美國改變關(guān)稅政策的時間窗口到了

周密

美國貿(mào)易代表戴琪。

特朗普“風(fēng)風(fēng)火火”，舉著讓“美國再次偉大”的大旗，行著上世紀(jì)貿(mào)易保護(hù)主義的做法，給全球經(jīng)貿(mào)的平穩(wěn)運(yùn)行造成了不小的麻煩。加征關(guān)稅無疑是其鮮明的標(biāo)志之一。美國真的因?yàn)槠涓呗柕年P(guān)稅壁壘就變得更加“偉大”了嗎？

拜登暫緩加征太陽能面板關(guān)稅

美國智庫彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所的資深學(xué)者乍得·鮑恩一直在關(guān)注中美貿(mào)易。自2018年4月19日開始，鮑恩開始以網(wǎng)文方式記錄美國與中國等國家貿(mào)易爭端和行動的整個過程。按照他的分類，美國的貿(mào)易爭端可以分為六大類，分別是（1）以產(chǎn)業(yè)損害為名的太陽能面板和洗衣機(jī)爭端，（2）以國家安全為名的鋼鋁產(chǎn)品232關(guān)稅，（3）以技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)為名的不公平貿(mào)易政策——301關(guān)稅，（4）以國家安全為名的汽車爭端，（5）來自墨西哥的非法移民問題，以及（6）保衛(wèi)美國半導(dǎo)體領(lǐng)導(dǎo)地位之戰(zhàn)。其中，除了第（5）個貿(mào)易爭端主要發(fā)生在美墨兩國之間以外，其他貿(mào)易戰(zhàn)場或多或少都與中國有關(guān)，而301關(guān)稅則是中美貿(mào)易爭端的主戰(zhàn)場，也因其涉及的商品數(shù)量大、金額高而受到最多關(guān)注。

6月21日，鮑恩對其網(wǎng)文進(jìn)行了更新，主要是因?yàn)榘莸钦?月6日宣布臨時性暫緩兩年征收從東南亞四個國家進(jìn)口的太陽能面板關(guān)稅。拜登在陳述原因時說得很直白——穩(wěn)定的電力保障關(guān)系美國國家安全和國防，各種因素（如俄烏沖突）使得美國未來可能沒有辦法發(fā)出足夠的電，而且不少新的太陽能裝機(jī)因供應(yīng)不足已經(jīng)被迫停滯，嚴(yán)重影響了美國著力推動的應(yīng)對氣候變化、使用新能源計劃。

加征關(guān)稅造成全球供應(yīng)鏈紊亂

太陽能發(fā)電模塊的短缺事實(shí)上只是美國面臨的廣泛、系統(tǒng)性供應(yīng)鏈問題的冰山一角。7月5日中國國務(wù)院副總理劉鶴在應(yīng)約與美國財長耶倫通話時，雙方就全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定議題交換了意見，雙方都認(rèn)為共同維護(hù)全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定，有利于中美兩國和整個世界。近幾十年來，尤其是世界貿(mào)易組織（WTO）成立以后，全球有越來越多的國家和地區(qū)主動加入該組織。迄今為止，WTO已有164個成員，代表了全球貿(mào)易總額的98%。在WTO所創(chuàng)造的大平臺和大市場中，全球逐漸形成了價值鏈分工的貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)。伴隨關(guān)稅的持續(xù)、廣泛下降，全球分工持續(xù)優(yōu)化。但特朗普單方面加征關(guān)稅大幅改變了國際貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)格局，跨國貿(mào)易成本顯著上升，市場預(yù)期變得更加困難。雖然從短期來看，美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)可能因此面臨的競爭下降，但市場的效率也會明顯降低。

這就好比這樣一幅場景：在廣袤的大地上，伴隨風(fēng)化、流水等自然力量的作用，地形變得愈發(fā)平坦。居住在這片大地上的人們原本一眼就能望到天邊，人們可以看到東方的絲綢、西方的面包、北方的三文魚和南方的奶牛，大家可以做出最優(yōu)的選擇，進(jìn)行交易獲得各自所需。但有一天，其中的一片土地周圍建起了一圈高高的圍墻。于是，生活完全變了樣，人們不敢買東西，也不敢賣東西，一些人家存起來東西，準(zhǔn)備賣更高的價格，引起其他人家的恐慌，導(dǎo)致價格變得更高。其他土地上的人們因?yàn)閾?dān)心也筑起了墻，市場信息更不透明。

