行政檢察類案監(jiān)督促進(jìn)訴源治理

張步洪　張立新　劉浩

編者按：2022年4月18日，最高檢發(fā)布第三十六批指導(dǎo)性案例，歸納提煉行政檢察類案監(jiān)督的類型、方式及辦案規(guī)則，指導(dǎo)類案監(jiān)督工作實(shí)踐。這是最高檢首次以行政檢察類案監(jiān)督為主題發(fā)布指導(dǎo)性案例。本期指導(dǎo)性案例傳真欄目特聚焦這一批案例的特色價值和實(shí)踐意義，探討行政檢察如何通過類案監(jiān)督治理一個領(lǐng)域、解決一類問題，發(fā)揮“治理一片”的作用，助推行政檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。為方便閱讀，本批案例詳細(xì)案情以二維碼形式置于每篇文章首頁左上角，歡迎掃碼瀏覽。

2022年4月18日，最高檢發(fā)布以行政檢察類案監(jiān)督為主題的第三十六批指導(dǎo)性案例，分別是盧某訴福建省某市公安局交警支隊(duì)道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案、湖南省某市人民檢察院對市人民法院行政訴訟執(zhí)行活動檢察監(jiān)督案、安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局申請執(zhí)行強(qiáng)制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監(jiān)督案、糜某訴浙江省某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某市人民政府信息公開及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案（檢例第146號——第149號）。

一、本批指導(dǎo)性案例的發(fā)布背景

習(xí)近平總書記對政法工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)“要鞏固深化政法隊(duì)伍教育整頓成果，切實(shí)履行好維護(hù)國家安全、社會安定、人民安寧的重大責(zé)任，讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義就在身邊?！盵1]制發(fā)指導(dǎo)性案例，是檢察機(jī)關(guān)踐行習(xí)近平法治思想的生動實(shí)踐。最高檢黨組和張軍檢察長對踐行精準(zhǔn)監(jiān)督理念，加強(qiáng)類案監(jiān)督多次作出指示，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)要深入貫徹習(xí)近平法治思想，全面落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《意見》），堅(jiān)持依法能動履職、服務(wù)大局、司法為民，止于至善，加強(qiáng)對類案的研究，通過辦案提出精準(zhǔn)檢察建議，實(shí)現(xiàn)“辦理一案、治理一片”的良好效果。

行政檢察類案監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)發(fā)揮“一手托兩家”職能，積極參與社會治理的重要體現(xiàn)。開展類案監(jiān)督，打破就案辦案的慣性思維，從個案中發(fā)現(xiàn)問題，以小見大，以點(diǎn)帶面，對人民法院、行政機(jī)關(guān)在司法、執(zhí)法活動中的同類錯誤或適用法律不一致等共性問題提出監(jiān)督糾正意見，推動同類情況相同處理;或者針對行政執(zhí)法、社會治理中的普遍問題，制發(fā)檢察建議書，推動改進(jìn)工作、完善制度，促進(jìn)普遍性、傾向性問題的系統(tǒng)治理、源頭治理，避免同類問題再次發(fā)生，體現(xiàn)更高的監(jiān)督質(zhì)效，助力社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

行政檢察類案監(jiān)督是踐行精準(zhǔn)監(jiān)督、穿透式監(jiān)督理念的具體監(jiān)督方式?！度嗣駲z察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)可以通過類案檢察建議、開展專項(xiàng)監(jiān)督活動、建立行政訴訟監(jiān)督年度報告或?qū)ｎ}報告制度等方式，推動同一類問題得到根本解決。過去的實(shí)踐中，行政檢察以個案監(jiān)督為主，開展類案監(jiān)督缺乏成熟的范式，發(fā)布行政檢察類案監(jiān)督指導(dǎo)性案例，旨在歸納提煉類案的發(fā)現(xiàn)機(jī)制、基本類型、監(jiān)督方式、程序規(guī)則，推廣成熟的辦案經(jīng)驗(yàn)，更好地指導(dǎo)和規(guī)范行政檢察類案監(jiān)督工作實(shí)踐，推動行政檢察工作高質(zhì)量發(fā)展。

二、本批指導(dǎo)性案例的復(fù)制推廣價值

本批案例是最高檢首次以行政檢察類案監(jiān)督為主題發(fā)布的指導(dǎo)性案例，突出類案監(jiān)督對公正司法、依法行政的促進(jìn)作用，遵循行政檢察的內(nèi)在規(guī)律，對于指導(dǎo)引領(lǐng)各級檢察機(jī)關(guān)開展行政檢察類案監(jiān)督、提高監(jiān)督質(zhì)效具有重要意義。

