京滬兩地垃圾分類實施路徑的比較分析

【摘要】北京是率先出臺生活垃圾管理條例的城市，上海是率先實施生活垃圾強制分類的城市，京滬兩地都在引領(lǐng)垃圾分類新時尚上作出了積極貢獻。本文著力從組織領(lǐng)導、分類理念、設(shè)施配置、鏈條體系、分類成效、社會發(fā)動、物業(yè)管理、收費政策等八個維度，對京滬兩地垃圾分類實施路徑進行了比較分析，總結(jié)提出了普遍推行垃圾分類需要突破的四大難關(guān)，供交流參考。

為深入貫徹落實習近平總書記關(guān)于垃圾分類的一系列重要批示指示精神，京滬兩地率先開展生活垃圾強制分類工作，取得了令人矚目的成績。對京滬兩地垃圾分類的實施路徑進行比較分析，有利于精準把握制約垃圾分類水平提升的難點關(guān)口，有利于普遍推行垃圾分類的目標要求更好落地，有利于在更多城市推動形成垃圾分類新時尚。

一、從八個維度開展比較分析

上海是全國率先實施生活垃圾強制分類的城市，北京是全國首個出臺生活垃圾管理條例的城市，京滬兩地都在引領(lǐng)垃圾分類新時尚上作出了積極貢獻。從實施路徑看，兩地在分類理念、組織實施、體系建設(shè)、社會發(fā)動等八個方面既有相同相通之處，也有一定的區(qū)別和差異。

（一）在組織領(lǐng)導方面

京滬兩地基本類似，都呈現(xiàn)了“主要領(lǐng)導親自抓、黨委政府齊推動、四套班子一起上”的突出特點。上海通過聯(lián)席會議制度強化組織實施，重在協(xié)調(diào)調(diào)度、通報考核。北京以成立專項指揮部、建立戰(zhàn)時機制的方式推進實施，下設(shè)“一辦十組”分頭推進。從組織架構(gòu)及運行情況看，北京的指揮機制組織體系更加嚴密，發(fā)揮作用更加明顯。

（二）在分類理念方面

上海率先明確單位及個人應承擔的生活垃圾分類投放法定責任，違者將被依法予以處罰。同時，還明確撤桶并站、定時定點、破袋投放等措施，強化剛性約束，通過法律法規(guī)和社會氛圍的雙重倒逼，激勵引導市民和單位養(yǎng)成良好分類習慣。北京堅持“剛?cè)岵?、懲教并舉”，強化服務宗旨，建立容錯機制，增強《北京市生活垃圾管理條例》實施的包容性，在撤桶并站、定時定點、破袋投放等方面不設(shè)置強制性要求，鼓勵有條件的小區(qū)試點探索，在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上，通過社區(qū)議事會協(xié)商確定。

在類別設(shè)置上，名稱略有差異。上海堅定推行“干濕分離”，設(shè)置“干垃圾、濕垃圾、可回收物、有害垃圾”等四分類方式，有些小區(qū)對建筑垃圾、大件垃圾設(shè)置臨時投放點，采取帆布遮蓋等措施。北京堅持“大類粗分、干濕分離、源頭減量、資源回收”等基本理念，推行“4+2”模式，主要分為廚余垃圾、有害垃圾、可回收物、其他垃圾及大件垃圾、裝修垃圾，有效解決大件垃圾、裝修垃圾體量大、占地多、現(xiàn)有收運方式難以兼容的問題。

（三）在設(shè)施配置方面

上海主要采取垃圾箱房方式，多數(shù)小區(qū)原本配套建設(shè)有垃圾箱房，大約7～8平方米，能夠放置8～10個垃圾桶（120升），每個箱房都有保潔員進行管理。實施垃圾分類后，上海對垃圾箱房加強改造，規(guī)范外觀，增設(shè)宣傳引導、攝像監(jiān)督、破袋除臭、洗手排污等設(shè)施，使垃圾箱房功能更加齊備。也有些小區(qū)采取桶站方式建設(shè)，與北京桶站比較類似。區(qū)別在于上海桶站分為定時投放點和錯時投放點。相關(guān)管理人員介紹，定時定點方式對于集中加強宣傳引導、倒逼習慣養(yǎng)成發(fā)揮了積極作用。同時也表示，群眾投訴較多，為優(yōu)化投放環(huán)境，目前按照“定點要堅持、定時要靈活，破袋要引導、撤桶要鼓勵”的原則進行實施，有些桶站已經(jīng)調(diào)整為24小時投放桶站。

綜合來看，上海垃圾箱房模式隱蔽性好，有利于提升小區(qū)觀瞻形象，減少市民投訴。北京垃圾桶站主要采取“四有+三選配”方式，即有宣傳欄、公示牌、防雨棚和LOGO，選配監(jiān)控設(shè)備、語音提醒設(shè)備、洗手裝置，不足之處主要是受露天擺放、冬季結(jié)冰等條件限制，洗桶、排污等功能沒有作剛性要求。

