成效、經(jīng)驗(yàn)與提升：推動北京生活垃圾分類行穩(wěn)致遠(yuǎn) ?

【摘要】新版《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》實(shí)施兩年以來成效顯著，公眾投放習(xí)慣初步養(yǎng)成、分類質(zhì)量顯著提高、“三化”治理明顯提升、分類覆蓋面日益擴(kuò)大、分類設(shè)施不斷完善;北京探索出“黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治”的互促模式、“社區(qū)黨建與物業(yè)管理”的融合模式、“市場運(yùn)作與分類追溯”的智慧模式、“就地收集與就地處理”的鄉(xiāng)村模式等新經(jīng)驗(yàn);本文提出北京的生活垃圾分類正逐漸從高強(qiáng)度投入的“攻堅戰(zhàn)”向常態(tài)化的“持久戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變，需關(guān)注影響垃圾分類可持續(xù)性問題。

2020年5月1日，《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）正式實(shí)施。兩年來，北京市在疫情防控的特殊時期，同步推進(jìn)建立符合首都實(shí)際的生活垃圾分類治理體系，垃圾分類工作上升到了新的臺階，取得了階段性的巨大成效。但仍要清醒地認(rèn)識到，這一工作尚處于起步階段，還面臨很多問題和挑戰(zhàn)。要以“首善標(biāo)準(zhǔn)”總結(jié)實(shí)施成效與經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短，洞察提升空間，久久為功，打好垃圾分類這場持久戰(zhàn)。

一、《條例》實(shí)施兩年的成效

（一）公眾正確投放習(xí)慣初步養(yǎng)成

全面推行生活垃圾分類，培養(yǎng)公眾參與垃圾分類的好習(xí)慣是基礎(chǔ)。經(jīng)過宣傳動員、獎勵引導(dǎo)和監(jiān)督約束的“引逼結(jié)合”，北京市公眾環(huán)保意識和行為自覺普遍增強(qiáng)，知曉率和參與率分別達(dá)到98%和90%。居民自主分類準(zhǔn)確投放率從兩年前的69.38%，到目前已經(jīng)穩(wěn)定保持在85%左右，居民垃圾分類和正確投放習(xí)慣已經(jīng)初步形成。

（二）生活垃圾分出質(zhì)量顯著提高

廚余垃圾的分出量和分出率是檢驗(yàn)垃圾分類工作質(zhì)量的重要指標(biāo)。實(shí)施垃圾分類以來，北京市社區(qū)垃圾分類聚焦“設(shè)桶、盯桶、管桶”三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，居民分類參與水平逐步提升，直接促進(jìn)了廚余垃圾分出量，從《條例》實(shí)施前的309噸/日增長至最高3878噸/日，增長了11.6倍，分出率從1.41%上升到20%，廚余垃圾“量率齊升”，分類效果超出預(yù)期。隨著垃圾減量行動效果的顯現(xiàn)，分出量有所下降，并呈現(xiàn)平穩(wěn)波動狀態(tài)，目前基本處于日均3800噸左右，生活垃圾分出質(zhì)量提升顯著。

（三）生活垃圾“三化”治理明顯提升

減量化、資源化和無害化的“三化”治理是垃圾分類管理評價的重點(diǎn)。伴隨重點(diǎn)行業(yè)源頭減量長效機(jī)制初步建立，賓館飯店禁供一次性用品、禁售超薄塑料袋、光盤行動、凈菜上市、綠色包裝等多個行動的開展，生活垃圾得以減量。2020年和2021年前四個月的生活垃圾產(chǎn)生量減量為2.2萬噸/日和2.06萬噸/日，分別比2019年下降了20.58%和25.63%。同時，可回收物體系建設(shè)加快推進(jìn)，促進(jìn)生活垃圾資源化利用，回收利用率達(dá)到37.5%。有害垃圾固定交投點(diǎn)的設(shè)置，應(yīng)收盡收，無害化處理率保持100%。