（一）盧某訴福建省某市公安局交警支隊(duì)道路交通行政處罰檢察監(jiān)督案（檢例第146號）

本案中，廈門市檢察機(jī)關(guān)針行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)對吊銷機(jī)動車駕駛證的法律規(guī)定理解適用不一致的共性問題，通過抗訴糾錯個案的同時，開展類案監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)圍繞吊銷機(jī)動車駕駛證行政訴訟案件裁判尺度和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，與公安機(jī)關(guān)、人民法院進(jìn)行磋商，推動出臺相關(guān)會議紀(jì)要，就吊銷機(jī)動車駕駛證行政案件辦理進(jìn)一步達(dá)成共識，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和裁判尺度。

一是明確人民檢察院辦理行政訴訟監(jiān)督案件，對行政執(zhí)法與司法裁判存在適用法律不一致的共性問題，可以采取個案監(jiān)督和類案監(jiān)督相結(jié)合的方式，在監(jiān)督糾正個案的同時，與行政機(jī)關(guān)、人民法院進(jìn)行磋商形成共識，推動有關(guān)機(jī)關(guān)統(tǒng)一執(zhí)法司法標(biāo)準(zhǔn)，保障法律正確統(tǒng)一實(shí)施。本案中，檢察機(jī)關(guān)針對吊銷機(jī)動車駕駛證是否應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N違法行為人持有的全部機(jī)動車駕駛證，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與人民法院對法律理解適用存在分歧，導(dǎo)致執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與裁判尺度不一致的共性問題，在提出抗訴糾錯個案的同時延伸至類案監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)圍繞吊銷機(jī)動車駕駛證行政裁判尺度和執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，與公安機(jī)關(guān)、人民法院進(jìn)行磋商，通過會簽規(guī)范性文件、會議紀(jì)要等形式，解決吊銷機(jī)動車駕駛證司法辦案中認(rèn)識不一致、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和裁判尺度，指導(dǎo)同類案件的裁判，預(yù)防同類問題再次發(fā)生。

二是醉酒駕駛機(jī)動車的，依法追究刑事責(zé)任，吊銷機(jī)動車駕駛證。吊銷機(jī)動車駕駛證，是一種資格罰，是吊銷持證人所有準(zhǔn)駕車型的機(jī)動車上道路行駛的資格。飲酒后駕駛機(jī)動車和醉酒駕駛，車輛駕駛?cè)藛T血液中的酒精含量不同，法律后果也不同。根據(jù)“兩高一部”《關(guān)于辦理醉酒駕駛機(jī)動車刑事案件適用法律若干問題的意見》第1條規(guī)定，醉酒駕駛機(jī)動車，依照刑法第133條第1款的規(guī)定，以危險駕駛罪定罪處罰。

《中華人民共和國道路交通安全法》（以下簡稱《道路交通安全法》）對于飲酒駕駛和醉酒駕駛機(jī)動車，以及飲酒駕駛和醉酒駕駛營運(yùn)機(jī)動車等情形均有相應(yīng)的處罰規(guī)定。醉酒駕駛機(jī)動車的，應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N機(jī)動車駕駛證，依法追究刑事責(zé)任;又因醉酒駕駛機(jī)動車、醉酒駕駛營運(yùn)機(jī)動車、醉酒駕駛機(jī)動車發(fā)生重大交通事故等不同情形，被依法禁止5年內(nèi)、10年內(nèi)或終生重新取得機(jī)動車駕駛證。醉酒駕駛等構(gòu)成犯罪的，刑事處罰與吊銷駕駛證的行政處罰并不互相排斥，司法機(jī)關(guān)依法追究駕駛?cè)说男淌仑?zé)任，不影響行政機(jī)關(guān)依法作出吊銷機(jī)動車駕駛證的行政處罰?！兜缆方煌ò踩ā芬?guī)定的吊銷機(jī)動車駕駛證，是一種資格罰，旨在剝奪持證人駕駛?cè)魏晤愋蜋C(jī)動車上道路行駛的資格，即吊銷持證人所有準(zhǔn)駕車型的機(jī)動車駕駛證，并非吊銷某一準(zhǔn)駕車型的駕駛證。本案中，盧某醉酒無證駕駛兩輪摩托車被追究刑事責(zé)任，其沒有摩托車駕駛證，但應(yīng)當(dāng)依法吊銷其持有的小汽車駕駛證，即駕駛機(jī)動車上道路行使的資格被剝奪，而非某一車型。