（四）在鏈條體系方面

北京和上海的生活垃圾分類收集、運輸、處理等體系建設(shè)基本一致，均全面開展桶、車、站、樓設(shè)施設(shè)備改造，普遍使用240L四色垃圾桶，通過“桶換桶”或壓縮車直運方式進行收集、運輸。兩地主要是細節(jié)上有區(qū)別。如，上海河道資源豐富，通過車、船兩種方式進行轉(zhuǎn)運，以節(jié)約運輸成本;上海市長寧區(qū)對濕垃圾通過圓桶“桶換桶”方式運輸。

上海完成2.1萬余個分類投放點規(guī)范化改造，配置分類運輸車輛4952輛，建成可回收物回收服務點1.5萬余個、中轉(zhuǎn)站201個、集散場10個，干垃圾焚燒和濕垃圾處置總能力達到2.4萬噸/日。北京建成分類驛站2095座，達標改造固定桶站6.32萬個，涂裝垃圾運輸車輛3945輛，改造提升密閉式清潔站805座，建成投運分揀中心2座（臨時性分揀設(shè)施80余座），現(xiàn)有生活垃圾處理設(shè)施46座，總設(shè)計處理能力3.38萬噸/日。兩地在垃圾設(shè)施建設(shè)中都面臨著“鄰避效應”，以及清運不及時、中轉(zhuǎn)站異味等群眾投訴問題。

（五）在分類成效方面

上海在《上海市生活垃圾管理條例》實施一年半左右，達到相對穩(wěn)定的分類效果，即市民參與率95%以上，不同品類垃圾分出量及組成比例基本趨于穩(wěn)定，可回收物、濕垃圾、有害垃圾及干垃圾“三增一減”達到“瓶頸”。北京家庭廚余垃圾分出量在《北京市生活垃圾管理條例》實施半年左右，達到并穩(wěn)定在20%左右;可回收物分出量在《北京市生活垃圾管理條例》實施一年半左右，達到6900余噸/日，仍處在上升通道;其他垃圾減量6000余噸/日，減量效果相當于少建了2座日處理能力3000噸的焚燒廠。根據(jù)北京現(xiàn)場檢查情況，《北京市生活垃圾管理條例》實施一年半左右，市民知曉率穩(wěn)定在98%以上，參與率達到90%，準確投放率穩(wěn)定在85%左右。

（六）在社會發(fā)動方面

北京、上海兩地圍繞各自的生活垃圾管理條例實施和生活垃圾分類推進，均充分運用新媒體、融媒體、傳統(tǒng)媒體等各類渠道，深入廣泛開展社會發(fā)動，在提升市民知曉率、參與率方面取得突出成效。上海借助其條例實施前后引發(fā)全網(wǎng)圍觀熱議的輿論熱潮，對民眾進行深刻而普遍的價值引導，形成扎實充分的群眾基礎(chǔ)。北京在其條例實施初期適逢新冠疫情形勢嚴峻，在面對面的宣傳引導方面稍顯弱化。

上海積極發(fā)揮社區(qū)和物業(yè)作用，推動考核機制一貫到底，在對各區(qū)進行排名通報的基礎(chǔ)上，由各區(qū)對小區(qū)分類情況進行排名。排名靠后的，約談社區(qū)書記和物業(yè)經(jīng)理。社區(qū)和物業(yè)層面壓力較大。北京將垃圾分類納入社區(qū)治理，充分發(fā)揮基層黨組織引領(lǐng)帶動作用，先后開展了三輪入戶宣傳指導，入戶率達94.6%，基本實現(xiàn)全覆蓋。特別是將居民自主分類投放準確率作為重要指標，納入約談通報、督查考核范圍，有效提升分類效能。

（七）在物業(yè)管理方面

總體來看，物業(yè)管理水平高的小區(qū)，垃圾分類效果更好、更扎實。上海物業(yè)管理對保潔、保安、維修等采取市場化方式運作，委托相關(guān)社會企業(yè)承擔，對于垃圾分類，雖有增加工作量等反映，但基本支持。個別物業(yè)結(jié)合服務管理水平提升等方面內(nèi)容，提高物業(yè)費標準。有的區(qū)采取末位清退措施，對服務不規(guī)范、不達標的物業(yè)企業(yè)清退20%以上。北京推動《北京市生活垃圾管理條例》《北京市物業(yè)管理條例》《北京市文明行為促進條例》等三個條例同步修訂出臺，進一步明確了各級政府、各類企業(yè)、物業(yè)公司、居民等責任主體在垃圾分類中的法定責任，為普遍推行垃圾分類制度筑牢法治基礎(chǔ)。

（八）在收費政策方面

上海對居民生活垃圾收費是按戶收取、按袋收取，還是計量收費，尚未形成一致意見。對非居民單位，采取“收支兩條線”方式，委托運輸企業(yè)收取。北京率先開展非居民廚余垃圾計量收費管理，引入全流程精細化管理系統(tǒng)，強化生活垃圾排放登記，明確生活垃圾產(chǎn)生量、運輸者、垃圾去向等情況，通過非居民單位排放數(shù)據(jù)和運輸車輛進場數(shù)據(jù)，形成關(guān)聯(lián)數(shù)據(jù)鏈，納入市、區(qū)、街管理系統(tǒng)。非居民單位繳納的費用直接與垃圾運輸量掛鉤，發(fā)揮價格機制激勵約束作用，促進廚余垃圾源頭減量，引導非居民單位改變行為習慣，更好落實垃圾分類、控水控雜、“光盤行動”等要求。