（四）生活垃圾分類覆蓋面日益擴(kuò)大

構(gòu)建起了廣泛的社會動員體系，以點(diǎn)帶面，個體市民、社區(qū)村鎮(zhèn)、商務(wù)樓宇、機(jī)構(gòu)單位的示范引領(lǐng)推進(jìn)垃圾分類全覆蓋的效果逐漸顯現(xiàn)。從黨員干部帶頭行動、志愿者桶前指導(dǎo)，到中小學(xué)生小手牽家庭，居民參與率從剛開始實(shí)施強(qiáng)制垃圾分類時的不到5成已經(jīng)上升到2022年4月份的9成。全市創(chuàng)建的示范小區(qū)（村）從2000年的174個增加到2022年的1692個，101個市級生活垃圾分類示范商務(wù)樓宇、11個市屬公園全部示范創(chuàng)建達(dá)標(biāo)，踐行垃圾分類新時尚的示范引領(lǐng)和模范帶動的覆蓋面明顯增多。

（五）生活垃圾分類設(shè)施不斷完善

完善的分類設(shè)施是將生活垃圾分類進(jìn)行到底的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。圍繞廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾，以及建筑垃圾、大件垃圾等六個品類，北京市基本建立起適應(yīng)分類要求的投放、收集、運(yùn)輸、處理設(shè)施體系。從《條例》實(shí)施初期到目前，已建成分類驛站從519座到2095座，達(dá)標(biāo)改造固定桶站從4.7萬個到6.35萬個，涂裝垃圾運(yùn)輸車輛從2482輛到4274輛，改造提升密閉式清潔站從567座到805座。分類設(shè)施保障能力持續(xù)增強(qiáng)，分類設(shè)施建設(shè)管理達(dá)標(biāo)率由2020年5月份的7%上升至目前的88.4%，固定桶站建設(shè)達(dá)標(biāo)率為98.83%，為普遍推行垃圾分類奠定了硬件基礎(chǔ)。

二、生活垃圾分類的“北京經(jīng)驗(yàn)”

（一）“黨建引領(lǐng)與社區(qū)自治”的互促模式

凡是垃圾分類工作做得好的，都與強(qiáng)化黨建引領(lǐng)有關(guān)。北京市人大常委會的執(zhí)法檢查數(shù)據(jù)顯示，其高出率超過60%。社區(qū)以黨建為引領(lǐng)，在黨員群體培育垃圾分類示范戶，居民、物業(yè)、業(yè)委會和社會組織等垃圾分類主體共商共治，不斷破解難題。該模式特別為老舊無物業(yè)小區(qū)垃圾分類提供了借鑒。

朝陽區(qū)呼家樓街道呼北社區(qū)是上世紀(jì)五六十年代建成的一處老舊小區(qū)，是一個沒有物業(yè)管理、沒有規(guī)模以上社會單位、沒有封閉區(qū)域的“三無”純居住開放式小區(qū)。呼北社區(qū)把轄區(qū)的600多名黨員動員起來，組成10個居民黨支部，包片、包樓、包桶站，讓黨員主動擔(dān)任分類先鋒員，帶頭踐行、主動糾正社區(qū)居民垃圾分類不到位的行為。碰到不愿意配合的居民，通過勸說、解釋、幫助和引導(dǎo)，逐漸培養(yǎng)出垃圾分類的好習(xí)慣。還把轄區(qū)內(nèi)的兩所小學(xué)、兩所幼兒園動員起來，開展“垃圾分類進(jìn)校園”活動，通過“小手拉大手”帶動更多居民參與垃圾分類。同時，每個季度評選垃圾分類示范戶，與參評“五好家庭”“文明家庭”等榮譽(yù)稱號掛鉤，帶動居民普遍參與，實(shí)現(xiàn)垃圾分類“自治”。

