生活的環(huán)境正在逐漸惡化，合理規(guī)劃用地空間有助于促進(jìn)生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

2 以人為本的國(guó)土空間規(guī)劃編制特點(diǎn)分析

2.1 綠色環(huán)保

在新時(shí)代發(fā)展的背景下，應(yīng)加強(qiáng)人對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的參與程度，從人的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度進(jìn)行分析，充分發(fā)揮人的積極作用。以人為本的國(guó)土空間規(guī)劃，需要?jiǎng)?chuàng)新、開(kāi)放和綠色。這里的綠色是指土地開(kāi)發(fā)需要保證國(guó)土空間利用的科學(xué)合理，環(huán)境中的一切資源都應(yīng)在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下得到合理利用，從而達(dá)到提高人民生活質(zhì)量的目的。

2.2 創(chuàng)新性

在編制規(guī)劃時(shí)，需要改變傳統(tǒng)的規(guī)劃思維。我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃改革不僅是技術(shù)和形式的改革，更是質(zhì)量和效率的改革。在實(shí)際發(fā)展中，既要生態(tài)文明與社會(huì)經(jīng)濟(jì)有效結(jié)合，又要在現(xiàn)有資源現(xiàn)狀下進(jìn)行不斷創(chuàng)新，還需要以更加科學(xué)合理的方式發(fā)展，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化，同時(shí)將現(xiàn)有資源的損失降到最低。

2.3 調(diào)整性

繪制以人為本的鄉(xiāng)村空間，既要注重區(qū)域?qū)用娴目臻g規(guī)劃，又要注重小尺度空間規(guī)劃，充分考慮和諧發(fā)展。國(guó)土空間規(guī)劃很重要，但建筑物和街道的相關(guān)城市設(shè)計(jì)也很重要，規(guī)劃時(shí)要充分考慮各種因素，實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)與規(guī)劃中各因素的協(xié)調(diào)發(fā)展，確保國(guó)土空間規(guī)劃的合理性和科學(xué)性。

2.4 開(kāi)放性

自然資源是大自然給予人類(lèi)的最大饋贈(zèng)，國(guó)土空間規(guī)劃要遵循開(kāi)放原則，努力實(shí)現(xiàn)多層空間建設(shè)，使空間形式多樣化，充分融合人文精神和地方特色，不破壞鄉(xiāng)村原始風(fēng)貌，防止千村一面。只有保護(hù)我們賴(lài)以生存的綠水青山，才能更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

3 國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀

3.1 整體布局不合理

國(guó)土空間規(guī)劃需要綜合考慮不同區(qū)域的功能和布局，按照區(qū)域發(fā)展理論進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃，落實(shí)不同區(qū)域的發(fā)展方向。區(qū)域規(guī)劃要能充分體現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略布局和制約作用，在規(guī)劃時(shí)應(yīng)根據(jù)區(qū)域發(fā)展指標(biāo)實(shí)施，并制定相應(yīng)的績(jī)效評(píng)價(jià)方案。由于現(xiàn)階段國(guó)土空間規(guī)劃沒(méi)有從整體入手，因此存在功能區(qū)混亂的情況。

3.2 缺少靈活性

我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃是按照國(guó)家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)規(guī)劃體系建立，每一步都嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)的規(guī)劃和指導(dǎo)以及相關(guān)的約束性指標(biāo)。從國(guó)家層面到地方層面，分階段實(shí)施，細(xì)分任務(wù)，確保我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的永久基本農(nóng)田和耕地保有量得到全面落實(shí)。但在實(shí)施過(guò)程中靈活性不足，尤其是對(duì)于不可預(yù)測(cè)的線(xiàn)性項(xiàng)目或者獨(dú)立的選址項(xiàng)目，沒(méi)有結(jié)合實(shí)際的情況進(jìn)行有效處理，同時(shí)地方?jīng)Q策沒(méi)有結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行。通過(guò)運(yùn)用國(guó)土空間規(guī)劃可以避免土地資源的浪費(fèi)，充分發(fā)揮土地資源的價(jià)值，使城鄉(xiāng)空間布局更加科學(xué)有序。

3.3 國(guó)土空間規(guī)劃管理滯后

沒(méi)有充分考慮土地統(tǒng)籌問(wèn)題，土地供需矛盾過(guò)大，無(wú)法有效利用全國(guó)土地資源。項(xiàng)目理念和內(nèi)容不夠完善。過(guò)去地域規(guī)劃的概念更多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而不是社會(huì)和民生問(wèn)題，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃重，存在總體規(guī)劃與實(shí)際不符的情況，必須及時(shí)調(diào)整。