吊銷機(jī)動車駕駛證屬于減損被處罰人行為能力的行政處罰，對于法律法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N機(jī)動車駕駛證的違法行為，必須符合法定情形，嚴(yán)格遵守法定程序。對于法律法規(guī)規(guī)定可以吊銷機(jī)動車駕駛證的違法行為，要綜合考量違法事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度等因素決定是否吊銷，確保過罰相當(dāng)。

三是對醉酒駕駛者處以吊銷機(jī)動車駕駛證和罰款的行政處罰，不違反“一事不再罰”原則。根據(jù)行政處罰法第29條的規(guī)定，“一事不再罰”是指行政機(jī)關(guān)對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。同一個違法行為違反多個法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)給予罰款處罰的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定處罰?！耙皇虏辉倭P”原則，旨在防止重復(fù)處罰，保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益?！耙皇虏辉倭P”的核心是“不再罰款”，如果同一違法行為同時觸犯兩個或者兩個以上的法律規(guī)范，行政機(jī)關(guān)可以分別依據(jù)不同的法律規(guī)范給予兩次以上的處罰，但對一個違法行為，只能處以一次罰款。本案中，盧某因“醉酒后無證駕駛無號牌兩輪摩托車”，除依法追究刑事責(zé)任，還受到吊銷駕駛證及罰款的行政處罰，屬于同一違法行為觸犯兩個以上的法律規(guī)范，且每個處罰均有事實(shí)和法律依據(jù)，不違反“一事不再罰”原則。

（二）湖南省某市人民檢察院對市人民法院行政訴訟執(zhí)行活動檢察監(jiān)督案（檢例第147號）

湖南省某市檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)人民法院多起行政訴訟執(zhí)行案件存在同類多種違法情形，遂通過開展專項(xiàng)監(jiān)督，對人民法院行政訴訟執(zhí)行活動中存在的立案、送達(dá)、告知、執(zhí)行和解、結(jié)案程序等不規(guī)范的共性問題，依法提出有針對性的類案監(jiān)督檢察建議，跟蹤督促落實(shí)，促進(jìn)人民法院依法及時執(zhí)行生效裁判。

一是明確人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中，對多起司法案件存在同類錯誤或者其他同類違法行為的，可以進(jìn)行類案監(jiān)督。本案中，檢察機(jī)關(guān)針對行政訴訟執(zhí)行中的多發(fā)同類違法情形開展類案監(jiān)督，具體方式是，經(jīng)類案檢索，比對人民法院同類案件的處理情況，發(fā)現(xiàn)多起案件存在同類錯誤或者違法行為，開展行政裁判執(zhí)行案件專項(xiàng)監(jiān)督。通過專項(xiàng)監(jiān)督20起行政裁判執(zhí)行案件，對人民法院行政訴訟執(zhí)行活動中存在的立案超期、送達(dá)、告知、執(zhí)行和解、結(jié)案程序等違法問題進(jìn)行匯總、梳理、歸類，分析研判案件所反映的共性問題，依法提出針對性的類案監(jiān)督檢察建議，跟蹤督促落實(shí)，促進(jìn)一類問題的集中解決，提升監(jiān)督質(zhì)效。

二是人民檢察院對人民法院行政執(zhí)行活動程序性違法的監(jiān)督以類案監(jiān)督方式為主。行政執(zhí)行檢察監(jiān)督制度，旨在規(guī)范人民法院行政執(zhí)行行為，監(jiān)督促進(jìn)人民法院依法執(zhí)行。行政執(zhí)行活動中的送達(dá)行為、告知行為等執(zhí)行程序行為以及具體執(zhí)行措施、司法網(wǎng)拍行為、執(zhí)行異議、執(zhí)行信息公開等方面的執(zhí)行違法情形多屬于一般的程序違法，不影響或損害當(dāng)事人實(shí)體權(quán)益，或者無法進(jìn)行程序權(quán)利救濟(jì)的，檢察監(jiān)督應(yīng)著眼于建議法院進(jìn)行整改，加強(qiáng)和管理、規(guī)范程序，優(yōu)先采用類案監(jiān)督的方式。就多個案件中的共性問題提出類案監(jiān)督，促進(jìn)解決執(zhí)行工作中的同類普遍問題，破解了程序問題個案監(jiān)督效果不彰的難題。但類案監(jiān)督檢察建議不同于社會治理建議，被建議機(jī)關(guān)不能以建章立制替代整改糾錯，對于個案中存在的違法侵權(quán)問題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行逐案跟蹤問效。

