民宿場所監(jiān)管責任與消防安全問題分析

張軍

摘要：隨著社會主義新農村建設不斷推進，農村地區(qū)的旅游觀光業(yè)也得到了快速發(fā)展，配套民宿場所的數(shù)量迅速增加，消防安全條件不足及日常消防安全監(jiān)管問題日益凸顯。根據消防檢查中發(fā)現(xiàn)的民宿消防安全問題，進而從主體責任、管理責任等方面分析了問題產生的原因，最后從完善政策法規(guī)體系、建立聯(lián)合備案勘驗機制、實施信用管理等方面提出對策建議，為民宿消防安全管理提供參考。

關鍵詞：民宿;消防;監(jiān)管責任;建議

隨著社會主義新農村建設不斷發(fā)展，在促進現(xiàn)代旅游業(yè)快速發(fā)展的同時，國內外游客對鄉(xiāng)村旅游的關注也越來越高，游客大量涌入鄉(xiāng)村旅游景區(qū)，催生出了新的經濟增長點——民宿[1]。隨著中西部大開發(fā)的不斷推進和扶貧攻堅戰(zhàn)的勝利，全國各地的民宿場所遍地開花，如雨后春筍不斷涌現(xiàn)。據有關部門和大數(shù)據統(tǒng)計，全國范圍內從事民宿經營的單位數(shù)量超過230萬家，全國線上運行民宿66405家，2016—2018年我國在線民宿房源數(shù)及單個房東擁有平均房源個數(shù)如表1所示[2]。

但是，與這一新興產業(yè)快速發(fā)展相矛盾的是，民宿休閑旅游業(yè)的消防安全風險持續(xù)攀升，民宿消防安全監(jiān)管問題日益凸顯，必須引起政府的高度重視[3]。2014年1月11日1時10分許，云南省迪慶州香格里拉市獨克宗古城某客棧經營者由于使用取暖器不當，引發(fā)重大火災事故，火災燒損（拆除）房屋面積59980.66m2，燒損（含拆除）的房屋部分的直接損失經鑒定為8983.93萬元;2014年10月四川省閬中某客棧失火造成1死1傷。

1? 消防檢查發(fā)現(xiàn)的問題

近年來，筆者參與多個地區(qū)民宿場所消防安全狀況的調研和監(jiān)督檢查工作，通過收集相關資料發(fā)現(xiàn)，民宿場所普遍存在人員密集度高、消防安全條件差、消防安全管理缺失等問題，火災發(fā)生風險較大。

1.1? 民宿場所消防安全先天條件差

為充分體現(xiàn)當?shù)貍鹘y(tǒng)特色文化，很多民宿設置在具有一定年代的自建房、文物建筑內，這些建筑相當一部分不具備消防安全條件，絕大多數(shù)建筑屬于公民私有住房，消防條件先天不足，后期改造難度大。這些建筑中，有的建筑為磚木結構，耐火等級低;有的建筑防火間距達不到規(guī)范要求;有的建筑缺少疏散樓梯，安全疏散達不到標準要求;有的建筑消防設施配置不符合要求，建筑自身不能滿足基本消防技術要求[4];有的建筑前店后住或上店下住。此外，民宿一般遠離城區(qū)，消防隊站、市政消火栓、消防車通道等公共消防設施未配套建設到位的問題也較為突出。

1.2? 民宿場所消防技防設施缺失

住建部、公安部、文化和旅游部制定出臺的《農家樂（民宿）建筑防火導則（試行）》（以下簡稱《導則》），對民宿建筑應滿足的基本消防安全條件、配置的必備消防技防設施提出了明確要求，但從督導檢查和調研情況來看，大部分民宿建筑缺乏消防設施，既未配置滅火器，也未配置安全疏散標識、應急照明燈和獨立式火災探測器，更不用說火災自動報警和自動噴水滅火等安全可靠性更高的系統(tǒng)，在消防安全技防上十分薄弱。另外，部分經營者為了方便，廚房區(qū)和用餐區(qū)基本不進行防火分隔，即使分隔也僅采用紙面石膏板，更談不上采用防火墻等有效分隔措施。