3.4 土地規(guī)劃分工不明確

就我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的發(fā)展過(guò)程而言，由于部門(mén)不同，規(guī)劃設(shè)計(jì)存在一定差異，不同部門(mén)之間相互制約。最初國(guó)土空間規(guī)劃的主要目的是探索和合理配置自然資源，但是這種空間劃分方式會(huì)在一定程度上影響地域空間的完整性和包容性，導(dǎo)致各種功能劃分模糊。此外，由于各部門(mén)主要職能不同，協(xié)調(diào)不強(qiáng)，國(guó)土空間分工不明確，無(wú)法充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃的效率。

4 新時(shí)代以人為本的空間規(guī)劃需求

4.1 切實(shí)落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略

國(guó)土空間規(guī)劃的合理落實(shí)事關(guān)我國(guó)戰(zhàn)略的有效實(shí)施，特別是現(xiàn)階段政府提出區(qū)域共治共保、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等戰(zhàn)略，需重視新發(fā)展理念，推動(dòng)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平。國(guó)土空間蘊(yùn)含著豐富的文化資源，這些資源可以滿(mǎn)足人們的生存需要，而這些文化可以提升人們的精神需求。有效的規(guī)劃可以大大提高人民的歸屬感。目前我國(guó)不僅需要經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，更需要生態(tài)環(huán)境的平衡，確保我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)的平衡。

4.2 積極滿(mǎn)足人民美好生活需要

進(jìn)行有效的國(guó)土空間規(guī)劃，關(guān)鍵要求以人為本，既要滿(mǎn)足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的物質(zhì)文化需求，又要滿(mǎn)足人們的內(nèi)在精神需求。在我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，開(kāi)發(fā)土地不僅要準(zhǔn)確預(yù)測(cè)人口，還要對(duì)國(guó)土面積和相應(yīng)設(shè)施進(jìn)行預(yù)算，并根據(jù)需求合理編制國(guó)土空間規(guī)劃，以達(dá)到改善人們生活水平的目的。國(guó)土空間規(guī)劃不僅要促進(jìn)各行業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，還要進(jìn)行公共設(shè)施的建設(shè)，更好地滿(mǎn)足公眾的生活需求。合理運(yùn)用國(guó)土資源，能夠進(jìn)一步促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，讓人們生活在良好的生態(tài)環(huán)境中。

4.3 實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益與人民利益之間的統(tǒng)一

在對(duì)國(guó)土空間資源進(jìn)行合理規(guī)劃的過(guò)程中，不僅需要綜合分析人口的需要，而且要把國(guó)土空間規(guī)劃與國(guó)家利益聯(lián)系起來(lái)。不能簡(jiǎn)單地實(shí)施國(guó)家制定的發(fā)展戰(zhàn)略，忽視國(guó)內(nèi)資源的合理利用，從而制約城鄉(xiāng)發(fā)展。同時(shí)要滿(mǎn)足各階層人士的需要，不能放棄將傳統(tǒng)城市規(guī)劃發(fā)展為地區(qū)規(guī)劃的原則。這需要以人民為中心的國(guó)土空間規(guī)劃和有效執(zhí)行國(guó)家戰(zhàn)略，以及合理地滿(mǎn)足人民的需要。

5 以人為本進(jìn)行國(guó)土空間規(guī)劃的編制策略

5.1 完善平臺(tái)，確保以人為本

以人為本的行動(dòng)是可行的、科學(xué)的，但在實(shí)踐中，需要投入大量的人力、物力，才能全面落實(shí)以人為本的行動(dòng)。為了在現(xiàn)階段有效地合理利用空間資源，需要改進(jìn)關(guān)于國(guó)土空間規(guī)劃平臺(tái)動(dòng)態(tài)的統(tǒng)計(jì)工作，不僅為成功實(shí)施以人為本的措施提供了保障，也為有效保護(hù)國(guó)家自然資源生態(tài)價(jià)值的目標(biāo)服務(wù)。國(guó)土空間規(guī)劃的完整性直接決定了環(huán)境保護(hù)活動(dòng)的有效性，因此需要從根本上消除和依托國(guó)土資源監(jiān)管和資源規(guī)劃過(guò)程中存在的生態(tài)破壞風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)開(kāi)展以人為本的重要技術(shù)手段和生態(tài)效益，加強(qiáng)土地資源監(jiān)測(cè)工作。