三是對于人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)踐行便民理念，以對應(yīng)監(jiān)督管轄為原則，以有利于行政爭議實(shí)質(zhì)性化解指定管轄為補(bǔ)充。李某某申請執(zhí)行某縣公安局返還強(qiáng)制扣押財產(chǎn)案，系跨區(qū)域集中管轄某市人民法院辦理的案件。對于集中管轄法院審理的行政案件，原則上由受理案件法院所在地對應(yīng)的同級檢察院管轄并履行相應(yīng)的法律監(jiān)督職責(zé)。上級人民檢察院根據(jù)實(shí)質(zhì)性化解行政爭議等需要，可以指定下級人民檢察院辦理。檢察機(jī)關(guān)異地開展法律監(jiān)督工作的，被訴行政機(jī)關(guān)所在地檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供協(xié)助。當(dāng)事人向被訴行政機(jī)關(guān)所在地檢察院申請行政訴訟監(jiān)督的，被訴行政機(jī)關(guān)所在地檢察院應(yīng)當(dāng)及時告知其向集中管轄所在地對應(yīng)的檢察機(jī)關(guān)申請監(jiān)督，必要時可以將相關(guān)材料直接移送有管轄權(quán)的檢察機(jī)關(guān)。對涉及國家和社會公共利益的，以及新類型、案情疑難復(fù)雜、具有普遍法律意義、存在重大法律適用分歧或者轄區(qū)內(nèi)多發(fā)的同類違法案件，上級人民檢察院可以提級辦理。

（三）安徽省某縣自然資源和規(guī)劃局申請執(zhí)行強(qiáng)制拆除違法占用土地上的建筑物行政處罰決定檢察監(jiān)督案（檢例第148號）

某縣自然資源和規(guī)劃局根據(jù)土地管理法作出64個責(zé)令拆除違法建筑物行政處罰決定，行政相對人在法定期限內(nèi)既不申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，又未自行拆除，自然資源和規(guī)劃局向縣人民法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，縣法院均以自然資源和規(guī)劃局依法具有自行強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力為由不予受理?？h檢察院選取其中3起典型案件進(jìn)行類案監(jiān)督，通過制發(fā)檢察建議、跟進(jìn)監(jiān)督等方式，糾正同類法律適用錯誤，推動建立長效機(jī)制。

一是明確檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中，對人民法院審理同類行政非訴執(zhí)行案件中存在同一法律適用錯誤的，可以進(jìn)行類案監(jiān)督。本案采取的類案監(jiān)督方式是，對自然資源和規(guī)劃局根據(jù)土地管理法作出64個責(zé)令拆除違法建筑物行政處罰決定，縣法院均以自然資源和規(guī)劃局具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)為由不予受理強(qiáng)制執(zhí)行申請的法律適用錯誤，某縣檢察院選擇3件典型案件作為突破口進(jìn)行監(jiān)督;法院不采納監(jiān)督意見后，提請上級檢察機(jī)關(guān)跟進(jìn)監(jiān)督，通過監(jiān)督糾正3件典型案件中的錯誤，為同類其他案件糾錯作了示范，推動解決同類案件中的法律適用錯誤，提升監(jiān)督效果和效率。同時，主動向黨委、人大報告，爭取政府支持，提出解決問題的意見和建議，促進(jìn)各方凝聚共識，針對影響法律適用的難點(diǎn)問題，推動建立長效機(jī)制。