1.3? 民宿場所消防安全管理混亂

民宿場所除存在消防安全條件先天不足外，現(xiàn)場消防安全管理還存在以下問題：一是消防管理能力不足。消防巡查檢查、宣傳教育不到位，經常存在違規(guī)用火用電，消防設施、器材配置及維護保養(yǎng)不到位、擅自占用部分疏散樓梯或鎖閉安全出口、在窗戶上設置柵欄等問題。二是消防車道被占用堵塞。大多數(shù)民宿建筑周圍缺少停車設施，隨著自駕游人數(shù)逐年上升，游客車輛將民宿區(qū)域消防車道占用的問題較為普遍。三是違法搭建現(xiàn)象比較突出。受利益因素驅使，民宿違法搭建問題普遍存在，如在農用地搭建、工業(yè)用地搭建、擴大建筑限定面積等。

2? 原因分析

2.1? 場所主體責任落實不到位

雖然政府大力引進資本和人才投資民宿，但民宿經營者大多數(shù)還是農民，文化層次和管理水平參差不齊，消防安全意識相對薄弱，專業(yè)技術能力較為缺乏，大多數(shù)經營者和員工對《中華人民共和國消防法》不了解，對法定職責不清晰，對日常消防安全管理重要性認識不足，對火災危害性和違法的嚴重性認識不深，普遍存在未制定消防安全管理制度，未落實消防安全管理措施，未組織消防安全巡查檢查、消防宣傳教育培訓和應急演練，有些人甚至不知道火災發(fā)生后要第一時間撥打火警電話。

2.2? 屬地管理責任落實不到位

《導則》中明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、公安派出所、村民委員會、農民合作組、農家樂（民宿）行業(yè)協(xié)會應加強防火檢查和消防安全網格化管理，制定防火公約，組織開展群眾性消防安全宣傳教育[5]。但從調研情況看，大多數(shù)屬地政府未能很好地貫徹執(zhí)行消防法律法規(guī)，未能有效履行消防安全職責，組織領導本轄區(qū)消防工作不到位，開展消防安全網格化管理工作不到位，消防安全工作存在漏洞和死角，消防安全治理工作流于形式，對轄區(qū)民宿消防安全問題未能及時排查發(fā)現(xiàn)隱患并督促落實整改。

2.3? 行業(yè)監(jiān)管責任落實不到位

從調研情況看，許多地區(qū)對民宿監(jiān)督管理還存在盲區(qū)，有相當一部分民宿未真正納入文化旅游、住建、公安派出所等部門的監(jiān)管視線，對民宿經營缺乏有效備案審查制度，尚未實施有效監(jiān)督管理，對民宿存在的突出問題未能開展綜合整治，對民宿存在的火災隱患督促整改不到位，對隱患突出的民宿未采取強制措施予以關停、取締。如作為民宿經營管理的行業(yè)主管部門，文化和旅游部門未能嚴格履行“三個必須”的行業(yè)消防監(jiān)管職責，對民宿消防安全管理的重要性和必要性認識不足、研究不夠，工作主動性不強，未能充分發(fā)揮“條線”管理作用，未能做好民宿政策引導、標準制定、宣傳推廣等各項工作，并指導各地開展工作。此外，住建部門對鄉(xiāng)村民宿建設的技術指導與服務不夠，公安派出所督促經營主體落實各項消防安全管理制度要求、加強民宿日常消防監(jiān)管和消防教育培訓力度還不夠。消防救援機構也因人少事多和單位場所分級管理的因素，未能兼顧對民宿的日常監(jiān)管。同時，各個部門之間缺乏聯(lián)動機制，聯(lián)合監(jiān)管合力尚未有效形成。

