新版戰(zhàn)略概念啟動(dòng)北約新十年

徐若杰

2022年6月29日，北約峰會(huì)在西班牙馬德里舉行。圖為北約成員國領(lǐng)導(dǎo)人合影。

6月29～30日，北約峰會(huì)在西班牙首都馬德里召開。在俄烏沖突背景下，北約將以何種戰(zhàn)略布局應(yīng)對(duì)歐洲安全局勢變化，對(duì)于歐洲將產(chǎn)生巨大影響。在馬德里峰會(huì)的諸項(xiàng)議程中，最為重要的是北約正式出臺(tái)了新版《戰(zhàn)略概念》文件（NATO 2022 Strategic Concept，以下簡稱文件）。這是北約自1949年成立以來發(fā)布的第八版戰(zhàn)略概念文件，也是在時(shí)隔12年之后對(duì)2010版戰(zhàn)略概念的更新調(diào)整，其戰(zhàn)略意圖、目標(biāo)與落實(shí)前景受到國際社會(huì)廣泛關(guān)注。

北約制定和實(shí)施政策的“藍(lán)圖”

北約戰(zhàn)略概念文件由北約全體成員國首腦批準(zhǔn)發(fā)布，是北約制定和實(shí)施各項(xiàng)政策的藍(lán)圖。這一藍(lán)圖將指導(dǎo)聯(lián)盟在一個(gè)特定周期內(nèi)（通常為十年）的戰(zhàn)略決策和政策規(guī)劃。北約戰(zhàn)略概念服務(wù)于三種聯(lián)盟目標(biāo)：一是指引戰(zhàn)略大方向，理清威脅次序、基本任務(wù)、地緣關(guān)切，為未來軍事行動(dòng)提供指導(dǎo)方針;二是服務(wù)公共外交，向世界宣介北約的宗旨;三是凝聚內(nèi)部共識(shí)，由于戰(zhàn)略概念涉及的都是棘手且存在內(nèi)部爭議的議題，而與此相關(guān)的廣泛、激烈的政策辯論可以起到協(xié)調(diào)內(nèi)部矛盾分歧、統(tǒng)一思想觀念的作用。

自1949年12月發(fā)布《防務(wù)委員會(huì)一號(hào)文件》以來，截至目前，北約已經(jīng)陸續(xù)發(fā)布了八個(gè)版本的戰(zhàn)略概念文件。戰(zhàn)略概念文件發(fā)布以來，其性質(zhì)經(jīng)歷了從保密軍事文件到公開版戰(zhàn)略規(guī)劃的轉(zhuǎn)變，文件內(nèi)容也由軍事作戰(zhàn)部署等技術(shù)性問題擴(kuò)展為對(duì)宏觀層面政治和軍事任務(wù)的闡釋與劃分。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北約的戰(zhàn)略概念經(jīng)歷了三次大的調(diào)整：第一次是1991年11月北約羅馬峰會(huì)通過的《聯(lián)盟新戰(zhàn)略概念》，其主旨是擴(kuò)大北約的規(guī)模，即吸納原蘇東國家為北約成員，繼續(xù)壓制俄羅斯，以擴(kuò)展北約在歐洲的戰(zhàn)略空間;第二次是1999年4月北約華盛頓峰會(huì)通過的《聯(lián)盟新戰(zhàn)略概念》，其主旨是北約應(yīng)該“走出防區(qū)”，即北約在堅(jiān)持“集體防御”的同時(shí)，積極介入和影響巴爾干等周邊地區(qū)的沖突;第三次是2010年北約里斯本峰會(huì)通過的《積極接觸，現(xiàn)代防務(wù)》。這一戰(zhàn)略概念總結(jié)了北約在阿富汗戰(zhàn)爭等以往行動(dòng)中的教訓(xùn)，在“安全環(huán)境”評(píng)估方面，該戰(zhàn)略概念認(rèn)為北約遭傳統(tǒng)軍事攻擊的可能性減小，而大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散和網(wǎng)絡(luò)攻擊等“新威脅”日益嚴(yán)重。