二是對行政機(jī)關(guān)依據(jù)土地管理法或城鄉(xiāng)規(guī)劃法作出“限期拆除”行政決定的強(qiáng)制執(zhí)行，法律作了不同的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)配置。土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法分別以“合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”和“協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境”為行政管理目的。按照土地管理法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法規(guī)定，符合城鄉(xiāng)規(guī)劃的建設(shè)行為不會出現(xiàn)破壞耕地的情況，但在耕地上的違法建設(shè)行為一定不符合城鄉(xiāng)空間布局。從法律責(zé)任上看，城鄉(xiāng)規(guī)劃法主要規(guī)制“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)”的違法行為，而土地管理法主要規(guī)制違法占地行為。擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地、占用耕地進(jìn)行建設(shè)等違法行為，適用土地管理法而不是城鄉(xiāng)規(guī)劃法;未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的違法行為，適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法而不是土地管理法。依據(jù)土地管理法對非法占用土地上的建筑物、構(gòu)筑物等作出“限期拆除”決定，行政相對人在法定期限內(nèi)不起訴又不自行拆除的，法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法對未取得建設(shè)規(guī)劃許可或者未按照建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的行為作出“限期拆除”決定，當(dāng)事人逾期不拆除的，由建設(shè)工程所在地縣級以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆除;鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府責(zé)令停止建設(shè)、限期改正，逾期不改正的，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府可以強(qiáng)制拆除。

三是行政強(qiáng)制法第44條是針對有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆除所作的特殊程序規(guī)定。根據(jù)我國法律規(guī)定，行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行應(yīng)當(dāng)由法律明確授權(quán)，法律沒有明確規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制法對“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”和“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”分兩章作出規(guī)定。行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序要求，行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定后，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)決定的期限內(nèi)不履行義務(wù)的，具有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)依照“行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序”一章的相關(guān)規(guī)定強(qiáng)制執(zhí)行;沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出決定以后，行政相對人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)自期限屆滿之日起三個月內(nèi)依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行的程序，主要規(guī)定在行政強(qiáng)制法“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”一章。

該法第44條規(guī)定“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除?！北緱l是對具有行政強(qiáng)制權(quán)的行政機(jī)關(guān)，實(shí)施強(qiáng)制拆除所作的特殊程序規(guī)定。行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序通常在行政決定規(guī)定的期限屆滿后就可以啟動，行政復(fù)議、行政訴訟不停止執(zhí)行;但考慮到強(qiáng)制拆除的特殊性，為防止尚有爭議未得到司法救濟(jì)的強(qiáng)制拆除實(shí)施后給相對人造成無法挽回的損失，對于行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆除，除應(yīng)當(dāng)遵循行政強(qiáng)制執(zhí)行的一般程序規(guī)定，包括催告、聽取意見和申辯、作出強(qiáng)制拆除決定、送達(dá)等等，還須滿足當(dāng)事人在法定期限內(nèi)既不申請復(fù)議又不提起訴訟，即行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制拆除不適用行政復(fù)議、行政訴訟不停止執(zhí)行原則。

（四）糜某訴浙江省某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、某市人民政府信息公開及行政復(fù)議檢察監(jiān)督案（檢例第149號）

某市檢察機(jī)關(guān)以糜某案為切入點(diǎn)，提出抗訴糾正原送達(dá)日期認(rèn)定錯誤導(dǎo)致的認(rèn)定超過起訴期限錯誤，同時對法律文書專遞送達(dá)開展調(diào)研，發(fā)現(xiàn)法律文書送達(dá)中，郵政公司部分投遞員存在將郵件隨意交由不具有代收權(quán)限的商店、物業(yè)公司或農(nóng)村基層組織代為簽收等送達(dá)程序不合規(guī)問題，導(dǎo)致當(dāng)事人訴訟權(quán)利受損，遂通過向該郵政公司制發(fā)改進(jìn)工作、完善制度的類案檢察建議，彌補(bǔ)程序漏洞，規(guī)范法律文書郵件專遞業(yè)務(wù)處理流程，促進(jìn)訴源治理。

一是明確人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中，針對一類案件發(fā)現(xiàn)深層次社會治理問題的，應(yīng)當(dāng)通過類案監(jiān)督促進(jìn)訴源治理。以辦理個案為切入點(diǎn)，開展專題調(diào)研，分析一類案件背后的深層次原因，發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位工作制度、管理方式、工作程序不完善，或特定行業(yè)存在監(jiān)管漏洞或者監(jiān)管不規(guī)范，需要改進(jìn)、完善的，通過制發(fā)檢察建議，督促相關(guān)責(zé)任主體改進(jìn)工作、規(guī)范管理，從源頭上減少內(nèi)生、次生案件發(fā)生。