二、普遍推行垃圾分類制度必須突破“四大難關(guān)”

從京滬兩地分類實踐看，實現(xiàn)普遍推行垃圾分類制度目標，需要突破全程分類體系建設(shè)、全民組織發(fā)動、全鏈條生產(chǎn)者責任制落實、全社會文明時尚養(yǎng)成等四個重要關(guān)口。

（一）全程分類體系建設(shè)關(guān)

推行垃圾分類，首先要抓好硬件、軟件兩個方面的體系建設(shè)。一是規(guī)范完善、能力充足、滿足分類需求的硬件設(shè)施體系，包括分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理等四大環(huán)節(jié)全鏈條無縫銜接的設(shè)施設(shè)備。如投放環(huán)節(jié)的宣傳欄、分類式垃圾桶、分類驛站等;收集環(huán)節(jié)的桶換桶式電瓶收集車等;運輸環(huán)節(jié)的分類運輸車輛、密閉式垃圾樓、轉(zhuǎn)運站等;處理環(huán)節(jié)的再生資源分揀中心、焚燒廠、生化處理廠等。二是精準規(guī)范、科學合理、可操作性強的軟件政策體系。包括法規(guī)、制度、標準、機制等方面。如：針對居民家庭、小區(qū)、醫(yī)院、學校、商務樓宇等不同區(qū)域的分類指引，針對電商、快遞、外賣等不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的分類指引，以及廚余垃圾不分類不收運倒逼機制、可回收物指導目錄等實操性強的機制措施。

（二）全民組織發(fā)動關(guān)

推行垃圾分類，核心關(guān)鍵在市民習慣養(yǎng)成，必須確保每個市民和家庭、社會單位、公共場所、小區(qū)（村）都發(fā)動到位、覆蓋到位。黨政機關(guān)和公共機構(gòu)要率先垂范，做出示范。居民家庭、小區(qū)（村）是推行垃圾分類的主戰(zhàn)場，要將垃圾分類納入黨建引領(lǐng)社區(qū)治理、納入物業(yè)管理、納入市民文明行為規(guī)范，建立常態(tài)長效的宣傳引導和社區(qū)動員機制，引導形成人人參與、家家分類、準確分類、長效分類的行為習慣。

（三）全鏈條生產(chǎn)者責任制落實關(guān)

推行垃圾分類，必須遵循科學的治理規(guī)律，運用好法治、經(jīng)濟、科技、文化等各種方法手段。從本質(zhì)上看，垃圾分類是典型的逆物流體系建設(shè)，是社會化大生產(chǎn)和居民消費鏈條的末端延伸。垃圾分類的主要任務是讓可回收物按照組成成分和功能各歸其位，回歸資源屬性，回到社會化大生產(chǎn)循環(huán)中去。如，廢舊紙箱在分類收集后，能夠循環(huán)利用的優(yōu)先進行循環(huán)利用，不具備循環(huán)利用價值的作為基礎(chǔ)生產(chǎn)資料，回歸再生紙制造行業(yè)，形成首尾銜接、完備成熟的回收鏈條。其他具備資源回收利用價值的可回收物，也要建立起完備的回收鏈條。對于廚余垃圾、低值可回收物、以及沒有回收利用價值的其他垃圾，要用好經(jīng)濟手段，實施計量收費，讓“生活垃圾產(chǎn)生者付費”“多產(chǎn)生多付費、少產(chǎn)生少付費”成為現(xiàn)代城市建設(shè)管理的新常識、新常態(tài)，倒逼生活垃圾的產(chǎn)生者、制造者自覺減少排放，踐行綠色低碳、節(jié)約環(huán)保理念。

（四）全社會文明時尚養(yǎng)成關(guān)

垃圾分類是現(xiàn)代城市精神文明建設(shè)的重要組成部分。要移風化俗、成為時尚，就要引導形成絕大多數(shù)人支持擁護垃圾分類并主動參與、自覺實踐的強大輿論環(huán)境和社會氛圍，形成“熔爐”效應，倒逼極少數(shù)人習慣養(yǎng)成。要推動垃圾分類融入精神文明建設(shè)，成為最美職工、最美家庭、青年榜樣、文明有禮北京人等評選表彰內(nèi)容，豐富現(xiàn)代城市精神文明建設(shè)、現(xiàn)代城市法治精神和公序良俗建設(shè)的新內(nèi)涵。堅持“小手拉大手”，將垃圾分類納入國民教育體系，在全社會普及垃圾分類知識，形成“人人皆知、全民參與”的良好氛圍。

作者簡介：

李娟（1978—），女，山東臨沂人，北京市城市管理委員會研究室副主任，研究方向：城市管理體制改革、城市精細化管理、生活垃圾治理、基層城市治理等。