騰籠換鳥推動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展 涅槃重生重塑競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

黃建華 孫亮

編前語

推動(dòng)“三個(gè)做優(yōu)做強(qiáng)”提升城市整體功能，是成都市第十四次黨代會(huì)對(duì)未來工作的一項(xiàng)重要部署。市級(jí)有關(guān)部門、各區(qū)（市）縣結(jié)合行業(yè)和區(qū)域發(fā)展實(shí)際推進(jìn)實(shí)施，有效破題、開局良好。近日，市委工作會(huì)就開展“三個(gè)做優(yōu)做強(qiáng)”重點(diǎn)片區(qū)項(xiàng)目集群攻堅(jiān)大會(huì)戰(zhàn)作了部署。本期稿件從理論與實(shí)踐層面，關(guān)注中心城區(qū)如何做優(yōu)做強(qiáng)。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要牢牢把握北京非首都功能疏解“牛鼻子”，努力推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展邁上新臺(tái)階取得新成效，這為城市功能疏解指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循。當(dāng)前，成都堅(jiān)持以“三個(gè)做優(yōu)做強(qiáng)”為牽引優(yōu)化城市空間功能布局，中心城區(qū)作為城市發(fā)展的核心區(qū)域和根本所在，需要堅(jiān)持以功能為中心優(yōu)化經(jīng)濟(jì)組織方式、城市發(fā)展方式、社會(huì)治理方式，進(jìn)而增強(qiáng)城市位勢(shì)能級(jí)。

做優(yōu)做強(qiáng)中心城區(qū)的邏輯起點(diǎn)

中心城區(qū)是一座城市的根和魂，是一代又一代城市人的精神寄托，在發(fā)展中貢獻(xiàn)了巨大力量，也面臨物質(zhì)性老化、功能性衰退、結(jié)構(gòu)性失衡等問題。做優(yōu)做強(qiáng)中心城區(qū)可以推動(dòng)城市夯實(shí)發(fā)展基礎(chǔ)、激發(fā)創(chuàng)新活力、培育比較優(yōu)勢(shì)。

第一，做優(yōu)做強(qiáng)中心城區(qū)是城市變遷的歷史邏輯。從世界城市發(fā)展史看，國(guó)際大都市的城市化演進(jìn)過程一般都經(jīng)歷了快速城市化、郊區(qū)化、逆城市化和再城市化四個(gè)階段。城市在高強(qiáng)度開發(fā)、高密度聚集、高成本投入創(chuàng)造城市財(cái)富的同時(shí)，也由于資源粗放利用、生態(tài)環(huán)境破壞、空間無序擴(kuò)張、居住環(huán)境惡化等造成“大城市病”，人們開始“逃離城市”。面對(duì)城市發(fā)展的緊迫難題，根本上是要防止要素投入“規(guī)模效應(yīng)”帶來的邊際效益遞減，推動(dòng)中心城區(qū)實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)發(fā)展。為此，做優(yōu)做強(qiáng)中心城區(qū)要適應(yīng)城市快速發(fā)展的階段性特征，有效避免“逆城市化”、“產(chǎn)業(yè)空心化”帶來的外部負(fù)效應(yīng)。

第二，做優(yōu)做強(qiáng)中心城區(qū)是城市更新的演進(jìn)邏輯。從城市治理的演進(jìn)邏輯看，總體上走過了棚戶改造——老舊改造——城市更新三大階段，“十四五”規(guī)劃首次明確“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，推動(dòng)城市空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化和品質(zhì)提升。從治理特征看，強(qiáng)調(diào)城市更新要尊重城市的生命體特征，從城市經(jīng)濟(jì)組織方式變革、空間形態(tài)演進(jìn)規(guī)律、人文肌理內(nèi)在構(gòu)成、治理單元末梢神經(jīng)等出發(fā)，以實(shí)施城市更新實(shí)現(xiàn)城市自然生長(zhǎng)。從政策內(nèi)涵看，更加注重統(tǒng)籌歷史和現(xiàn)實(shí)、繼承和創(chuàng)新、秩序和活力、規(guī)模和結(jié)構(gòu)，通過政策推動(dòng)促進(jìn)智慧城市、海綿城市、數(shù)字城市、無界城市等一體運(yùn)籌、耦合聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城市“大治理”的全鏈條銜接、全過程管理、全周期運(yùn)行。從參與主體看，在兼顧平衡產(chǎn)權(quán)歸屬、動(dòng)力機(jī)制、法律關(guān)系、價(jià)值轉(zhuǎn)化等多重關(guān)系基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體在公共利益維護(hù)、區(qū)域整體開發(fā)、城市功能品質(zhì)上的權(quán)屬責(zé)任，構(gòu)建起相融共生協(xié)同合作的城市更新治理生態(tài)。