2.4? 相關法律和政策體系還不完善

總體來看，許多地區(qū)尚未出臺相關民宿發(fā)展的指導意見，未明確民宿行業(yè)的主管部門，未解決民宿經營合法性問題和審批監(jiān)管短板問題，民宿場所的營業(yè)執(zhí)照、公共場所衛(wèi)生許可證、食品經營許可證（如經營餐飲）、公安機關的信息采集系統(tǒng)、游客住宿登記等問題未得到有效解決。消防方面，《導則》從國家層面就預防農家樂（民宿）建筑火災，規(guī)范防火改造措施，提高消防安全管理水平提出了明確要求。雖然《導則》從一定程度上緩解了民宿法律定位模糊、無法可依的窘境，為基層在實際工作中提供了有力遵循，但因《導則》明確規(guī)定民宿不納入建設工程消防監(jiān)督管理和公眾聚集場所開業(yè)前消防安全檢查范圍，導致民宿在改造時往往缺乏行之有效的源頭管控，形成了大量的先天性火災隱患。此外，《導則》中明確的消防安全技術措施較為繁瑣且專業(yè)性較強，如《導則》針對墻、柱、梁、樓板和屋頂承重構件在不同的耐火等級時，提出了應執(zhí)行不同的消防技術標準，不利于基層群眾實際應用。

3? 對策建議

要健全風險防范化解機制，堅持從源頭上防范化解重大安全風險，真正把問題解決在萌芽之時、成災之前。要實施精準治理，堅持依法管理、群眾觀點和群眾路線，完善公民安全教育體系，積極推進安全風險網格化管理。深刻闡明了新時代做好風險防范化解工作的方法和路徑，是各級各部門擔當履職的根本遵循。針對民宿消防安全管理問題，提出以下建議：

3.1? 加強頂層設計，健全完善政策法規(guī)體系

國家層面，建議優(yōu)化、簡化民宿消防安全建設標準，進一步為基層人員在實際工作中提供有力遵循。省級政府層面，要結合各地實際，出臺長期有效、可操作性強的民宿發(fā)展、管理相關的條例或辦法，明確行業(yè)主管部門，細化管理職責分工，結合本地特點制定民宿及民宿集中區(qū)域的消防安全技術標準，以清單的形式具體羅列屬地政府、行業(yè)主管部門、相關監(jiān)管部門、單位（場所）責任主體的職責，并建立管理工作落實的長效機制，確保民宿發(fā)展有法可依、有章可循、依法管理?？h級以上人民政府應當根據旅游發(fā)展規(guī)劃和專項規(guī)劃，加強對民宿經營管理的引導，有條件的縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可以組織編制民宿發(fā)展規(guī)劃。

3.2? 強化源頭管理，建立聯(lián)合備案勘驗機制

民宿建筑一般由村民自建房改造而成，普遍存在建筑耐火等級低、安全疏散條件差等先天性火災隱患，因此需要從源頭上進行管控。首先，在深化“放管服”改革的總體要求下，探索建立民宿場所備案制、多部門聯(lián)合實地勘察（消防救援機構可承擔對民宿消防安全指導服務職責）等制度框架，形成民宿經營者行為負面清單和民宿經營者責任清單。同時，進一步優(yōu)化審批流程，確保放出活力、管出成效，建立民宿經營綜合評價機制，對各方面管理包括消防安全管理進行綜合評定，整體評價合格的應準許經營，存在重大消防安全隱患的應予以一票否決。其次，要將民宿聚集鄉(xiāng)村的消防水源、消防車通道、簡易消防設施建設納入各級政府為民辦實事工程予以保障，并與鄉(xiāng)村道路、飲水工程等農村公共基礎設施統(tǒng)一建設和管理。村民委員會或經營管理農家樂（民宿）的行業(yè)協(xié)會應建立志愿消防隊，有條件的達到一定規(guī)模的民宿集中地區(qū)（具體標準可根據各地實際制定），政府應根據需要建立專職消防隊，承擔火災撲救、防火巡查、消防宣傳培訓等職責。

