建立憲法實(shí)施情況報(bào)告制度是全面貫徹實(shí)施憲法的新舉措

憲法是國(guó)家的根本法，具有最高法律地位、法律權(quán)威和法律效力。習(xí)近平總書(shū)記指出：“憲法的生命在于實(shí)施，憲法的權(quán)威也在于實(shí)施?！秉h的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政，不斷完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，高度重視憲法在治國(guó)理政中的重要作用，在推動(dòng)憲法全面實(shí)施方面取得重大成效。

健全保證憲法全面實(shí)施制度體系的必然要求

進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，我國(guó)積極穩(wěn)妥推進(jìn)合憲性審查工作，不斷健全保證憲法全面實(shí)施的體制機(jī)制。2018年憲法修正案中提出全國(guó)人大設(shè)立憲法和法律委員會(huì)，承擔(dān)保證憲法實(shí)施的專(zhuān)門(mén)職責(zé)。近年來(lái)，在全國(guó)人大常委會(huì)年度工作報(bào)告中，始終堅(jiān)持把憲法相關(guān)工作作為重要事項(xiàng)作出闡述，也把加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督作為全國(guó)人大常委會(huì)每年的工作要點(diǎn)和工作規(guī)劃的重要部分進(jìn)行部署安排。自2017年以來(lái)，全國(guó)人大法工委每年向常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒笇彶楣ぷ髑闆r，對(duì)年度備案審查工作的整體情況以及重要的有典型性的案例進(jìn)行分析說(shuō)明。近年來(lái)，全國(guó)人大法工委有關(guān)部門(mén)每年也以公開(kāi)方式發(fā)布全國(guó)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)和創(chuàng)新憲法實(shí)施情況報(bào)告，披露憲法實(shí)施的相關(guān)情況。

黨的二十屆三中全會(huì)決定提出“建立憲法實(shí)施情況報(bào)告制度”，這是健全保證憲法全面實(shí)施制度體系的必然要求，是我國(guó)全面貫徹實(shí)施憲法的最新舉措，也是堅(jiān)持依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的又一個(gè)重大制度安排。建立憲法實(shí)施情況報(bào)告制度，意味著對(duì)憲法實(shí)施情況的報(bào)告有了新的要求和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)這一制度安排，我們將探索通過(guò)憲法實(shí)施情況報(bào)告制度進(jìn)一步反映憲法實(shí)施情況以及監(jiān)督憲法實(shí)施的情況。憲法實(shí)施情況報(bào)告也將是直接體現(xiàn)我國(guó)憲法實(shí)施的基本狀況、維護(hù)憲法權(quán)威的重要文件，是彰顯依憲治國(guó)和依憲執(zhí)政理念的重要載體。

建立憲法實(shí)施情況報(bào)告制度的重大意義

首先，憲法實(shí)施情況報(bào)告是對(duì)我國(guó)各方面實(shí)施憲法情況的工作總結(jié)。憲法規(guī)定，全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。因此，憲法的全面實(shí)施是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括諸多實(shí)施主體和參與形式。其中，國(guó)家機(jī)關(guān)是最重要的主體，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)都在各自履職過(guò)程中實(shí)施憲法。建立憲法實(shí)施情況報(bào)告制度，能夠?qū)⒏鞣矫娓髦黧w的憲法實(shí)施活動(dòng)納入報(bào)告中，從而反映與憲法實(shí)施有密切關(guān)系的法律法規(guī)制定和實(shí)施情況，體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系等發(fā)展?fàn)顩r。

其次，憲法實(shí)施情況報(bào)告是全國(guó)人大常委會(huì)履行監(jiān)督憲法實(shí)施職責(zé)的一個(gè)公開(kāi)“述職”。依據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督憲法的實(shí)施的職權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施，既包括在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，對(duì)立法、執(zhí)法等具體工作開(kāi)展監(jiān)督，糾正不符合憲法精神、原則和規(guī)定的一些行為，保障公民基本權(quán)利，也包括對(duì)一段時(shí)間內(nèi)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)憲法實(shí)施工作的了解掌握，涉及重要憲法問(wèn)題以及對(duì)憲法原則的闡釋。依據(jù)憲法實(shí)施情況報(bào)告制度，負(fù)有監(jiān)督憲法實(shí)施職權(quán)的全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)對(duì)特定時(shí)期的憲法實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和總結(jié)，對(duì)在憲法實(shí)施過(guò)程中涉及的一些典型案件、重大事件進(jìn)行梳理和歸納，并形成專(zhuān)門(mén)工作報(bào)告、提交審議并予以公開(kāi)。通過(guò)正式作出憲法實(shí)施情況報(bào)告，將有力推動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)及時(shí)履行監(jiān)督憲法實(shí)施的職責(zé)。

