尚需源頭活水來

劉斌

2022年1月17日，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所與社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了《慈善藍(lán)皮書：中國慈善發(fā)展報告（2021）》（簡稱“《藍(lán)皮書》”）。報告顯示，截至2020年底，全國社會組織89.44萬個，其中社會團(tuán)體37.5萬個、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)51.1萬個、基金會8385個。2020年全國社會公益資源總量預(yù)測4100億元，社會捐贈1520億元。

我國慈善事業(yè)已取得了令人欣喜的進(jìn)步，但進(jìn)步背后仍然潛伏著危機(jī)與變局。2020年，新冠肺炎疫情對世界各國及全球治理進(jìn)行一次大考。世界處于百年未有之大變局，只有完善各項制度供給，才能為我國慈善事業(yè)奠定更上一層樓的基礎(chǔ)。

古往今來，欲使任何一項事業(yè)蔚然成風(fēng)，首先要解決的是組織問題，如我國關(guān)于商事主體有公司法、合伙企業(yè)法等完整的制度支持體系，極大釋放了生產(chǎn)經(jīng)營、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的活力。但在慈善領(lǐng)域，關(guān)于慈善組織的制度體系卻長時間處于紊亂之中，政出多門，五花八門，無論是立法技術(shù)層面還是制度邏輯層面，無不是大沖突疊加小沖突，嚴(yán)重滯后于行業(yè)發(fā)展需求。根據(jù)《藍(lán)皮書》，我國2020年社會捐贈總量為1520億元，匡算一下，人均捐贈額不過是百元左右，相比高度發(fā)達(dá)的美國慈善業(yè)，其近年的人均捐贈額約在百倍以上。

差距不可謂不大，而我國慈善業(yè)在組織制度層面的落后，正是核心制約元素之一。究竟弊在何處？其要有三：

第一，組織制度中的“基本法”缺失，大量年代不一、主導(dǎo)部門各異、立法技術(shù)良莠不齊的制度（法律、行政法規(guī)、規(guī)章、地方性法規(guī)）群，在實施過程中彼此缺乏銜接，直至互為壁壘。

2016年，《慈善法》實施，特設(shè)了“慈善組織”專章。根據(jù)該法，慈善組織是以面向社會開展慈善活動為宗旨的非營利性組織，可以采取基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式。

《慈善法》第二十條規(guī)定：“慈善組織的組織形式、登記管理的具體辦法由國務(wù)院制定?！钡窃擁椆ぷ髦两袢晕茨芡瓿?，慈善組織的組織、登記事項，一直按照社會組織“三大條例”進(jìn)行。所謂“三大條例”，即《社會團(tuán)體登記管理條例》（1998年國務(wù)院通過，2016年1月部分修訂）、《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》（1999年民政部通過）和《基金會管理條例》（2004年國務(wù)院通過）。近20年來，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了巨大變化，各類社會組織蓬勃發(fā)展，“三大條例”已顯陳舊之態(tài)。2018年，民政部官網(wǎng)公布《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》，擬對“三大條例”進(jìn)行整合改革，征求社會各界意見。但因為該草案的立法技術(shù)粗糙，整體設(shè)計不甚合理，至今仍然沒有出臺。

我國《慈善法》在立法上采用大慈善的概念，將慈善基本等同于公益，幾乎囊括了所有的善行以及公益領(lǐng)域的各類組織和活動，體現(xiàn)出了對現(xiàn)代慈善的執(zhí)著追求?？上嵤┮呀?年，仍未能形成一個內(nèi)涵清晰、外延明確、邏輯嚴(yán)謹(jǐn)、開放包容的主體分類體系。大量社會主體做慈善的效率很高、效果很好，但是缺乏開放包容的制度體系支持，無法認(rèn)定為“慈善組織”，名不正則言不順，因此發(fā)展?jié)摿κ芟蕖＝M織制度層面的缺陷，對社會力量辦慈善、社會組織轉(zhuǎn)慈善、民間慈善組織百舸爭流做慈善的制約效應(yīng)明顯。

第二，行政主導(dǎo)慣性下的固化、靜態(tài)管理思維，加劇了制度層面的缺陷，更加導(dǎo)致條塊分割、流通不暢。

我國各類社會組織多不勝數(shù)，類型也是五花八門。比如，本文開篇引用的《藍(lán)皮書》數(shù)據(jù)：2020年底，全國社會組織總量89.44萬個。其中，社會團(tuán)體37.5萬個、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)51.1萬個、基金會8385個。

支持各類社會組織轉(zhuǎn)為慈善組織，鼓勵各種社會組織從事慈善事業(yè)，是現(xiàn)代慈善的目標(biāo)。我國《慈善法》第十條就規(guī)定，本法公布前已經(jīng)設(shè)立的基金會、社會團(tuán)體、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營利性組織，可以申請認(rèn)定為慈善組織。但是法律追求的開放包容，往往會撞上頑固的“靜態(tài)”管理之墻。就以公開募捐為例，公開募捐必須由“取得公開募捐資格”的“慈善組織”從事，但資格許可取決于很多因素，比如要獲得公募資格，先要登記為慈善組織;要登記為慈善組織，先得取得社會組織注冊登記;在民政部門辦理社會組織注冊登記前，先要找到業(yè)務(wù)主管單位;而對于純民間自發(fā)的組織而言，無論其效率、效果如何，在“尋找”業(yè)務(wù)主管單位的過程中，隨時可能四處碰壁。經(jīng)過這一連串過程，會有大量完全可以很好貢獻(xiàn)于公益事業(yè)的力量被排除出局。前文已述及，我國人均捐贈額不足美國人均的百分之一，我國因為長期靜態(tài)管理衍生而出的行業(yè)封閉、慈善產(chǎn)品供給不足，也是原因之一。