這就是特朗普加征關(guān)稅所造成的后果。過去幾年，大幅上升的關(guān)稅并未促使美國國內(nèi)產(chǎn)業(yè)百花齊放，美國該進(jìn)口的還是要進(jìn)口，哪怕需要花更多的錢。當(dāng)然，一些經(jīng)銷商為了滿足美國市場的消費(fèi)需求，也可能選擇改變進(jìn)口的來源地，例如把從中國進(jìn)口改為從其他國家進(jìn)口。但這些進(jìn)口的商品很可能會因此被迫降低產(chǎn)品質(zhì)量要求或面臨因產(chǎn)能不足、產(chǎn)業(yè)配套體系不完善等原因造成的供應(yīng)時效和供應(yīng)量的下降。無論對于美國經(jīng)銷商、消費(fèi)者，都遠(yuǎn)非最優(yōu)的選擇。在新冠疫情暴發(fā)初期（2019年），美國加征的25%關(guān)稅使美國從中國進(jìn)口的醫(yī)藥產(chǎn)品下降了16%，而從其他國家進(jìn)口的增長卻無法彌補(bǔ)市場供給缺口。

特朗普時期的關(guān)稅為何沒有取消

美國的產(chǎn)業(yè)在過去幾十年發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變，其比較優(yōu)勢已經(jīng)不在傳統(tǒng)制造業(yè)領(lǐng)域，更不用說制造業(yè)發(fā)展所需要的復(fù)雜的供應(yīng)鏈配套體系。因此，特朗普加征關(guān)稅或許只是使美國政府的關(guān)稅收入增加了不少，可以部分彌補(bǔ)財政赤字的大窟窿，但企業(yè)和消費(fèi)者卻沒有獲得什么好處。美國面臨的供應(yīng)鏈問題更為突出，而這一點(diǎn)也是拜登在競選時就明確加以反對的。但是，為什么上任都一年半了，拜登還是沒有兌現(xiàn)其競選承諾、取消特朗普時期的關(guān)稅政策呢？

事實(shí)上，美國政府的不同部門對貿(mào)易政策的關(guān)注點(diǎn)各有不同，其政策目標(biāo)存在明顯差異。主導(dǎo)對外貿(mào)易協(xié)定談判的美國貿(mào)易代表辦公室（USTR）以博弈思維看待和處理對外關(guān)系，在意的是談判能否達(dá)成體現(xiàn)美國價值觀和利益的國際協(xié)定;而以國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展為主要目標(biāo)的財政部則更重視對外經(jīng)貿(mào)關(guān)系。去年10月4日，美國貿(mào)易代表戴琪在一次演講中稱要啟動新的關(guān)稅排除程序，而當(dāng)時美國的關(guān)稅仍覆蓋了將近2/3的自華進(jìn)口商品，商品價值約達(dá)3350億美元。今年3月28日，拜登政府將352項中國商品的關(guān)稅豁免延長到今年的12月31日。這種關(guān)稅豁免只是特朗普關(guān)稅政策的“補(bǔ)丁”，用以反映美國國內(nèi)企業(yè)和消費(fèi)者等利益相關(guān)方對減少關(guān)稅沖擊的關(guān)注。美國堅持的是“誰主張誰舉證”的原則，在普遍的、大范圍的301關(guān)稅下，利益相關(guān)方可以在USTR確定的時間窗口內(nèi)提出豁免的要求。但“沉默的大多數(shù)”在享受全球化便利時往往沒有意識到301關(guān)稅可能的影響，也就不會選擇通過這一方式提出豁免申請，而等到通貨膨脹率高企，USTR提供的窗口期早就過去了，只能被迫承受更高的生活成本。

降低關(guān)稅是重建信用的第一步

特朗普政府的關(guān)稅政策就像紋身一樣，并非不可改變。當(dāng)一項干預(yù)市場的措施并未能達(dá)到預(yù)期、反而造成更多負(fù)面影響的時候，就應(yīng)該進(jìn)行調(diào)整，讓市場能夠充分發(fā)揮配置資源的作用。也許現(xiàn)在，美國已經(jīng)到了做出改變的時候了。按照美國法律規(guī)定，對特朗普加征的301關(guān)稅的必要性進(jìn)行審核的時期，也正是拜登政府改變關(guān)稅政策的時間窗口。

