美國私營監(jiān)獄是一門什么“生意”？

孟慶莉

近期，美國以政府購買服務(wù)名義，將公共監(jiān)獄承包給私營企業(yè)運(yùn)營的畸形現(xiàn)象，引起世界范圍內(nèi)的關(guān)注，招致各界廣泛譴責(zé)和批評。

實(shí)際上，美國監(jiān)獄管理一直是讓各級政府頭疼的事情。作為全世界人均關(guān)押犯人最多的國家，美國各地大大小小監(jiān)獄的特點(diǎn)是“犯”滿為患，因此還專門有一個(gè)詞把這種過度泛濫的監(jiān)禁稱為大量監(jiān)禁。

目前，美國的1566個(gè)州管監(jiān)獄，102個(gè)聯(lián)邦監(jiān)獄，2850個(gè)地市級監(jiān)獄，186個(gè)專門關(guān)押滯留移民的拘留所，以及82個(gè)印第安人屬地監(jiān)獄有在押犯將近兩百萬人。

美國監(jiān)獄的私有化

美國監(jiān)獄私有化的形式是多種多樣的，歸納起來有兩種主要方式。一種是私營監(jiān)獄，即由私人企業(yè)完全獨(dú)立運(yùn)營的監(jiān)獄，或如果私營監(jiān)獄還有多余的床位，可以租賃給政府擁有的公共監(jiān)獄。另外一種是外包，這是美國監(jiān)獄私有化最為普遍的形式，普遍操作是政府把一些維持監(jiān)獄日常運(yùn)營的部分分包給私營企業(yè)。其本質(zhì)上是公共監(jiān)獄，由政府管理，但部分或全部服務(wù)承包給私人企業(yè)運(yùn)營，如轉(zhuǎn)移押送犯人，提供監(jiān)獄餐飲、醫(yī)療、電信電訊等服務(wù)，經(jīng)營監(jiān)獄出售食品及日用品的雜貨商店，提供勞教培訓(xùn)等。不管哪種方式，美國監(jiān)獄私有化都對整個(gè)監(jiān)獄的管理和操作結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了巨大影響。

1984年，位于田納西州的美國矯正公司成功地獲得了第一份政府允許其經(jīng)營私營監(jiān)獄的合同。從2000年起，美國私營監(jiān)獄服刑人員增長了32%，而全美總體監(jiān)獄服刑人員增長數(shù)是3%。其中，增長幅度最大的兩個(gè)州分別是亞利桑那州（將近5倍）和印第安納州（3倍多），其次是俄亥俄州（2.5倍多），北達(dá)科他州（2倍多）和佛羅里達(dá)州（2倍多），再次是蒙大拿州（1倍多），田納西州（1倍多）和佐治亞州（1倍多）。有一點(diǎn)值得說明的是，私營監(jiān)獄是美國政府用于扣押移民的重要基地。根據(jù)2019年統(tǒng)計(jì)，81%的被扣押移民都是被關(guān)押在私營監(jiān)獄里的。

盡管美國私營監(jiān)獄數(shù)量迅速增長，但其占總監(jiān)犯人口的份額相對很小并整體呈現(xiàn)下降的趨勢。根據(jù)2019年美國司法部的統(tǒng)計(jì)，遍布美國30個(gè)州的158個(gè)私營監(jiān)獄關(guān)押了大約11萬多名服刑人員，不到美國所有公共監(jiān)獄關(guān)押服刑人員的8%。

美國各個(gè)州私營監(jiān)獄的地理位置分布也有著很大的差異性。如美國有20個(gè)州沒有任何私營監(jiān)獄，而在蒙大拿州，47%的監(jiān)獄是以盈利為目的的私營監(jiān)獄。私營監(jiān)獄數(shù)量最多的是得克薩斯州，有43所。2012年間，私營監(jiān)獄關(guān)押服刑人員達(dá)到最多，高達(dá)137220人，現(xiàn)在下降了16%。2021年，美國總統(tǒng)拜登簽發(fā)總統(tǒng)令，計(jì)劃逐步取消聯(lián)邦監(jiān)獄外包給私營企業(yè)。

私人監(jiān)獄緣何興起？

私人監(jiān)獄一直是個(gè)備受關(guān)注的課題，其興起與發(fā)展源于以下似乎是優(yōu)勢的“優(yōu)勢”。

總體來看，私人監(jiān)獄對于納稅人來講相對花費(fèi)較低。當(dāng)然，私營企業(yè)相對政府部門而言，對資源的調(diào)配，如價(jià)格管控等，具有一定的靈活性。私營企業(yè)可以迅速尋找最佳方案，提高操作效率，實(shí)施節(jié)約成本措施等。換句話說，他們能用較少的費(fèi)用管理監(jiān)獄。有研究表明，私人監(jiān)獄與公共監(jiān)獄相比，某種程度上，能節(jié)省大約20%的成本。