更新對(duì)俄、對(duì)歐戰(zhàn)略，傳統(tǒng)安全議題重回視野

此次發(fā)布的文件內(nèi)容呈現(xiàn)大量“新意”。在俄烏沖突給歐洲安全格局帶來巨大沖擊背景下，傳統(tǒng)安全議題重新主導(dǎo)了北約的戰(zhàn)略視野。新版戰(zhàn)略概念評(píng)估了北約目前面臨的戰(zhàn)略環(huán)境并重新設(shè)定了北約核心目標(biāo)，即應(yīng)對(duì)大國地緣政治競爭產(chǎn)生的國際挑戰(zhàn)。據(jù)此，北約調(diào)整了對(duì)俄、對(duì)歐的戰(zhàn)略。這種變化顯然更符合美國對(duì)北約的預(yù)期與現(xiàn)實(shí)需要，同時(shí)打擊了多年來法德等歐洲成員國希冀增加在聯(lián)盟內(nèi)部話語權(quán)的努力。

在2010版戰(zhàn)略概念中，北約曾展現(xiàn)出對(duì)俄關(guān)系“新思維”：即不再認(rèn)為俄羅斯是主要“安全威脅”，而是將其定位為“伙伴”，在威懾、防御的同時(shí)尋求與其建立戰(zhàn)略性合作關(guān)系。這一立場在新版戰(zhàn)略概念中完全被顛覆。新版戰(zhàn)略概念文件認(rèn)為俄羅斯對(duì)烏克蘭采取的特別軍事行動(dòng)，以及俄羅斯-白俄羅斯的一體化是當(dāng)前北約面臨的最大的、最直接的威脅，而北約將“以團(tuán)結(jié)和負(fù)責(zé)的方式”應(yīng)對(duì)俄羅斯。北約還將加強(qiáng)所有盟國的威懾和防御能力，抵御“俄羅斯脅迫”。

新版戰(zhàn)略概念文件還對(duì)北約與歐盟的關(guān)系作出了全新界定，強(qiáng)調(diào)歐盟是北約獨(dú)特而重要的伙伴，要在未來繼續(xù)強(qiáng)化與歐盟的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，同時(shí)肯定歐盟增加國防開支和提升防務(wù)自主能力對(duì)北約的補(bǔ)充性意義。實(shí)際上，歐盟近年來不斷尋求戰(zhàn)略自主，在推行防務(wù)自主的道路上也取得重大進(jìn)展，這引發(fā)了歐盟與其長期的安全提供方北約的矛盾。今年3月，歐盟發(fā)布《戰(zhàn)略指南針》，接受了在防務(wù)領(lǐng)域?qū)Ρ奔s的輔助和補(bǔ)充定位，但也提出了將在2025年前建成一支5000人規(guī)模的歐盟快速反應(yīng)部隊(duì)，繼續(xù)大力推進(jìn)防務(wù)自主。在此背景下，北約在新發(fā)布的文件中對(duì)歐盟發(fā)出明確警示：即歐洲共同防務(wù)建設(shè)不應(yīng)與北約出現(xiàn)功能重疊，也不應(yīng)拒絕非歐盟國家的北約成員參與歐洲共同防務(wù)建設(shè)。

觸角伸向亞太地區(qū)，與美國戰(zhàn)略捆綁加深

本次北約馬德里峰會(huì)邀請(qǐng)了日本、韓國、澳大利亞和新西蘭四個(gè)亞太地區(qū)國家出席。在新版的戰(zhàn)略概念文件中，北約的戰(zhàn)略關(guān)切區(qū)域進(jìn)一步擴(kuò)大，首次將亞太地區(qū)作為利益攸關(guān)區(qū)域。文件稱，“印太地區(qū)”之所以重要，是因?yàn)檫@一地區(qū)的事態(tài)發(fā)展會(huì)直接影響歐洲-大西洋的安全，因此需要加強(qiáng)與“印太地區(qū)”新老伙伴的對(duì)話與合作。但實(shí)際上，在俄烏沖突爆發(fā)前夕的2月11日，美國出臺(tái)了新版“印太戰(zhàn)略”報(bào)告，不但明確宣示美國要在未來不斷強(qiáng)化在“印太地區(qū)”的政治、軍事、經(jīng)濟(jì)存在，還提出將歐盟和北約作為整體引入其“印太戰(zhàn)略”體系。北約此次的“印太轉(zhuǎn)向”顯然有配合美國的意圖?？紤]近期美國對(duì)北約控制力顯著增強(qiáng)的新趨勢，北約是否已徹底蛻變?yōu)槊绹虬詸?quán)護(hù)持的工具，北約、美國、歐盟三方的“印太戰(zhàn)略”是否會(huì)最終勾連形成一個(gè)完整的框架和系統(tǒng)，尤其值得警惕。

