加強(qiáng)民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管的若干構(gòu)想

林曉宇 劉鵬 孟祥飛

我國(guó)民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，預(yù)計(jì)到2025年，民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)值將達(dá)到1800億元，“十四五”期間產(chǎn)值年均增速將大于25%。民用無(wú)人機(jī)憑借與生俱來(lái)的機(jī)動(dòng)靈活性，應(yīng)用領(lǐng)域日益廣泛，在應(yīng)急救援、醫(yī)療救護(hù)、電力線巡檢、測(cè)繪、農(nóng)林植保、培訓(xùn)教育等領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。無(wú)人機(jī)多元化應(yīng)用仍在持續(xù)深入發(fā)展，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)增添了新活力，注入了新動(dòng)能。作為空域新用戶，民用無(wú)人機(jī)的任務(wù)載荷重量、續(xù)航時(shí)間、使用半徑、飛行高度等技術(shù)指標(biāo)不斷優(yōu)化，然而“黑飛”、擅闖禁飛區(qū)及敏感地帶等事件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重干擾了空中交通的正常秩序，給行業(yè)監(jiān)管帶來(lái)巨大挑戰(zhàn)。從已發(fā)生的諸多案例可以看出，無(wú)人機(jī)對(duì)地面人員設(shè)施、空域安全可能造成一定威脅，亟須法律法規(guī)、職能機(jī)構(gòu)、支撐技術(shù)等層面的體系化監(jiān)管。

民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管面臨的問題

民用無(wú)人機(jī)具有“低小慢”等特征，因此監(jiān)管未能取得較為理想的效果，相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不完善、無(wú)人機(jī)身份識(shí)別困難、適飛限飛空域不明確等問題凸顯。

民用無(wú)人機(jī)廣泛應(yīng)用給監(jiān)管帶來(lái)挑戰(zhàn)

我國(guó)不斷推進(jìn)空域管理體制改革、空域精細(xì)化改革和低空空域管理改革，以無(wú)人機(jī)為代表的低空用戶，其應(yīng)用場(chǎng)景日益豐富。截至2021年底，我國(guó)民用無(wú)人機(jī)擁有者在中國(guó)民用航空局實(shí)名登記系統(tǒng)注冊(cè)的用戶達(dá)78.1萬(wàn)個(gè)，其中個(gè)人用戶71.8萬(wàn)個(gè)，企業(yè)、事業(yè)等法人單位用戶6.3萬(wàn)個(gè)，注冊(cè)無(wú)人機(jī)共83.2萬(wàn)架。

消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)具有使用門檻低、隨機(jī)性大、隱秘性強(qiáng)等特點(diǎn)，僅淘寶、京東等電商平臺(tái)銷售無(wú)人機(jī)的網(wǎng)店就達(dá)上萬(wàn)家，不少攝影器材實(shí)體店也加入無(wú)人機(jī)的銷售行列，擁有消費(fèi)級(jí)無(wú)人機(jī)的個(gè)人用戶大幅增長(zhǎng)。在旺盛需求牽引下，無(wú)人機(jī)的種類、數(shù)量迅速增加，但又不具備基本安全防護(hù)功能，因此存在墜機(jī)頻率高、危害大、非法使用的安全隱患，使管理力度薄弱的低空運(yùn)行監(jiān)管更為困難。

法規(guī)不健全，監(jiān)管缺乏法理依據(jù)

截至2021年底，中國(guó)民用航空局無(wú)人駕駛航空器空管信息服務(wù)系統(tǒng)（UTMISS）統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，無(wú)人機(jī)累計(jì)飛行3.86億架次、總飛行時(shí)間1668.9萬(wàn)小時(shí)。這些統(tǒng)計(jì)數(shù)字充分說(shuō)明，我國(guó)民用無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)大幅增長(zhǎng)，民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)蘊(yùn)藏著巨大的市場(chǎng)和機(jī)遇。由于行業(yè)法律法規(guī)不健全、標(biāo)準(zhǔn)不完善，主管部門很難管控頻繁出現(xiàn)的違規(guī)飛行、非法使用等行為。中國(guó)民用航空局已發(fā)布多項(xiàng)條例規(guī)定，加快了民用無(wú)人機(jī)運(yùn)行監(jiān)管制度制定的速度，但是上位法缺失。民用無(wú)人機(jī)所適用的《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》《通用航空飛行管制條例》《民用無(wú)人機(jī)空中交通管理辦法》《航空體育運(yùn)動(dòng)管理辦法》等管理法規(guī)多為原則性規(guī)定，對(duì)低空空域分類管理、空域劃設(shè)、飛行安全管控、飛行準(zhǔn)入監(jiān)管等具體問題未做出明確規(guī)定。法規(guī)不健全、標(biāo)準(zhǔn)不完善使得無(wú)人機(jī)監(jiān)管缺乏法理依據(jù)，具體措施難以落地見效。