在過往的制度設(shè)計中，因為立法技術(shù)瑕疵等原因，配套規(guī)章和政策性文件與《慈善法》相沖突的情形有很多，疊加行政機(jī)關(guān)往往自由裁量權(quán)過大，因此出現(xiàn)了一系列法律實施難題，影響了慈善事業(yè)的發(fā)展。對此，既需要啟動相關(guān)制度修改程序，清理與《慈善法》相沖突的法規(guī)、規(guī)章和政策性文件，還需要普及以開放包容精神辦慈善的共識，貫徹《慈善法》的基本理念，打破封閉固化的落后思維。

第三，財稅政策方面的配套制度仍存在較大銜接問題。

財稅政策的優(yōu)惠和支持，對慈善事業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。我國《慈善法》規(guī)定，慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠;捐贈人向慈善組織捐贈財產(chǎn)用于慈善活動的，依法享受稅收優(yōu)惠;受益人接受慈善捐贈，依法享受稅收優(yōu)惠。據(jù)此，慈善行為的各參與方均有機(jī)會享受稅收優(yōu)惠。但是實現(xiàn)稅收優(yōu)惠，依賴于稅務(wù)主管部門推出的實施細(xì)則，相關(guān)主體在實務(wù)層面難以實現(xiàn)財稅支持政策的情況并不鮮見。

關(guān)于慈善行為稅收優(yōu)惠的實現(xiàn)，有一部重要的細(xì)則為《公益事業(yè)捐贈票據(jù)使用管理暫行辦法》（財政部2010年），其上位法為《公益事業(yè)捐贈法》（1999年），關(guān)于受贈人，其所采取的概念還是“公益性社會團(tuán)體”“公益性非營利的事業(yè)單位”，為財稅部門長期使用。對于此類“公益性社會團(tuán)體”概念，需要不斷按照《慈善法》的規(guī)定進(jìn)行更新。否則，可能會影響到很多慈善主體實現(xiàn)稅收優(yōu)惠。

實踐中比較典型的是慈善信托遇到的難題。近年來，慈善信托受重視，發(fā)展勢頭很快。2022年1月18日，中國慈善聯(lián)合會與中國信托業(yè)協(xié)會首次聯(lián)合發(fā)布《2021年中國慈善信托發(fā)展報告》。報告顯示，截至2021年12月31日，全國累計慈善信托備案達(dá)773單，財產(chǎn)規(guī)模達(dá)39.35億元。其中，2021年新設(shè)立慈善信托共計227單，財產(chǎn)規(guī)模達(dá)5.71億元，較上年增加32.48%。《慈善法》第四十五條規(guī)定慈善信托備案后可以享受稅收優(yōu)惠。但由于缺乏明確的細(xì)則，尤其是關(guān)于“慈善信托”的法律地位缺乏界定。慈善信托是否具有某種“組織體”的地位？財稅部門的認(rèn)知并不統(tǒng)一，實務(wù)層面操作迥異。

1.慈善信托設(shè)立時，委托人轉(zhuǎn)讓慈善財產(chǎn)給受托人的過程中是否可以享受稅收優(yōu)惠？《公益事業(yè)捐贈法》（1999年）第十條明確規(guī)定了公益性社會團(tuán)體的定義與范圍，慈善信托是否屬于其中的任何一種組織形式？若認(rèn)為不屬于，則委托人的稅收優(yōu)惠就很難實現(xiàn)。

2.《公益事業(yè)捐贈票據(jù)使用管理暫行辦法》（財政部2010年）規(guī)定，慈善組織獲得捐贈應(yīng)開具捐贈票據(jù)，獲得捐贈票據(jù)的企業(yè)和個人以此作為獲得稅收優(yōu)惠的憑證。但在實踐中，財稅部門往往認(rèn)定信托公司沒有開具捐贈票據(jù)的資格，再度導(dǎo)致慈善信托的稅收優(yōu)惠因技術(shù)問題難以落實。

信托具有“靈活高效”“規(guī)范獨立”“專業(yè)透明”的特質(zhì)，能為慈善事業(yè)的發(fā)展提供最寶貴的場景支持。慈善信托因為可以將慈善實踐和信托基礎(chǔ)設(shè)施無縫銜接而被寄予厚望。有鑒于此，我們需要盡快解決對慈善信托的制度配套，尤其是賦予慈善信托以恰當(dāng)?shù)慕M織體地位，以實現(xiàn)其長遠(yuǎn)發(fā)展。當(dāng)慈善遇見信托，只要能適時改進(jìn)，必將迸發(fā)無與倫比的優(yōu)勢，成為實現(xiàn)人民慈善、人人慈善的絕佳工具。

2020年7月，全國人大常委會啟動慈善法執(zhí)法檢查。2020年10月15日，全國人大常委會副委員長張春賢在十三屆全國人大常委會第22次會議上作了執(zhí)法檢查報告，提出了配套措施落實不足、慈善組織發(fā)展不平衡不充分等問題。2022年全國人大常委會預(yù)安排審議修改40件法律案，《慈善法》赫然在列。是時候利用修法的良機(jī)，對慈善事業(yè)的組織制度做一次系統(tǒng)性整合了。而唯有立足成熟審慎的現(xiàn)代立法技術(shù)、汲取我國慈善事業(yè)的長期發(fā)展經(jīng)驗、堅守《慈善法》“包容開放”的偉大精神，才能做好這個整合工程。

積跬步，至千里。讓我們共同致力于這前景無限的中國慈善法治新篇章吧。