全球范圍來看，多數(shù)商品的供給基本不存在總量上的不足，問題在于結(jié)構(gòu)和市場預(yù)期。中美作為兩大經(jīng)濟(jì)體，兩國本身的市場空間是巨大的，也都有各自面臨的挑戰(zhàn)，宏觀政策的出發(fā)點(diǎn)理所應(yīng)當(dāng)都是要維系本國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定和安全，這對于全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也有著重要的基礎(chǔ)性作用。在世界尚未從全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的陰霾中走出來、新冠疫情又加重了市場擔(dān)憂的情況下，供應(yīng)鏈和產(chǎn)業(yè)鏈的不穩(wěn)定顯著增強(qiáng)。中美作為大國，就應(yīng)該有大國的擔(dān)當(dāng)。兩國間貿(mào)易的復(fù)蘇，不僅會顯著降低市場選擇的成本，也會使得全球供應(yīng)鏈上的相關(guān)方都能從中獲益。

美國新澤西州南科爾尼港。

中美兩國企業(yè)有著開展經(jīng)貿(mào)合作的強(qiáng)烈愿望，以市場支持創(chuàng)新，以創(chuàng)新推動產(chǎn)業(yè)升級。過去幾十年的中美合作釋放了巨大的活力，為美國消費(fèi)者保持穩(wěn)定的、持續(xù)升級的消費(fèi)提供了強(qiáng)大支持，也為中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步提供了充分動力。而特朗普政府對中國商品加征的關(guān)稅破壞了中美兩國的既有合作，阻礙了企業(yè)的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級。以半導(dǎo)體為例，拜登政府將其作為影響供應(yīng)鏈穩(wěn)定的重要商品，鼓勵在美國新建工廠、擴(kuò)大供應(yīng)量，以緩解市場需求不足的問題，但高額的關(guān)稅和對華為等巨頭無差別的限制措施嚴(yán)重影響了市場預(yù)期，美國國會久拖不決的半導(dǎo)體立法也無法真正刺激企業(yè)選擇在美擴(kuò)大產(chǎn)能、投入資源推動創(chuàng)新。相比而言，中國的半導(dǎo)體市場規(guī)模大且消費(fèi)升級快，可以為美國企業(yè)提供穩(wěn)定的市場支持，也是包括美國企業(yè)在內(nèi)的全球半導(dǎo)體供應(yīng)鏈上企業(yè)重點(diǎn)關(guān)注的對象。因此，要解決半導(dǎo)體供應(yīng)鏈的問題，只有充分發(fā)揮市場力量，才可能促進(jìn)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

相比而言，勞動力密集型的產(chǎn)業(yè)更能夠從關(guān)稅下降中獲益。不可否認(rèn)，在美國加征301關(guān)稅后，一些企業(yè)嘗試將生產(chǎn)能力部分轉(zhuǎn)移至其他國家，以期降低成本，但這種轉(zhuǎn)移的實(shí)際收益并不大。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、投資和營商環(huán)境不穩(wěn)、物流保障不足、通關(guān)程序復(fù)雜，以及跨國投資的種種風(fēng)險，導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)能國際轉(zhuǎn)移的嘗試?yán)щy重重。加之疫情的打擊，一些企業(yè)在付出了不少代價后重新回到中國，而一些企業(yè)則可能因此退出行業(yè)。商品供應(yīng)能力的下降推高了供不應(yīng)求的矛盾，其中既包括最終消費(fèi)品，又涉及大量的中間品和工業(yè)部件。降低關(guān)稅，會使得已緊繃的供應(yīng)獲得放松，也會促使更多企業(yè)重返供應(yīng)鏈，為降低通貨膨脹壓力提供支持。

更為重要的是，疫情后的全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇面臨重重挑戰(zhàn)，單憑任何一個國家都難以啟動并持續(xù)推動這一進(jìn)程。WTO第12次部長級會議（MC12）達(dá)成了一系列成果，表達(dá)了各方對于合作而非對抗發(fā)展的共同意愿。中美應(yīng)該通過降關(guān)稅向市場注入信心，使得各國形成的包括多邊貿(mào)易體系在內(nèi)的國際共識獲得更多的支持。世界各國無論大小，都應(yīng)該相互尊重，平等相待，也都需要建立起彼此間的信任關(guān)系。特朗普時期美國對自身信用的肆意揮霍已經(jīng)引起了包括其盟友和伙伴的廣泛擔(dān)憂，而缺乏信用的國家恐怕難以在推動形成新的國際秩序時發(fā)揮作用。信用的重建確實(shí)需要很長的時間，而降低關(guān)稅或許能夠成為美國展示其遵守國際秩序姿態(tài)的第一步。