第三，做優(yōu)做強(qiáng)中心城區(qū)是成都發(fā)展的實(shí)踐邏輯。中心城區(qū)的功能能級(jí)決定著城市的整體功能能級(jí)。當(dāng)前，成都正從規(guī)模發(fā)展向內(nèi)涵發(fā)展、要素驅(qū)動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變，加快建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)，中心城區(qū)作為全市經(jīng)濟(jì)形態(tài)最多元、創(chuàng)新要素最集聚、治理體系最健全、設(shè)施配套最完善的區(qū)域，具有戰(zhàn)略目標(biāo)的制導(dǎo)基礎(chǔ)、區(qū)域協(xié)同的地理映射、功能承載的動(dòng)力引擎、輻射帶動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)鏈接。為此，要把做優(yōu)做強(qiáng)中心城區(qū)投放到“一極一源，兩中心兩地”的目標(biāo)定位上來，加快構(gòu)建與城市戰(zhàn)略定位相匹配的功能體系，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展、高效能治理、高品質(zhì)生活。

成都中心城區(qū)發(fā)展歷程和成效

中心城區(qū)承載了一座城市的歷史記憶和發(fā)展歷程。經(jīng)歷4500年文明史洗禮、2300年建城史磨礪，成都始終城名未變、城址未遷，城市空間形態(tài)幾經(jīng)調(diào)整，一直將因天時(shí)就地利的營(yíng)城理念貫穿始終。先秦筑龜城，城市功能“初始化”。蜀中居民避戰(zhàn)避水、安居繁衍，堅(jiān)持因勢(shì)利導(dǎo)，構(gòu)筑中軸線、建起護(hù)城墻，更加突出防御功能和戰(zhàn)備功能。隋唐擴(kuò)秦城，城市功能“立體化”。引建修筑摩訶池、開鑿自成解玉溪，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，隨著“揚(yáng)一益二”說法的出現(xiàn)，成都在全國(guó)商業(yè)功能、貿(mào)易功能更加突顯，享有“商旅不絕、萬商成淵”的美譽(yù)。明清起新城，城市功能“系統(tǒng)化”。文運(yùn)昌隆、文脈興盛，回瀾塔集水利天工之巧、望江樓引文人墨客沓來，城市實(shí)現(xiàn)了政治功能、經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能、文化功能的多重疊加。未來，將整體保護(hù)成都?xì)v史文化名城“兩江環(huán)抱、三城相重、兩軸一心、多苑環(huán)繞”格局和環(huán)境要素。

從歷史深處走來，成都在工業(yè)化浪潮中拔節(jié)生長(zhǎng)。解放以后，成都作為祖國(guó)西南大后方，在“三線建設(shè)”中發(fā)展提速，建成區(qū)面積爆發(fā)式增長(zhǎng)，城市經(jīng)濟(jì)人口承載功能面臨重大挑戰(zhàn)。上世紀(jì)設(shè)東城區(qū)、西城區(qū)兩個(gè)城區(qū)，集中了商貿(mào)流通、互市交易、居住出行等，成為整個(gè)城市功能主體支撐。上世紀(jì)末重新設(shè)置五個(gè)主城區(qū)，此時(shí)的科技、產(chǎn)業(yè)、商貿(mào)等城市功能已經(jīng)相當(dāng)完備，城市功能更加現(xiàn)代化。隨著成都中心城區(qū)擴(kuò)容為“11+2”，成都城市空間格局實(shí)現(xiàn)了從“兩山夾一城向一山連兩翼”的千年之變，城市功能也由原來單核引領(lǐng)、圈層外溢向多極引領(lǐng)、網(wǎng)絡(luò)鏈接轉(zhuǎn)變，中心城區(qū)的功能更強(qiáng)調(diào)與其他板塊的相融共生、聯(lián)動(dòng)互補(bǔ)、協(xié)同高效。

做優(yōu)做強(qiáng)中心城區(qū)的思考建議

當(dāng)前，中心城區(qū)發(fā)展面臨經(jīng)濟(jì)活動(dòng)高組織性、人口分布高密度性、資源要素高流動(dòng)性、樞紐關(guān)系高關(guān)聯(lián)性等特征，要錨定戰(zhàn)略、把準(zhǔn)方向，通過做強(qiáng)主體功能、做精產(chǎn)業(yè)功能、做優(yōu)服務(wù)功能、做活保障功能實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)做優(yōu)做強(qiáng)。