私人監(jiān)獄的運(yùn)營也有助于減少政府規(guī)模。因?yàn)楸O(jiān)獄運(yùn)營責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了私營部門，這也減少了納稅人的納稅成本。而且，私人監(jiān)獄的運(yùn)營會對地方社區(qū)帶來經(jīng)濟(jì)利益，有私人監(jiān)獄運(yùn)營的社區(qū)會產(chǎn)生新的稅收，創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會，這些同時(shí)會刺激當(dāng)?shù)氐南M(fèi)并促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

許多公共監(jiān)獄系統(tǒng)的運(yùn)作容量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過原本設(shè)計(jì)容量水平，如加利福尼亞州的公共監(jiān)獄系統(tǒng)曾經(jīng)是超負(fù)荷運(yùn)作，超過37.7%的設(shè)計(jì)容量。后來，最高法院規(guī)定后才得以改善。私人監(jiān)獄的靈活性允許其把某一地區(qū)的監(jiān)獄服刑人員轉(zhuǎn)運(yùn)到另外的地區(qū)，以便更好地控制每個(gè)監(jiān)獄的服刑人數(shù)，這樣既緩解了監(jiān)獄過于擁擠的問題，同時(shí)也不影響盈利。

另外，私人監(jiān)獄會有效地降低累犯率。有一項(xiàng)對阿肯色州私人監(jiān)獄的研究，跟蹤調(diào)查了650名從私人監(jiān)獄刑滿釋放人員，5年后，只有20%的人員會再次犯罪。整體調(diào)查結(jié)果顯示，許多地區(qū)的私人監(jiān)獄會降低50%的累犯率。

私人監(jiān)獄還有一個(gè)優(yōu)勢，就是可以有其他用途。私人監(jiān)獄的靈活性運(yùn)作使其可以合理利用閑置的空間，如果沒有那么多犯人，空置的部分可以稍加改造，為社區(qū)提供其他的用途，這樣不致浪費(fèi)已經(jīng)投資過的資源。許多私人監(jiān)獄被用作專門為移民提供臨時(shí)住所及關(guān)押非法移民的臨時(shí)拘留所，從2002年到2019年的17年間，關(guān)在私營監(jiān)獄里的被扣押移民數(shù)量增加了739%。

再來說說劣勢。美國私營監(jiān)獄以及監(jiān)獄私有化過程中滋生的腐敗問題一直是學(xué)術(shù)界討論不休的話題，有關(guān)私營監(jiān)獄成效的問題一直以來更是學(xué)術(shù)界不斷爭議的課題。私營監(jiān)獄基本不收押花費(fèi)成本高的犯人，許多私營監(jiān)獄都有機(jī)會來挑選或選擇關(guān)押什么樣的犯人。高風(fēng)險(xiǎn)的重刑犯監(jiān)管和關(guān)押成本較高，這類犯人基本都被押運(yùn)到公共監(jiān)獄，由納稅人來承擔(dān)這些高成本，而私營監(jiān)獄只關(guān)押相對危險(xiǎn)性低，犯罪性質(zhì)不是很嚴(yán)重的犯人，他們只管盈利就好。研究表明，亞利桑那州的公共監(jiān)獄關(guān)押的暴力犯罪的犯人是私營監(jiān)獄的七倍，關(guān)押的高風(fēng)險(xiǎn)犯人是私營監(jiān)獄的三倍。

由于美國私營監(jiān)獄雇傭的監(jiān)獄工作人員相對少于同等規(guī)模公共監(jiān)獄雇傭的監(jiān)獄工作人員，所以暴力事件時(shí)有發(fā)生，尤其是獄警與犯人之間的暴力沖突，要高于50%。私營監(jiān)獄中犯人與犯人之間的暴力襲擊事件也通常要高于公共監(jiān)獄的60%。這當(dāng)然要?dú)w咎于警員不足，在有的私營監(jiān)獄中，一個(gè)獄警要管理120名犯人。私營監(jiān)獄運(yùn)營商還會通過給工作人員支付低工資，降低員工福利待遇等手段以達(dá)到利潤最大化的目的。

此外，大部分私營監(jiān)獄分布在遙遠(yuǎn)的中西部，私營監(jiān)獄的服刑人員交換項(xiàng)目會導(dǎo)致服刑人員與家人相隔幾百甚至幾千英里之遙。這導(dǎo)致了服刑人員幾乎切斷了與外界的聯(lián)系，迫使他們不得不依賴內(nèi)部系統(tǒng)來滿足他們各種各樣的需求，這是服刑人員出獄后重新進(jìn)入社會的最大障礙。所以私營監(jiān)獄就是“純粹”地將犯人關(guān)押在那里，對于他們?nèi)蘸笾匦逻M(jìn)入社會，成為對社會有用的人幫助不夠。

被“養(yǎng)肥”的相關(guān)產(chǎn)業(yè)