（二）“社區(qū)黨建與物業(yè)管理”的融合模式

作為管理責(zé)任主體之一的物業(yè)企業(yè)，需要較高的組織協(xié)調(diào)能力，然而目前絕大部分物業(yè)企業(yè)還不具備這種能力，需要盡快幫助他們提高能力。該模式將社區(qū)干部下沉到物業(yè)，能夠最大程度地把黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為社區(qū)治理優(yōu)勢，建立起社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的居委會、物業(yè)企業(yè)、居民自治組織等共同參與的“多位一體”協(xié)同配合機(jī)制，共同推進(jìn)居住小區(qū)垃圾分類綜合治理。

大興區(qū)試行“雙向進(jìn)入、交叉任職”工作機(jī)制，推行社區(qū)黨支部書記進(jìn)入物業(yè)公司擔(dān)任質(zhì)量監(jiān)督員，物業(yè)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)入社區(qū)黨支部擔(dān)任副書記。由物業(yè)公司提出動議，社區(qū)居委會組織召開居民代表大會或居民議事會，三方共同討論社區(qū)推進(jìn)垃圾分類的具體措施，明確在垃圾分類和減量過程中承擔(dān)的具體工作。生活垃圾分類實(shí)踐中，總結(jié)出實(shí)用的“分類六步法”，即三方聯(lián)席決議、入戶宣傳推廣、定時定點(diǎn)投放、現(xiàn)場定人指導(dǎo)、規(guī)范分類回收和實(shí)現(xiàn)常態(tài)管理。社區(qū)整合第三方機(jī)構(gòu)和志愿者，統(tǒng)籌調(diào)度分類指導(dǎo)員隊伍。物業(yè)公司按要求配置標(biāo)準(zhǔn)化垃圾分類設(shè)施，推動生活垃圾分類常態(tài)化管理。

（三）“市場運(yùn)作與分類追溯”的智慧模式

隨著信息技術(shù)的普及運(yùn)用，探索市場化運(yùn)作與開啟垃圾分類追溯智慧模式，能有效解決人力不足、社會成本高、前期分類不到位、后期處理混亂等問題。該種模式一定程度上既能節(jié)省政府財力和精力，又能提高分類投放處置成效。

昌平區(qū)引進(jìn)專業(yè)公司，探索垃圾分類市場化運(yùn)行方式，信息技術(shù)為垃圾精準(zhǔn)分類賦能。專業(yè)公司上門在每袋垃圾上粘貼溯源碼，以方便后期追溯居民的垃圾分類情況，實(shí)現(xiàn)垃圾“溯源到戶”，及時查明糾正居民的錯誤分類行為。同時，貼了二維碼的垃圾袋在環(huán)衛(wèi)工人手中進(jìn)行專業(yè)處理，將投遞垃圾種類、重量等信息錄入系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)生活垃圾前端產(chǎn)生、中端清運(yùn)、后端分揀、資源利用的全過程數(shù)據(jù)鏈，為垃圾分類處理全過程監(jiān)管提供了數(shù)據(jù)支持，破解垃圾分類投放、收運(yùn)、處置、監(jiān)督考核等系統(tǒng)化管理難題。垃圾分類全流程業(yè)務(wù)的精準(zhǔn)監(jiān)管，逐步實(shí)現(xiàn)管理人員實(shí)時、全面掌握城市垃圾分類、環(huán)衛(wèi)作業(yè)情況，統(tǒng)籌調(diào)配作業(yè)資源，多級協(xié)同處理。

（四）“就地收集與就地處理”的鄉(xiāng)村模式

就地收集與就地處理模式在農(nóng)村社區(qū)具有較高的推廣性。通過該模式，可腐熟降解類生活垃圾可直接用于堆制有機(jī)肥或者生產(chǎn)沼氣，提高生活垃圾回收利用率，拓展綠色循環(huán)利用渠道。