第一，處理好有機(jī)疏解和高效集聚的關(guān)系，以系統(tǒng)化思維把主體功能做“強(qiáng)”。從國(guó)內(nèi)外做優(yōu)做強(qiáng)中心城區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法來看，做優(yōu)做強(qiáng)中心城區(qū)不外乎“疏”和“聚”兩個(gè)核心，要一手做好“疏”的文章，一手做好“聚”的文章。一是聚集高端要素運(yùn)籌功能有機(jī)轉(zhuǎn)化、輻射外溢。圍繞功能性總部、區(qū)域性運(yùn)營(yíng)中心提升各類總部和中心機(jī)構(gòu)的集聚度，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中充分發(fā)揮對(duì)全球高端要素的集聚轉(zhuǎn)化、價(jià)值生成、場(chǎng)景刻畫，促進(jìn)信息流、技術(shù)流、資金流的循環(huán)暢通和有機(jī)融合，加快融入全球產(chǎn)業(yè)鏈高端和價(jià)值鏈核心。二是聚集國(guó)際交流交往功能內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、開放融合。加快建設(shè)高能級(jí)平臺(tái)、多元化通道、供應(yīng)鏈平臺(tái)，發(fā)揮“兩場(chǎng)一體”協(xié)同運(yùn)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，深入開展“一帶一路”國(guó)際多式聯(lián)運(yùn)綜合試驗(yàn)，推進(jìn)中國(guó)（成都）跨境電子商務(wù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，不斷提升雙向開放的信息交互功能、人文交流功能、商貿(mào)交往功能。三是聚集現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)支撐功能創(chuàng)新賦能、迭代升級(jí)?，F(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的城市角色作用至關(guān)重要，要圍繞產(chǎn)業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈、圍繞創(chuàng)新鏈布局產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建“鏈主企業(yè)+公共平臺(tái)+中介機(jī)構(gòu)+產(chǎn)投基金+領(lǐng)軍人才”集聚共生的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系，提升放大研發(fā)設(shè)計(jì)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)業(yè)孵化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)功能，全面增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)權(quán)、行業(yè)話語權(quán)、規(guī)則制定權(quán)、市場(chǎng)定價(jià)權(quán)。四是聚集時(shí)尚消費(fèi)引領(lǐng)功能激活需求、提升帶動(dòng)。堅(jiān)持轉(zhuǎn)型升級(jí)、提檔升位，搭建“買全球、賣全球”消費(fèi)服務(wù)平臺(tái)，推進(jìn)商圈專業(yè)化、國(guó)際化、特色化提升，大力發(fā)展中心城區(qū)商業(yè)消費(fèi)、公共消費(fèi)、生活消費(fèi)，不斷提升消費(fèi)層次、優(yōu)化消費(fèi)結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新消費(fèi)模式，進(jìn)一步發(fā)揮“成都休閑”、“成都服務(wù)”、“成都創(chuàng)造”的品牌效應(yīng)。

第二，處理好內(nèi)生驅(qū)動(dòng)和外部牽引的關(guān)系，以多元化思維把產(chǎn)業(yè)功能做“精”。產(chǎn)業(yè)是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根基與命脈。現(xiàn)代中心城區(qū)衰落的主要原因是工業(yè)和傳統(tǒng)商業(yè)大量外遷造成“產(chǎn)業(yè)空心化”，要以產(chǎn)業(yè)社區(qū)、特色街巷、專業(yè)樓宇為載體，大力發(fā)展總部型、技術(shù)型、創(chuàng)新型、民生型都市工業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈、價(jià)值鏈高效融合、全面提升。一是把都市工業(yè)做精。完善都市工業(yè)功能規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、空間規(guī)劃，形成各具特色的發(fā)展布局，大力發(fā)展總部型、創(chuàng)新型、微加工型都市工業(yè)，以專業(yè)樓宇為點(diǎn)、特色街區(qū)為線、產(chǎn)業(yè)社區(qū)為面，構(gòu)建點(diǎn)線面結(jié)合的立體空間載體。二是把現(xiàn)代服務(wù)做精。城市經(jīng)濟(jì)本質(zhì)是服務(wù)經(jīng)濟(jì)，要加快發(fā)展科技服務(wù)、軟件信息、商務(wù)流通、創(chuàng)意設(shè)計(jì)，支持國(guó)內(nèi)外知名的基金公司、信托公司、銀行理財(cái)、證券資管等機(jī)構(gòu)在成都設(shè)立區(qū)域性、功能性總部，實(shí)現(xiàn)資源配置的“帕累托最優(yōu)”。三是把現(xiàn)代旅游做精。圍繞“三城三都”建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展“蜀風(fēng)雅韻”文博藝術(shù)、“數(shù)字尖端”影視動(dòng)漫等文旅消費(fèi)新業(yè)態(tài)新品牌新模式，推動(dòng)建設(shè)春熙路時(shí)尚活力區(qū)、少城國(guó)際文創(chuàng)谷、十二月市博物館等文創(chuàng)標(biāo)識(shí)出新出彩。