3.3? 成立協(xié)調機構，構建高效綜合監(jiān)管體系

深入貫徹落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，創(chuàng)新民宿消防安全管理體制，加強組織保障，建立市、縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）三級“網格化”工作機制。市級層面建立民宿發(fā)展協(xié)調小組，縣（市、區(qū)）級建立工作小組，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應明確相應機構，配備人員，落實好管轄區(qū)域內民宿的審查申報、日常服務及屬地監(jiān)管責任。建立民宿市場信息互聯(lián)共享機制，出臺綜合監(jiān)管工作制度和規(guī)范，定期開展聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法，杜絕民宿違法搭建、非法營業(yè)現(xiàn)象。

3.4? 實施信用管理，推動落實單位主體責任

涉及民宿管理的各部門以及屬地政府要依法督促民宿經營者嚴格履行各項法律法規(guī)制度，落實消防安全主體責任。民宿經營者應依法制定消防安全管理制度和應急預案，依法規(guī)范消防安全管理，履行消防安全責任。地方政府應強制推行民宿經營者投保責任險項目，民宿經營者應投保公眾責任險、火災事故險等商業(yè)保險，可采取由民宿經營者投保與政府統(tǒng)保相結合的方式，防范經營過程中的消防安全風險。行業(yè)主管部門或市場監(jiān)督管理部門應在企業(yè)年報、年度驗照等環(huán)節(jié)對經營者是否投保進行核驗。要將民宿消防安全問題納入公民個人征信系統(tǒng)，進一步發(fā)揮信用評價體系的聯(lián)合懲戒功能。

3.5? 加強宣傳培訓，提升消防安全意識

文化旅游部門要牽頭做好民宿管理者、經營者的消防安全培訓，定期組織開展火災逃生演練，加強消防安全“四個能力”建設。設置消防宣傳教育欄：在每個民宿的顯要位置設立固定消防宣傳欄，根據民宿的特點，適時動態(tài)更新消防常識、火災案例等內容;制定民宿經營者防火公約：將民宿防火滅火、報警逃生和用火、用電等安全要求以公約的形式制定，并張貼到每個民宿;組建消防安全宣傳隊伍：建立以導游、民宿經營者、消防志愿者等組成的義務消防宣傳隊，協(xié)助轄區(qū)公安民警和消防監(jiān)督員開展宣傳工作。

參考文獻：

[1]曠野.上海迪士尼配套民宿消防安全管理初探[C]//.2016中國消防協(xié)會科學技術年會論文集，2016：151-153.

[2]鐘櫟娜.2019中國大陸民宿業(yè)發(fā)展數(shù)據報告[R].北京：中國文化和旅游大數(shù)據研究院，2019.

[3]劉永潔.民宿旅游消防安全現(xiàn)狀及應對策略[J].當代旅游，2021，19（30）：37-39.

[4]蘇玉寶.淺析民宿消防安全現(xiàn)狀及對策[J].低碳世界，2019，9（8）：335-336.

[5]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部.農家樂（民宿）建筑防火導則[Z].2017-02-27.

Regulation and fire safety issues

related to the homestay inns in rural areas

Zhang Jun

（Fire Prevention and Supervision Section of Hefei Fire and Rescue Brigade，Anhui? Hefei? 230000）

Abstract：The booming development of the Socialist New Countryside encourages the prosperity of rural tourism. More and more privately-running homestay inns that surged in quantity recently have came into view for their insufficient fire safety facilities and improper regulation. The paper demonstrates the fire safety problems in rural homestay inns and analyses the reason why they happened in terms of the main responsibility and management， and provides some strategies for problems solution， such as improving rules and laws of fire safety management， establishing coordinated inspection mechanisms， and applying credit administration in fire safety regulation.

Keywords：homestay inns; fire control; regulation responsibility; suggestion