二是郵寄送達(dá)法律文書應(yīng)當(dāng)由本人簽收，在指定代收情況下可以由代收人簽收，或者其訴訟代理人、同住成年家屬簽收，確保有效送達(dá)。送達(dá)法律文書是執(zhí)法司法機(jī)關(guān)遵循法定程序和方式進(jìn)行的職權(quán)行為，是法律文書生效的前提。送達(dá)是法律文書生效、當(dāng)事人進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)的重要前提。法律規(guī)定了七種送達(dá)方式：直接送達(dá)、留置送達(dá)、電子送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、轉(zhuǎn)交送達(dá)、公告送達(dá)。對于直接送達(dá)有困難的，可以選擇郵寄送達(dá)?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于以法院專遞方式郵寄送達(dá)民事訴訟文書的若干規(guī)定》第7條：“受送達(dá)人指定代收人的，指定代收人的簽收視為受送達(dá)人本人簽收。郵政機(jī)構(gòu)在受送達(dá)人提供或確認(rèn)的送達(dá)地址未能見到受送達(dá)人的，可以將郵件交給與受送達(dá)人同住的成年家屬代收，但代收人是同一案件中另一方當(dāng)事人的除外?！钡?條：“有下列情形之一的，即為送達(dá)：（四）受送達(dá)人的訴訟代理人簽收的;（五）受送達(dá)人指定的代收人簽收的;（六）受送達(dá)人的同住成年家屬簽收的?！备鶕?jù)以上規(guī)定，除受送達(dá)人本人簽收外，其訴訟代理人、指定代收人、同住成年家屬的簽收視為有效送達(dá)。本案中，副食品商店并非糜某的指定代收人，商店經(jīng)營者亦非糜某的同住成年家屬或訴訟代理人，依法均不具有代收權(quán)限，郵政公司將復(fù)議決定書送達(dá)至副食品商店，并由該商店簽收，不能視為有效送達(dá)。

送達(dá)法律文書屬于重要的法律行為，執(zhí)法司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)確保法律文書有效送達(dá)。送達(dá)不規(guī)范導(dǎo)致當(dāng)事人未收到或者未及時收到法律文書，不僅影響當(dāng)事人及時行使權(quán)利、履行義務(wù)，還可能引發(fā)新的矛盾糾紛乃至關(guān)聯(lián)性案件。人民檢察院開展法律監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法司法機(jī)關(guān)存在法律文書不能依法有效送達(dá)問題，可以通過制發(fā)檢察建議等方式促進(jìn)依法送達(dá)工作。2018年11月11日，最高檢向最高法制發(fā)“二號檢察建議書”，就是針對送達(dá)問題提出的，對發(fā)現(xiàn)的人民法院民事公告送達(dá)存在送達(dá)方式、送達(dá)內(nèi)容、送達(dá)程序等不規(guī)范問題，建議降低當(dāng)事人訴訟負(fù)擔(dān)，提升公告效率;充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科技手段，強(qiáng)化人民法院依職權(quán)調(diào)查當(dāng)事人送達(dá)地址的工作力度，實(shí)現(xiàn)公告送達(dá)的電子推送以提高送達(dá)率等，促進(jìn)普遍性問題的改進(jìn)解決。執(zhí)法司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)把以人民為中心落實(shí)到執(zhí)法司法的各個環(huán)節(jié)，提高對送達(dá)工作重要性的認(rèn)識，強(qiáng)化責(zé)任意識，遵守法定要求，確保有效送達(dá)，切實(shí)保障當(dāng)事人合法權(quán)益。

三是對人民法院以“超過起訴期限為由不予立案或駁回起訴”的行政訴訟監(jiān)督案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審查，準(zhǔn)確認(rèn)定起訴期限起算點(diǎn)。訴權(quán)是當(dāng)事人基于行政爭議向法院請求救濟(jì)的權(quán)利。起訴期限是行政爭議能夠訴諸人民法院尋求司法救濟(jì)的有效期限。法律規(guī)定起訴期限，旨在敦促當(dāng)事人及時啟動權(quán)利救濟(jì)程序，使不確定的行政法律關(guān)系盡快確定，維護(hù)社會秩序特別是公法秩序穩(wěn)定的功能。行政訴訟中的起訴期限不同于訴訟時效，是行政法律設(shè)定的起訴條件之一，解決的是行政起訴能否進(jìn)入司法實(shí)體審查的問題，一方面是維護(hù)社會穩(wěn)定，另一方面亦是體現(xiàn)“法律不保護(hù)躺在權(quán)利上睡覺的人”，提示公民、組織及時主張權(quán)利。法律關(guān)于起訴期限的規(guī)定，區(qū)分不同情形有15日、3個月、6個月、1年以及最長5年或20年期限的不同規(guī)定。是否超過法定起訴期限，主要審查應(yīng)當(dāng)適用何種起訴期限、起訴期限起算點(diǎn)。準(zhǔn)確判斷起訴期限起算點(diǎn)，是保障當(dāng)事人訴權(quán)的關(guān)鍵。行政訴訟法第45條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟……”對于經(jīng)過復(fù)議的行政行為，當(dāng)事人不服復(fù)議決定的起訴期限，依法從收到復(fù)議決定書之日起計(jì)算。本案中，人民法院從副食品商店代收郵件時（2017年4月18日）起算當(dāng)事人的起訴期限，而非按照當(dāng)事人實(shí)際收到的時間（2017年5月10日）起算，送達(dá)日期的認(rèn)定錯誤導(dǎo)致起算點(diǎn)的認(rèn)定錯誤，法院以超起訴期限為由不予立案，未能依法保障當(dāng)事人的訴權(quán)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以監(jiān)督。