再次，憲法實(shí)施情況報(bào)告也是推進(jìn)我國(guó)合憲性審查工作的成果匯總。黨的十九大后，合憲性審查工作進(jìn)入“快車(chē)道”。全國(guó)人大設(shè)立憲法和法律委員會(huì)，承擔(dān)推進(jìn)合憲性審查工作職責(zé)，在法律草案的審議中開(kāi)展合憲性審查。近年來(lái)，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)、常委會(huì)法工委不斷加強(qiáng)對(duì)法律草案審議過(guò)程中合憲性、涉憲性問(wèn)題研究，確保全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的法律和作出的決定決議符合憲法規(guī)定、符合憲法精神的要求。將上述合憲性審查工作情況納入憲法實(shí)施情況報(bào)告，將更好體現(xiàn)合憲性審查工作的成效。

最后，憲法實(shí)施情況報(bào)告是加強(qiáng)憲法理論研究、開(kāi)展憲法宣傳教育的重要載體。將憲法實(shí)施情況加以系統(tǒng)梳理和公開(kāi)，必然能夠進(jìn)一步繁榮憲法學(xué)的理論研究，積極發(fā)揮憲法宣傳教育的作用。一方面，可以成為憲法研究的重要素材，為理論界提煉標(biāo)志性概念、原創(chuàng)性觀點(diǎn)和典型性案例，加強(qiáng)中國(guó)特色自主憲法學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語(yǔ)體系建設(shè)，為憲法學(xué)理論研究提供基本素材和資料支持。另一方面，能夠?yàn)樵鰪?qiáng)全社會(huì)的憲法觀念發(fā)揮積極的宣傳和引領(lǐng)作用。各個(gè)負(fù)有憲法實(shí)施義務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員也可以提高依憲履職的責(zé)任感和主動(dòng)性。人民群眾也能深切感知憲法、高度認(rèn)同憲法，從而增進(jìn)人民群眾對(duì)憲法的信仰，更好維護(hù)憲法權(quán)威。

科學(xué)設(shè)計(jì)憲法實(shí)施情況報(bào)告制度的內(nèi)容

在進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我們必須全面貫徹實(shí)施憲法、維護(hù)憲法權(quán)威，充分發(fā)揮憲法實(shí)施情況報(bào)告制度的作用。這就要求我們應(yīng)進(jìn)一步明確憲法實(shí)施情況報(bào)告制度的定位，不斷完善憲法實(shí)施情況報(bào)告的內(nèi)容、效力等，切實(shí)發(fā)揮憲法實(shí)施情況報(bào)告制度的實(shí)際效能。

首先，進(jìn)一步確定憲法實(shí)施情況報(bào)告的具體內(nèi)容。憲法實(shí)施情況報(bào)告是定期對(duì)憲法實(shí)施情況的梳理、總結(jié)和評(píng)價(jià)，是其履行監(jiān)督憲法實(shí)施職責(zé)的具體體現(xiàn)。因此，憲法實(shí)施情況報(bào)告所載的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)相對(duì)明確、具體以及具有典型性。一方面，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)將各國(guó)家機(jī)關(guān)實(shí)施憲法的情況加以類(lèi)型化，提煉出具有科學(xué)的體系化的憲法實(shí)施行為方式，從而明確我國(guó)憲法實(shí)施的基本特征。另一方面，納入情況報(bào)告的典型案件或者重大事件，以及全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展的說(shuō)理乃至憲法解釋等內(nèi)容，都應(yīng)當(dāng)相對(duì)具體、翔實(shí)，特別是對(duì)有關(guān)爭(zhēng)議性問(wèn)題應(yīng)當(dāng)作出分析，提出明確觀點(diǎn)。

其次，明確憲法實(shí)施情況報(bào)告的效力。全國(guó)人大常委會(huì)所作的報(bào)告，經(jīng)由全國(guó)人大全體會(huì)議審議通過(guò)后，具有一定效力。憲法實(shí)施情況報(bào)告應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確闡釋?xiě)椃ㄔ瓌t和精神、捍衛(wèi)憲法權(quán)威。其中涉及憲法規(guī)定理解、憲法問(wèn)題處置部分，可以發(fā)揮一定的指引和規(guī)范功能。如果報(bào)告涉及解釋?xiě)椃l文規(guī)范的內(nèi)容，基于全國(guó)人大常委會(huì)在解釋?xiě)椃?、監(jiān)督憲法實(shí)施方面的職責(zé)定位，應(yīng)當(dāng)具有一定的法律約束力。實(shí)踐當(dāng)中，其他國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)于憲法實(shí)施的理解應(yīng)當(dāng)與憲法實(shí)施情況報(bào)告中全國(guó)人大及其常委會(huì)的理解保持一致。

（作者為中央黨?！磭?guó)家行政學(xué)院〉政治和法律教研部主任、教授）

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（摘自12月4日《檢察日?qǐng)?bào)》）