主體職責(zé)不明確，監(jiān)管效率不高

雖然我國(guó)相關(guān)無(wú)人機(jī)運(yùn)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)已明確無(wú)人機(jī)分級(jí)分類管理的思路，但各類無(wú)人機(jī)由誰(shuí)管，每一個(gè)環(huán)節(jié)如何管等具體方案尚不明確；國(guó)家綜合管控平臺(tái)由誰(shuí)建、由誰(shuí)運(yùn)營(yíng)、由誰(shuí)管理，以及無(wú)人機(jī)反制設(shè)備如何規(guī)范使用等，均缺乏明確的規(guī)定，甚至管理出現(xiàn)了交叉重復(fù)的工作。無(wú)人機(jī)監(jiān)管涉及制造業(yè)監(jiān)管、無(wú)線電頻譜管理、運(yùn)行監(jiān)管、無(wú)人機(jī)操控員管理以及空域管理等多個(gè)層面。目前，除了中國(guó)民用航空局批準(zhǔn)多家企業(yè)運(yùn)營(yíng)無(wú)人機(jī)監(jiān)管“云”系統(tǒng)之外，多個(gè)部門和地方政府都在研究無(wú)人機(jī)監(jiān)管政策和平臺(tái)。但總體來(lái)看，監(jiān)管仍然存在主體職責(zé)不明確、監(jiān)管效率不高的問題。

技術(shù)儲(chǔ)備薄弱，監(jiān)管手段少

目前，有人機(jī)主要依靠廣播式自動(dòng)相關(guān)監(jiān)視系統(tǒng)（ADS-B）、二次雷達(dá)應(yīng)答機(jī)等機(jī)載設(shè)備，向地面站報(bào)送廣播式或問答式信息，實(shí)時(shí)向監(jiān)管部門報(bào)送識(shí)別、位置、飛行高度、飛行速度等信息，監(jiān)管部門實(shí)現(xiàn)了有效管控。但是，無(wú)人機(jī)監(jiān)管面臨的問題是，信號(hào)覆蓋集中于航路、航線和樞紐機(jī)場(chǎng)區(qū)域，對(duì)于無(wú)地面接收設(shè)備覆蓋的區(qū)域，監(jiān)管部門難以管控?zé)o人機(jī)，而且這類地面接收設(shè)備很難實(shí)現(xiàn)小型化，不適用于大多數(shù)無(wú)人機(jī)。同時(shí)，無(wú)人機(jī)運(yùn)行使用的地理信息、無(wú)人機(jī)信息、空域?qū)傩?、流量信息、無(wú)人機(jī)歷史航跡、用戶信息等龐大的數(shù)據(jù)資源也須要利用小型化、寬帶化、通用化技術(shù)，以加強(qiáng)信息化管控和數(shù)據(jù)處理技術(shù)積累。

加強(qiáng)民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管的構(gòu)想

為提高民用無(wú)人機(jī)的監(jiān)管效率，推進(jìn)行業(yè)良性發(fā)展，我國(guó)應(yīng)持續(xù)推動(dòng)無(wú)人機(jī)管理制度完善及落實(shí)，加大科技創(chuàng)新和新技術(shù)運(yùn)用力度，促進(jìn)無(wú)人機(jī)監(jiān)管手段和基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)代化建設(shè)，形成全生命周期的行業(yè)監(jiān)管。