長期以來，鑒于北約的防御定位以及地緣因素，中國并不是北約的戰(zhàn)略關(guān)切對(duì)象，北約以往的戰(zhàn)略文件也從未提及中國。但新版戰(zhàn)略概念則指責(zé)中國對(duì)北約的安全、價(jià)值觀等利益構(gòu)成了“系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”。這也是中國首次被北約寫入戰(zhàn)略概念文件。盡管如此，文件依然聲明對(duì)與中國保持建設(shè)性接觸持開放態(tài)度。整體來看，在北約的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)中，中國更多的是一個(gè)需要加以防范警惕的“挑戰(zhàn)者”，而非集中力量加以遏制的敵對(duì)國。這一定位是延用了2021年北約布魯塞爾峰會(huì)公報(bào)中對(duì)中國的戰(zhàn)略認(rèn)知。預(yù)計(jì)未來北約的對(duì)華政策將呈現(xiàn)“競合兼具，斗而不破”的色彩。另外，北約新版戰(zhàn)略概念的核心任務(wù)中提及將“加強(qiáng)北約海上力量，阻止和防御海洋領(lǐng)域所有威脅，維護(hù)航行自由”等。預(yù)計(jì)這一內(nèi)容的落實(shí)將對(duì)中國的海洋權(quán)益保護(hù)和周邊安全利益帶來沖擊。

將受到多種因素考驗(yàn)

北約馬德里峰會(huì)的召開和新版戰(zhàn)略概念如期發(fā)布標(biāo)志著北約在經(jīng)歷多年危機(jī)后，重新被“激活”，擺脫了“腦死亡”風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)了聯(lián)盟的再次凝聚。但戰(zhàn)略概念僅提供了頂層設(shè)計(jì)，北約未來是否能夠、在多大程度上有效落實(shí)，將受到多種因素的考驗(yàn)。

首先，被俄烏沖突掩蓋的聯(lián)盟內(nèi)部分歧可能在未來引發(fā)新的矛盾。當(dāng)前北約呈現(xiàn)出的“空前團(tuán)結(jié)”是在俄烏沖突的刺激作用下對(duì)歐洲安全形勢突變的一種“應(yīng)激反應(yīng)”，多種限制大西洋合作的因素，如歐洲追求戰(zhàn)略自主引發(fā)的美歐分歧、法德為代表的老歐洲國家和波蘭等“新歐洲”國家的安全利益分歧等，只是暫被掩蓋。隨著俄烏沖突烈度的降級(jí)和結(jié)束，上述老問題或?qū)⒁l(fā)新的爭吵，給北約的戰(zhàn)略落實(shí)帶來掣肘。

其次，美國在戰(zhàn)略上的“印太”傾向是美歐矛盾難以調(diào)和的癥結(jié)之一。“印太地區(qū)”本就是美國政府當(dāng)前和未來的戰(zhàn)略重心，俄烏沖突只是暫時(shí)將美國的戰(zhàn)略視線拉回了歐洲。后俄烏沖突時(shí)代，美國如何平衡在歐洲和亞太兩個(gè)方向上的戰(zhàn)略資源投入，對(duì)于歐美關(guān)系具有不容忽視的影響。在大國競爭背景下，隨著美國不斷向“印太”傾斜，對(duì)歐洲戰(zhàn)略資源投入必將無法維持目前的水平，原本就因阿富汗撤軍、美英澳三方安全聯(lián)盟（AUKUS）等問題對(duì)美國“拋棄”歐洲有所擔(dān)憂的歐洲盟友，對(duì)美國的不信任和不滿情緒將再次增加，跨大西洋聯(lián)盟很可能出現(xiàn)松散化，這將給高度依賴美歐協(xié)調(diào)的北約戰(zhàn)略概念推進(jìn)帶來困難。

作為冷戰(zhàn)遺留下來的政治軍事聯(lián)盟，北約根據(jù)國際形勢變化做出戰(zhàn)略調(diào)適是其克服聯(lián)盟危機(jī)、保持生命力的關(guān)鍵所在。但北約新版戰(zhàn)略概念并未吸取俄烏沖突教訓(xùn)，無法擺脫冷戰(zhàn)思維，仍在試圖擴(kuò)大勢力范圍，并將觸角伸向亞太，制造新的隔閡和對(duì)抗，這不僅將給地區(qū)穩(wěn)定帶來威脅、無益于世界和平，也同各國人民的根本利益背道而馳。