5.2 依托信息技術(shù)落實(shí)以人為本

考慮到人民利益的重大措施，必須以互聯(lián)網(wǎng)信息平臺(tái)為基礎(chǔ)，否則會(huì)導(dǎo)致自然資源管理部門(mén)和員工所提供的國(guó)土空間規(guī)劃資料出現(xiàn)混亂，不利于確保國(guó)土空間規(guī)劃決策的準(zhǔn)確性。重點(diǎn)是信息平臺(tái)、廣域空間規(guī)劃綜合數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)，運(yùn)用重要技術(shù)手段支撐大數(shù)據(jù)，整合現(xiàn)有數(shù)據(jù)空間規(guī)劃資源。在網(wǎng)絡(luò)信息化手段融入以人為本的實(shí)踐過(guò)程中，適應(yīng)和加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)是基本思路，該平臺(tái)傳遞了國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)鍵要素，如果上述網(wǎng)絡(luò)資源平臺(tái)不完備，將影響整個(gè)國(guó)土資源控制和規(guī)劃的有效性。因此，國(guó)土空間規(guī)劃必須以綜合的方式充實(shí)并不斷擴(kuò)大現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫(kù)。

5.3 完善國(guó)土空間規(guī)劃資源庫(kù)

國(guó)土資源規(guī)劃的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息要充分保存，使國(guó)土空間規(guī)劃能夠科學(xué)準(zhǔn)確地實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)。因此，當(dāng)前國(guó)土規(guī)劃監(jiān)管部門(mén)應(yīng)強(qiáng)化現(xiàn)有資源數(shù)據(jù)庫(kù)，將實(shí)時(shí)采集的地域和資源規(guī)劃變更數(shù)據(jù)充分整合到數(shù)據(jù)庫(kù)系統(tǒng)中，避免產(chǎn)生不利的信息影響。國(guó)土空間資源信息屬于國(guó)土管理數(shù)據(jù)的基本內(nèi)容，國(guó)土資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的安全必須得到嚴(yán)格保障。為了確保上述關(guān)鍵信息以及數(shù)據(jù)符合安全標(biāo)準(zhǔn)的要求，數(shù)據(jù)管理部門(mén)需引進(jìn)預(yù)防和控制信息安全的現(xiàn)代技術(shù)手段，并依靠信息和數(shù)據(jù)加密的專(zhuān)業(yè)技術(shù)手段，訪問(wèn)身份監(jiān)控和網(wǎng)絡(luò)防火墻，以防止產(chǎn)生國(guó)土資源信息安全的隱患，最大限度地提高國(guó)土空間規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)的安全性，完善國(guó)土空間規(guī)劃保密安全監(jiān)管體系。

5.4 現(xiàn)代測(cè)繪方法在國(guó)土資源管理中的引入

由于國(guó)土空間規(guī)劃的目的是全域全要素的國(guó)土資源管理，因此有必要將信息化國(guó)土測(cè)繪技術(shù)引入國(guó)土資源管理部門(mén)的重要實(shí)踐中，國(guó)土資源科學(xué)依靠國(guó)土和資源管理學(xué)科、基于信息的調(diào)查和制圖手段來(lái)支持管理決策。為確保自然資源測(cè)繪數(shù)據(jù)的完整性和安全性，測(cè)繪人員需要將測(cè)繪數(shù)據(jù)完全導(dǎo)入驗(yàn)證權(quán)限注冊(cè)數(shù)據(jù)庫(kù)，以確保資源測(cè)繪數(shù)據(jù)中包含的關(guān)鍵數(shù)據(jù)元素的安全性。測(cè)繪專(zhuān)業(yè)人員應(yīng)充分了解自然資源測(cè)繪的基本流程和標(biāo)準(zhǔn)，并按照這些標(biāo)準(zhǔn)完成整個(gè)測(cè)繪過(guò)程。因此，土地管理的主要目的是要全面保護(hù)土地資源和這些資源的完整性，繪制自然資源圖和產(chǎn)權(quán)登記過(guò)程也必須符合規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。

5.5 不斷完善國(guó)土空間規(guī)劃體系

國(guó)土空間規(guī)劃體系的完善需要實(shí)現(xiàn)有效垂直溝通，上層積極引導(dǎo)、基層有效落實(shí)，做到分工協(xié)作，形成合理有效的治理體系。 一是垂直管理，國(guó)家以及省級(jí)政府在進(jìn)行規(guī)劃的過(guò)程中，需要高度重視宏觀和戰(zhàn)略層面，逐步向社會(huì)反映我國(guó)的總體目標(biāo)和原則性問(wèn)題，使指導(dǎo)工作順利進(jìn)行，國(guó)土空間規(guī)劃的職責(zé)是負(fù)責(zé)上下級(jí)的溝通協(xié)調(diào)，除提供的特色規(guī)劃方案外，還應(yīng)總結(jié)城市的實(shí)際發(fā)展情況，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題。二是橫向連接，這種橫向協(xié)調(diào)的規(guī)劃過(guò)程必須有相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行維護(hù)，除要有清晰的層級(jí)工作結(jié)架構(gòu)外，還要確保各層級(jí)的分工有明確的要求，對(duì)重要功能區(qū)域的規(guī)劃具有戰(zhàn)略性。