更為惡劣的是，私營監(jiān)獄是腐敗的滋生地。私營監(jiān)獄要想盈利就首先必須有犯人，有研究表明，同樣的判決，私營監(jiān)獄服刑期比公共監(jiān)獄延長7%的服刑期，這和私營監(jiān)獄是以盈利為目的是密不可分的。也有研究表明，有的私營監(jiān)獄運(yùn)營商與當(dāng)?shù)厮痉ㄏ到y(tǒng)勾結(jié)，在法庭判決時(shí)，有意延長犯人的刑期或加罪以達(dá)到延長刑期的目的。但值得一提的是，這些研究所采集的數(shù)據(jù)基本都是基于1989—2008年所發(fā)生案件或事件的案例研究，所以不足以用來說明現(xiàn)狀。

雖然私人監(jiān)獄只關(guān)押了不到8%的服刑人員，然而，美國監(jiān)獄私有化卻對過度泛濫的監(jiān)禁有著重大影響。美國司法體系涵蓋下的大量監(jiān)禁養(yǎng)肥了各種與監(jiān)獄產(chǎn)業(yè)相關(guān)的私營企業(yè)，這里僅舉電信電訊服務(wù)和監(jiān)獄的雜貨商店為例。

美國公共監(jiān)獄都把電信電訊服務(wù)分包給私營公司經(jīng)營，監(jiān)獄里的電子產(chǎn)品收發(fā)信件、電子郵件、短信等都要被收取相應(yīng)的費(fèi)用。如監(jiān)獄服刑人員通常每發(fā)一條短信的費(fèi)用是0.202美元（約合1.36元人民幣），與家人通話有的要支付1美元每分鐘。因此，在監(jiān)獄里，服刑人員的電子產(chǎn)品消費(fèi)是一大塊“肥肉”。有一項(xiàng)調(diào)查表明，一家監(jiān)獄電子產(chǎn)品服務(wù)商對下載一首歌曲的定價(jià)是1.85美元，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于亞馬遜、谷歌等的定價(jià)。在伊利諾伊州的一個(gè)監(jiān)獄里，服刑人員每年花在下載音樂上的費(fèi)用是83.9萬美元。

監(jiān)獄服務(wù)私有化將監(jiān)禁轉(zhuǎn)嫁到服刑人員及其家人身上，無形中增加了社會成本。再拿監(jiān)獄的雜貨商店為例。即便是公共監(jiān)獄里面的雜貨商店，私營公司的經(jīng)營也是隨處可見。政府管制與私人經(jīng)營管理的界限很模糊。有些調(diào)查表明，在某些州，犯人每年人均花在雜貨商店的費(fèi)用在1000美元左右，而監(jiān)獄以外普通人的這項(xiàng)費(fèi)用是500美元左右。

為什么花這么多錢？看一看犯人都買哪些東西，就不覺得吃驚了：大部分錢都是花在買食品上了。這也從另外一個(gè)側(cè)面反映出監(jiān)獄的伙食是多么惡劣。不僅是分量少，而且也沒有合理搭配的營養(yǎng)。盡管監(jiān)獄的雜貨商店可以做一些熱量的補(bǔ)充，當(dāng)然是要多花錢，但即便是這樣，食品的質(zhì)量也難能保證。

眾所周知，壟斷滋生腐敗。美國監(jiān)獄的食品供給都讓為數(shù)不多的幾家企業(yè)壟斷了——19家企業(yè)為伊利諾伊州的監(jiān)獄提供了91%的服務(wù)和貨源。再有就是生活必需品方面的供給與消費(fèi)。有一個(gè)例子很有趣：資料顯示，根據(jù)對馬薩諸塞州一個(gè)監(jiān)獄的調(diào)查，該監(jiān)獄每年人均用于購買香皂的費(fèi)用是22美元。美國監(jiān)獄管理局規(guī)定每名犯人每周給發(fā)一塊香皂，可為什么犯人還要自掏腰包購買香皂呢？難道是他們的錢多得花不出去了嗎？顯然不是。

上述監(jiān)獄私有化所帶來的一系列問題絕非美國僅有。資料顯示，1987年間，全球私營監(jiān)獄服刑人員數(shù)量僅僅是3100人，到了1998年，11年間，這一數(shù)量增加到13.2萬人。澳大利亞私營監(jiān)獄服刑人員數(shù)量占總監(jiān)獄服刑人員比例最高（約18.4%），其次是英國（約16.9%），再次是新西蘭（約10%）。加拿大曾經(jīng)有過三所私營監(jiān)獄，但到了2006年已經(jīng)全部關(guān)閉。美國總統(tǒng)拜登于2021年簽發(fā)總統(tǒng)令，稱將逐步取消聯(lián)邦監(jiān)獄外包給私營企業(yè)。但這項(xiàng)總統(tǒng)令不包括被扣押的移民。換句話說，凡是有關(guān)移民扣押業(yè)務(wù)的，聯(lián)邦監(jiān)獄仍然可以外包給私營企業(yè)。