昌平區(qū)興壽鎮(zhèn)在環(huán)保公益組織的專業(yè)指導(dǎo)下，成功探索了適宜于農(nóng)村社區(qū)就地收集與就地處理模式，并在全鎮(zhèn)各村推廣。房山區(qū)辛莊村從當(dāng)初村里17個垃圾點(diǎn)，垃圾點(diǎn)周邊蒼蠅、蚊蟲亂飛，到推行“垃圾不落地”的“凈村行動”，環(huán)衛(wèi)車每天早晚兩個時間段準(zhǔn)時出現(xiàn)在村民家門口，村民把分類好的生活垃圾投放到垃圾車上，潛移默化地改變了村民的垃圾投放習(xí)慣。隨著辛莊村推廣垃圾分類進(jìn)入正軌，廚余垃圾分出量大增，通過請教專家，用廚余垃圾和粉碎的農(nóng)作物秸稈按比例搭配，在村里建成堆肥場統(tǒng)一堆肥，三個月到半年堆肥成熟后，變成種植用的有機(jī)肥料。這樣，不僅實(shí)現(xiàn)了部分廚余垃圾不出村，而且成熟肥料可用于土壤改良和果樹種植，使生活廢棄物得到有效的利用。

三、關(guān)注影響垃圾分類可持續(xù)性問題

（一）居民的垃圾分類參與有待進(jìn)一步鞏固

《條例》實(shí)施以來，市民分類意識逐漸提高。但是必須意識到，一些居民還停留在知曉和認(rèn)同上，養(yǎng)成的垃圾分類習(xí)慣還很難堅持。隨著時間的推移，有些小區(qū)垃圾分類工作似乎有所松懈，“我分他不分”“今分明不分”又有抬頭，存在著出現(xiàn)“虎頭蛇尾”的傾向。還有“垃圾分類一陣風(fēng)過去了”“垃圾破袋太麻煩”“定時定點(diǎn)投放不便”等不良誘因，有些社區(qū)甚至出現(xiàn)了反彈現(xiàn)象。監(jiān)督效力不明顯，社區(qū)集中環(huán)節(jié)的混裝混運(yùn)等現(xiàn)象時有發(fā)生，也直接侵蝕著居民參與垃圾分類的熱情以及分類成效。

（二）物業(yè)企業(yè)的管理責(zé)任有待進(jìn)一步加強(qiáng)

《條例》規(guī)定，物業(yè)企業(yè)對所在小區(qū)垃圾分類具有管理責(zé)任。大部分物業(yè)企業(yè)能夠按照《條例》要求，與社區(qū)密切配合，做好垃圾分類投放、收集、清運(yùn)等工作，但仍有一些物業(yè)企業(yè)對垃圾分類的重視程度和主動性不夠，存在對各項(xiàng)措施落實(shí)不到位的情況，如垃圾桶周邊環(huán)境衛(wèi)生打掃不及時，垃圾桶破損更新不及時，垃圾分類宣傳還不充分等。這些均反映出物業(yè)企業(yè)分類投放管理責(zé)任人制度落實(shí)不夠。

（三）不同社區(qū)的分類差距有待進(jìn)一步縮小

目前，垃圾分類工作走在前列的小區(qū)涌現(xiàn)出一些具有示范性的工作模式，如黨建引領(lǐng)、物業(yè)協(xié)同、社區(qū)帶頭人帶領(lǐng)、群眾自治、“四看”、“四盯”等。但也要看到，走在前列小區(qū)的覆蓋面還不夠，已完成的示范小區(qū)（村）創(chuàng)建，在全市1.3萬個小區(qū)、3000余個村中占比才10.7%。

（四）社區(qū)監(jiān)督執(zhí)法的效力有待進(jìn)一步探索

《條例》實(shí)施以來，北京市先后開展了生活垃圾分類執(zhí)法專項(xiàng)行動，初步建立起生活垃圾分類日常執(zhí)法檢查機(jī)制。按照《條例》規(guī)定，物業(yè)企業(yè)有責(zé)任向城市管理綜合執(zhí)法部門報告，但由于物業(yè)企業(yè)更多聚焦于獲取經(jīng)濟(jì)利益，其行動策略更多地選擇監(jiān)督缺位。在監(jiān)督缺位情況下，由于社區(qū)內(nèi)的住戶過多，垃圾產(chǎn)生量大，執(zhí)法人員人手不夠，視頻監(jiān)控設(shè)備缺少或者功能落后，取證難、執(zhí)行難等一系列問題擺在城管執(zhí)法部門面前，必將導(dǎo)致社區(qū)垃圾分類的監(jiān)督執(zhí)法效力不明顯。