5.6 確保規(guī)劃工作分工合理

為了更好地保障國(guó)土空間規(guī)劃的有效實(shí)施，需要將其與其他戰(zhàn)略規(guī)劃相銜接，建立合理的功能區(qū)規(guī)劃。要從法律和監(jiān)管的角度出發(fā)，制定科學(xué)的可操作的決策管理制度，調(diào)動(dòng)公眾參與積極性，確保規(guī)劃與當(dāng)今市場(chǎng)化發(fā)展相一致。在新時(shí)代的發(fā)展過(guò)程中，需要相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行積極的響應(yīng)和落實(shí)。此外，對(duì)工作人員的職業(yè)素養(yǎng)培訓(xùn)也不容忽視，這是保障國(guó)土空間規(guī)劃全面發(fā)展的重要內(nèi)容，必須作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)的工作來(lái)開(kāi)展。

5.7 創(chuàng)造以人為本的理性城市空間

我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃需要以人為本，首先要實(shí)現(xiàn)對(duì)當(dāng)前城市土地空間的科學(xué)合理規(guī)劃，營(yíng)造合理的城市空間。在當(dāng)前的國(guó)土空間規(guī)劃中，安全是最基本的保障，需要保障使用過(guò)的公共設(shè)施和水利基礎(chǔ)設(shè)施的安全;防止對(duì)周邊環(huán)境的污染，必須進(jìn)行更嚴(yán)格的管理和監(jiān)督，同時(shí)需要節(jié)約現(xiàn)有能源，積極發(fā)展清潔能源，以滿(mǎn)足可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)需求，保障綠色發(fā)展。在城市用地空間規(guī)劃開(kāi)發(fā)過(guò)程中，要運(yùn)用緊湊型開(kāi)發(fā)理念，營(yíng)造適合生產(chǎn)發(fā)展、學(xué)校需求、養(yǎng)老需求和設(shè)計(jì)旅游的居住環(huán)境;在規(guī)劃城鎮(zhèn)街道時(shí)，要打造更有活力、更升級(jí)的街區(qū)，以生活圈為單元進(jìn)行規(guī)劃，讓人們享受更舒適的居住體驗(yàn);在形成城市風(fēng)貌時(shí)，要更加美觀地確立城市風(fēng)貌，融合色彩，營(yíng)造更豐富、更有層次的空間形態(tài)。

5.8 營(yíng)造合理的鄉(xiāng)村空間

在規(guī)劃我國(guó)鄉(xiāng)村空間的過(guò)程中，盡可能地保留鄉(xiāng)村的原始風(fēng)貌，保留村莊原有的建筑風(fēng)格，盡量不拆屋填湖，不大拆大建，只有這樣才能創(chuàng)造出更具吸引力的鄉(xiāng)村環(huán)境。在我國(guó)鄉(xiāng)村規(guī)劃過(guò)程中，要盡可能結(jié)合不同鄉(xiāng)村的本底特征，營(yíng)造開(kāi)放空間，還需要結(jié)合本底做好個(gè)性化的設(shè)計(jì)工作。為了更好地推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以加強(qiáng)農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用，推動(dòng)鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活方式。在農(nóng)村種植各種農(nóng)作物時(shí)，需要做好對(duì)耕地的保護(hù)工作，防止耕地“非農(nóng)化、非糧化”，從而構(gòu)建更加優(yōu)美簡(jiǎn)潔的鄉(xiāng)村景觀，達(dá)到保護(hù)與發(fā)展齊頭并進(jìn)的目的。

6 結(jié)語(yǔ)

不同維度的國(guó)土空間規(guī)劃只有提供有效、合理、可行的發(fā)展策略才能準(zhǔn)確完整。國(guó)土資源管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估，運(yùn)用科學(xué)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，確定和衡量國(guó)土空間規(guī)劃總體運(yùn)行和實(shí)施效果，促進(jìn)以人為本，加強(qiáng)一體化建設(shè)。

參考文獻(xiàn)

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