三、行政檢察開展類案監(jiān)督的基本思路

2022年是進(jìn)入全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向著第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍新征程的重要一年，是檢察工作“質(zhì)量建設(shè)年”。開展行政檢察監(jiān)督要深入貫徹習(xí)近平法治思想，堅(jiān)持以人民為中心，以落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》為主線，以高質(zhì)量發(fā)展為主題，以高度的政治自覺、法治自覺、檢察自覺全面深化行政檢察監(jiān)督，以行政檢察高質(zhì)量發(fā)展更好服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展，以實(shí)際行動迎接黨的二十大勝利召開。

第一，通過辦理個案保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施。案例質(zhì)量，歸根結(jié)底取決于案件辦理質(zhì)量。各級檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真落實(shí)《意見》和“質(zhì)量建設(shè)年”要求，樹牢系統(tǒng)觀念，強(qiáng)化和培養(yǎng)類案監(jiān)督意識，認(rèn)真學(xué)好用好本批指導(dǎo)性案例，發(fā)揮引領(lǐng)、示范和指導(dǎo)作用，踐行“在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案”理念，落實(shí)監(jiān)督辦案一體化要求，切實(shí)把監(jiān)督的重心放到提質(zhì)量、增效率、強(qiáng)效果上來，全面提升法律監(jiān)督質(zhì)效。

第二，通過辦理類案實(shí)現(xiàn)倍增的監(jiān)督效果。探索建立類案監(jiān)督機(jī)制，完善類案不同判的發(fā)現(xiàn)、糾正和處理程序。堅(jiān)決落實(shí)黨中央關(guān)于全面深化行政檢察監(jiān)督新要求，要堅(jiān)持個案監(jiān)督和類案監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，以個案作為突破口，發(fā)揮大數(shù)據(jù)作用，開展類案監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督，確保同一類案件在同等條件下得到同等處理，規(guī)范執(zhí)法司法行為，實(shí)現(xiàn)個案與類案公正。認(rèn)真落實(shí)行政訴訟監(jiān)督規(guī)則，在開展類案法律監(jiān)督過程中，堅(jiān)持跟蹤問效，加強(qiáng)跟進(jìn)監(jiān)督，讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義就在身邊。

第三，通過訴源治理防范新的行政爭議。法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。要發(fā)揮行政檢察“一手托兩家”在提升國家治理現(xiàn)代化水平、提升社會治理效能的重要功能，依法能動履職，更加自覺從具體案件中“見微知著”，運(yùn)用檢察建議、專題報告、白皮書等方式，推動解決普遍性突出問題。要主動向黨委、人大報告，爭取政府支持，促進(jìn)類案監(jiān)督檢察建議落地落實(shí)，形成解決問題的長效機(jī)制，推動訴源治理，促進(jìn)抓源治本。

*最高人民檢察院第七檢察廳副廳長、二級高級檢察官[100040]

**最高人民檢察院第七檢察廳二級高級檢察官[100040]

***最高人民檢察院第七檢察廳檢察官助理[100040]

[1] 參見 《習(xí)近平對政法工作作出重要指示強(qiáng)調(diào) 切實(shí)履行好維護(hù)國家安全社會安定人民安寧的重大責(zé)任 讓人民群眾切實(shí)感受到公平正義就在身邊》，人民網(wǎng)http：//politics.people.com.cn/n1/2022/0116/c1024-32332158.html，最后訪問日期：2022年6月8日。