四、進(jìn)一步提升北京垃圾分類工作的建議

北京的生活垃圾分類正逐漸從高強(qiáng)度投入的“攻堅戰(zhàn)”向常態(tài)化的“持久戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變。養(yǎng)成垃圾自主分類好習(xí)慣不可能一蹴而就，貴在久久為功，持續(xù)推進(jìn)垃圾分類的堅守比攻堅更需要智慧和實(shí)打?qū)嵉拇胧?/p>

（一）堅持黨建引領(lǐng)的共治與精治

發(fā)揮社區(qū)基層和自治組織的黨建引領(lǐng)作用，是提升生活垃圾分類長效化、專業(yè)化、法治化水平的有效途徑。一些老舊小區(qū)和不達(dá)標(biāo)社區(qū)，可以借鑒北京防疫期間街道干部下沉到社區(qū)這一工作機(jī)制，將干部下沉形成的一些好經(jīng)驗(yàn)、好做法轉(zhuǎn)化到垃圾分類工作之中。組織物業(yè)、業(yè)委會和居民代表，根據(jù)每個小區(qū)的實(shí)際情況，商討小區(qū)垃圾分類工作方案，找準(zhǔn)突破口、督促激勵物業(yè)服務(wù)企業(yè)落實(shí)好生活垃圾分類管理人的相關(guān)責(zé)任，抓住切入點(diǎn)，協(xié)同推進(jìn)住宅小區(qū)生活垃圾分類。對于一些達(dá)標(biāo)的社區(qū)，建議成立垃圾分類聯(lián)席會議制度，固化富有成效的做法，從而確保垃圾分類成果的長久性。進(jìn)一步強(qiáng)化居委會—樓組長—居民的基層治理網(wǎng)絡(luò)，以生活垃圾分類事務(wù)居民征詢制度和協(xié)商議事制度為抓手，由黨員做表率帶頭繼續(xù)保持家庭垃圾分類行為，確保社區(qū)居民持續(xù)參與的熱情。

（二）持續(xù)宣傳和監(jiān)督垃圾分類

推動垃圾分類養(yǎng)成好習(xí)慣、形成新時尚，持續(xù)有力的宣傳和監(jiān)督是關(guān)鍵。一是繼續(xù)保持前期在提升知曉率和支持率上的宣傳力度。利用電視、廣播、戶外公益廣告等傳統(tǒng)手段，更新微博、微信等新媒體的宣傳內(nèi)容，宣傳垃圾分類的先進(jìn)事跡，把垃圾分類的信息內(nèi)容和價值信念，全方位密集傳達(dá)到社會不同群體。二是打造既具有宣傳意義，又能展示成果的全過程體驗(yàn)式課堂。在主要對垃圾分類意義和如何進(jìn)行垃圾分類宣傳的基礎(chǔ)上，增加廢棄物創(chuàng)意互動和垃圾分類的投放、收集、運(yùn)輸、處理全過程參觀與體驗(yàn)等，并使這些體驗(yàn)課堂盡快進(jìn)入中小學(xué)及幼兒園的垃圾分類知識課程。三是針對核心問題組織專項(xiàng)督查。比如，對垃圾分類設(shè)備裝置、垃圾分類工作方案、業(yè)委會物管會運(yùn)行實(shí)效、分類習(xí)慣保持、垃圾源頭減量、可回收物回收、垃圾分類課程和垃圾分類課外活動等開展專題檢查，隨時收集發(fā)現(xiàn)問題情況，形成常態(tài)化監(jiān)督。