加強(qiáng)資質(zhì)管理，提高準(zhǔn)入門檻

無(wú)人機(jī)行業(yè)快速發(fā)展帶來(lái)了挑戰(zhàn)，相關(guān)單位應(yīng)加強(qiáng)無(wú)人機(jī)制造商、使用者、操控員的資質(zhì)審查，通過(guò)細(xì)化規(guī)章制度，進(jìn)一步明確制造商、使用者的資質(zhì)和責(zé)任，提高無(wú)人機(jī)操控員的準(zhǔn)入門檻。截至2021年底，我國(guó)共頒發(fā)無(wú)人機(jī)操控員合格證11萬(wàn)本，雖然較之前有大幅度增長(zhǎng)，但與無(wú)人機(jī)百萬(wàn)級(jí)的保有量相比，仍不成比例。當(dāng)前，無(wú)人機(jī)監(jiān)管須要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，明確操控員執(zhí)照的審批、頒發(fā)由行業(yè)職能部門統(tǒng)一管理，操控員必須在具有培訓(xùn)資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)完成系統(tǒng)性培訓(xùn)，掌握無(wú)人機(jī)相關(guān)法律規(guī)定和運(yùn)行知識(shí)，并具有熟練的操控技能，經(jīng)考試合格后才能取得操控員執(zhí)照。操控員執(zhí)照管理須要建立年檢制度，確保操控員隊(duì)伍滿足技能要求。

嚴(yán)格管理實(shí)名登記，加強(qiáng)認(rèn)證管理

實(shí)名登記是較為常見的管控措施，也是界定民事責(zé)任和刑事責(zé)任的有效手段。按照《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》的要求，中國(guó)民用航空局無(wú)人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)已進(jìn)行升級(jí)。但是，當(dāng)前實(shí)名登記系統(tǒng)的真實(shí)身份認(rèn)證工作還有待提高，隱私保護(hù)與當(dāng)前云系統(tǒng)禁飛區(qū)信息實(shí)時(shí)更新技術(shù)有待提升。無(wú)人機(jī)實(shí)名登記、銷售流通備案和計(jì)劃申報(bào)制度應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，確保實(shí)名登記系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)“認(rèn)證管理”。

完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，確保有法可依

無(wú)人機(jī)違法違規(guī)飛行對(duì)國(guó)家安全、公共安全、飛行安全造成威脅，加強(qiáng)無(wú)人機(jī)及操控員管理勢(shì)在必行。立法保障是加強(qiáng)管控工作的前提。目前，無(wú)人機(jī)研發(fā)制造、適航審定、運(yùn)行監(jiān)管、安全管理等環(huán)節(jié)尚未建立較為完善的制度、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系，存在一定安全隱患。對(duì)此，國(guó)家層面應(yīng)建立統(tǒng)一高效的多部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)制，協(xié)同多部門制定無(wú)人機(jī)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、適航標(biāo)準(zhǔn)及操控員培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)；我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)無(wú)人機(jī)反制相關(guān)法規(guī)研究，積極開發(fā)機(jī)場(chǎng)飛行區(qū)域等特殊敏感地區(qū)的電子圍欄保護(hù)等機(jī)制手段，確保依法依規(guī)“反制”，明確和統(tǒng)一無(wú)人機(jī)飛行申報(bào)流程，實(shí)施全過(guò)程監(jiān)管，確保無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

規(guī)范運(yùn)行監(jiān)管程序，明確主體職責(zé)

當(dāng)前，無(wú)人機(jī)飛行審批程序比較繁瑣，這種現(xiàn)狀往往適得其反，無(wú)人機(jī)用戶常因繁瑣或不熟悉審批程序而“黑飛”。無(wú)人機(jī)飛行審批應(yīng)將有效監(jiān)管和簡(jiǎn)化程序結(jié)合起來(lái)，明確審批部門和審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化審批程序，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化飛行審批；民用無(wú)人機(jī)飛行事故處理方法應(yīng)進(jìn)一步具體化、法制化，處理?xiàng)l例的內(nèi)容應(yīng)以國(guó)家層面的法規(guī)、主管部門和地方政府的管理?xiàng)l例為主，相關(guān)協(xié)會(huì)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、操作指南為輔。對(duì)于無(wú)人機(jī)在飛行中發(fā)生的不同程度的侵害事件，行業(yè)權(quán)責(zé)部門要詳細(xì)制定具體的處理?xiàng)l款，明確調(diào)查流程與規(guī)范，以及相關(guān)爭(zhēng)議解決的方法等；監(jiān)管主體可借鑒車輛管理方法，強(qiáng)制實(shí)施或大力提倡無(wú)人機(jī)保險(xiǎn)，降低事故處置成本，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