第三，處理好需求升級(jí)和供給創(chuàng)新的關(guān)系，以精準(zhǔn)化思維把服務(wù)功能做“優(yōu)”。城市品質(zhì)是供給和需求的一體兩面，要將完善中心城區(qū)公共服務(wù)資源與常住人口、服務(wù)半徑、需求結(jié)構(gòu)等統(tǒng)籌考量，推動(dòng)“常規(guī)服務(wù)”向“品質(zhì)服務(wù)”、粗放管理”向“精細(xì)治理”、“物理驅(qū)動(dòng)”向“數(shù)字驅(qū)動(dòng)”轉(zhuǎn)變，持續(xù)提升中心城區(qū)經(jīng)濟(jì)人口承載能力。一是提高教育服務(wù)功能。深化實(shí)施優(yōu)質(zhì)學(xué)校集群發(fā)展，推動(dòng)有實(shí)力有基礎(chǔ)的學(xué)校開展集團(tuán)化辦學(xué)、學(xué)區(qū)化治理，采取靈活辦學(xué)方式跨區(qū)域、跨城鄉(xiāng)開辦分校分部，增強(qiáng)教育公平性、普惠性、均衡性。二是提升醫(yī)療服務(wù)功能。支持國(guó)家醫(yī)學(xué)中心建設(shè)，推動(dòng)三甲醫(yī)院異地設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)，完善二級(jí)以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)學(xué)檢驗(yàn)結(jié)果互認(rèn)和雙向轉(zhuǎn)診合作機(jī)制，打造網(wǎng)格化城市醫(yī)聯(lián)體和縣域醫(yī)共體。三是提升安居生活功能。實(shí)施城市有機(jī)更新工程，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、棚戶區(qū)改造，開展背街小巷整治提升行動(dòng)，推動(dòng)老舊住宅加裝電梯等配套設(shè)施，打造城市“金角銀邊”，打通區(qū)域“斷頭路”，全面改善老舊小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套設(shè)施水平。

第四，處理好經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的關(guān)系，以專業(yè)化思維把保障功能做“活”。堅(jiān)持以“保障運(yùn)維”為發(fā)展治理續(xù)航，統(tǒng)籌資本收益率、投入回報(bào)率、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)率，以商業(yè)收益平衡投入成本，以流量導(dǎo)入賦能平臺(tái)優(yōu)化，以品質(zhì)提升增強(qiáng)動(dòng)力活力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、文化效益高度統(tǒng)一。一是堅(jiān)持片區(qū)規(guī)劃一體開發(fā)。堅(jiān)持政府主導(dǎo)與發(fā)揮市場(chǎng)作用相結(jié)合，深入推進(jìn)片區(qū)綜合開發(fā)，創(chuàng)新融資渠道和方式，鼓勵(lì)有實(shí)力的市場(chǎng)主體參與片區(qū)綜合開發(fā)、歷史文化街區(qū)保護(hù)，注重在城市“微循環(huán)”、“微改造”中平衡多元主體利益訴求。二是堅(jiān)持多元參與專業(yè)運(yùn)維。充分發(fā)揮院壩文化等樞紐型社會(huì)企業(yè)資源整合、孵化培育、供需對(duì)接、社區(qū)服務(wù)作用，綜合考慮居民年齡結(jié)構(gòu)、消費(fèi)水平等因素，集成推出滿足市民多層次多元化的社區(qū)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)提效能、企業(yè)得發(fā)展、運(yùn)營(yíng)可持續(xù)、群眾享便利。三是堅(jiān)持制度優(yōu)化法律支撐。推動(dòng)制定城市有機(jī)更新地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章及規(guī)范性文件，明確行政主體、片區(qū)單位和社區(qū)居民的法律責(zé)任、權(quán)利義務(wù)及工作機(jī)制，形成相互協(xié)調(diào)、協(xié)同配套的城市有機(jī)更新法規(guī)制度體系。

（黃建華，中共成都市委政策研究室社會(huì)處處長(zhǎng);孫亮，中共成都市委政策研究室社會(huì)處一級(jí)主任科員）