（三）著眼減量的低碳生活約束

源頭減量是做好垃圾分類的重要途徑，需要整體謀劃推動。要著眼向源頭減量上傾斜，將“倡導(dǎo)綠色低碳生活，推進(jìn)垃圾減量”的理念，融入到垃圾分類的宣傳活動之中，形成崇尚“綠色低碳生活”的社會心理。如踐行“光盤行動”和舊貨交易，抵制過度包裝商品等。同時，聚焦重點(diǎn)行業(yè)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，形成社會約束。圍繞農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷的各個環(huán)節(jié)，大力推廣凈菜上市和凈菜進(jìn)場，提升菜市場的粗加工能力;加強(qiáng)廚余垃圾控水控雜，加大限塑令和賓館飯店不可主動提供一次性餐具和洗漱用品的執(zhí)行力度;商品銷售、快遞、電商平臺等企業(yè)要減少過度包裝，禁止或限制部分一次性塑料制品生產(chǎn)、銷售和使用;快遞行業(yè)推行綠色包裝和減量包裝，推廣原發(fā)包裝和瘦身膠帶等。

（四）優(yōu)化全鏈條精細(xì)化管理體系

垃圾分類的前端分類投放、中端分類收集和運(yùn)輸、末端分類處理要形成完整的“閉環(huán)”處理系統(tǒng)，各環(huán)節(jié)落實(shí)都不可懈怠。嚴(yán)格落實(shí)分出質(zhì)量不合格不收運(yùn)制度，優(yōu)化處理設(shè)施建設(shè)進(jìn)度和區(qū)域布局。在前端上應(yīng)聚焦年輕人、上班族、租住戶等重點(diǎn)人群，以及老舊小區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，小門店、小餐飲等重點(diǎn)單位，強(qiáng)化精準(zhǔn)指導(dǎo)。進(jìn)一步優(yōu)化分類投放基礎(chǔ)設(shè)施，在現(xiàn)行分類驛站和固定桶站達(dá)標(biāo)基礎(chǔ)上，增設(shè)洗手、洗桶、排污、攝像監(jiān)控等功能，方便日常精細(xì)化管理。為了防止徒增垃圾分類成本，建議各街道社區(qū)禁止采購豪華設(shè)備。盡快修訂《北京市新建改建居住區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)指標(biāo)》等政策文件，將分類驛站和桶站建設(shè)納入新建居住區(qū)配套設(shè)施定額標(biāo)準(zhǔn)。

（五）實(shí)施獎罰并舉的長效機(jī)制

一是發(fā)揮科技支撐作用，建立覆蓋“全品類、全行業(yè)、全過程”垃圾分類的數(shù)字化業(yè)務(wù)現(xiàn)場，形成完整數(shù)據(jù)閉環(huán)，實(shí)現(xiàn)垃圾分類的精細(xì)化監(jiān)管，為后期建立收費(fèi)機(jī)制與執(zhí)法提供依據(jù)。二是探索生活垃圾計量收費(fèi)機(jī)制，適時調(diào)整非居民單位廚余垃圾收費(fèi)價格，踐行“多排放多付費(fèi)、少排放少付費(fèi)、混合垃圾多付費(fèi)、分類垃圾少付費(fèi)”的基本理念，運(yùn)用市場機(jī)制、經(jīng)濟(jì)手段倒逼源頭減量。三是健全垃圾分類日常執(zhí)法檢查機(jī)制，制定生活垃圾分類執(zhí)法規(guī)范化流程，按照統(tǒng)一的執(zhí)法案由、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，完善執(zhí)法文書。同時，對長期堅持生活垃圾分類投放的家庭與小區(qū)予以一定的獎勵，激勵與約束并舉，以更好地建設(shè)節(jié)約型與環(huán)境友好型社會。

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作者簡介：

湯文仙（1969—），江蘇張家港人，博士，高級經(jīng)濟(jì)師，北京城市學(xué)院首都城市環(huán)境建設(shè)研究基地副教授，研究方向：城市治理、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)管理。

本文為北京市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃研究基地項(xiàng)目“城市精細(xì)化治理的北京經(jīng)驗(yàn)研究”（19JDGLB028）的階段性成果。