整合“星網(wǎng)+北斗+ADS-B技術(shù)”，創(chuàng)新監(jiān)管手段

我國(guó)正在構(gòu)建全球范圍的衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)，以提供寬帶互聯(lián)網(wǎng)通信服務(wù)。這種通信網(wǎng)絡(luò)具有區(qū)域覆蓋廣、通信帶寬大、實(shí)時(shí)性強(qiáng)等特點(diǎn)，將給無(wú)人機(jī)廣域、實(shí)時(shí)監(jiān)管提供支持。無(wú)人機(jī)飛行過(guò)程中的位置跟蹤、飛行狀態(tài)信息精準(zhǔn)獲取是運(yùn)行監(jiān)管的重點(diǎn)和難點(diǎn)工作。我國(guó)空管行業(yè)具有很強(qiáng)的機(jī)載設(shè)備開發(fā)實(shí)力，并擁有實(shí)踐基礎(chǔ)，但是主動(dòng)監(jiān)視設(shè)備精度相對(duì)較低，機(jī)動(dòng)性、適應(yīng)性相對(duì)較差。隨著我國(guó)航天技術(shù)的快速發(fā)展，國(guó)內(nèi)多家企業(yè)研發(fā)了基于第二代北斗衛(wèi)星導(dǎo)航技術(shù)的無(wú)人機(jī)機(jī)載控制單元盒，精準(zhǔn)瞄準(zhǔn)了無(wú)人機(jī)監(jiān)管和低空空域保障服務(wù)的需求。該控制盒集成了通用和專用低軌衛(wèi)星網(wǎng)絡(luò)等前沿技術(shù)，依托天地一體化網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施和無(wú)人機(jī)集群自組網(wǎng)技術(shù)形成的合力，再配套先進(jìn)交互算法，將突破低空監(jiān)管服務(wù)的技術(shù)瓶頸，打造新型低空監(jiān)管新手段，實(shí)現(xiàn)更為精確的無(wú)人機(jī)位置實(shí)時(shí)跟蹤，有效規(guī)避各類碰撞風(fēng)險(xiǎn)，讓監(jiān)管無(wú)人機(jī)運(yùn)行的“眼睛”看得更清楚。

應(yīng)用人工智能技術(shù)，助力監(jiān)管體系建設(shè)

監(jiān)管體系建設(shè)須要與行業(yè)技術(shù)進(jìn)步有機(jī)融合。未來(lái)，我國(guó)自主開發(fā)的人工智能技術(shù)將在監(jiān)管體系中廣泛應(yīng)用，更加高效地提升監(jiān)管分析預(yù)判水平，為實(shí)現(xiàn)“管系統(tǒng)”職能奠定基礎(chǔ)。監(jiān)管體系建設(shè)應(yīng)圍繞多種運(yùn)行場(chǎng)景評(píng)估，結(jié)合人員監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，從無(wú)人機(jī)空域劃設(shè)入手，對(duì)無(wú)人機(jī)實(shí)際飛行過(guò)程中的各類危險(xiǎn)因素開展分析，圍繞地面風(fēng)險(xiǎn)和空中風(fēng)險(xiǎn)兩個(gè)維度，凝練評(píng)估要素和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)準(zhǔn)則，提供智能化預(yù)警支持，通過(guò)不斷優(yōu)化人工智能決策和危險(xiǎn)預(yù)警功能，形成科學(xué)有效的系統(tǒng)固化邏輯規(guī)則，讓監(jiān)管無(wú)人機(jī)運(yùn)行的“大腦”更加聰明。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)充分利用地方和社會(huì)資源，加強(qiáng)信息平臺(tái)建設(shè)，做好大數(shù)據(jù)技術(shù)開發(fā)，利用強(qiáng)大的輔助決策系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)基于人工智能技術(shù)的監(jiān)管，讓智慧空管賦能監(jiān)管體系。

總結(jié)

近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《國(guó)務(wù)院2022年度立法工作計(jì)劃》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕24號(hào)），明確《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》擬提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。該條例出臺(tái)將積極推進(jìn)無(wú)人駕駛航空器運(yùn)行監(jiān)管機(jī)制建立，為今后民用無(wú)人機(jī)開展合法合規(guī)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，無(wú)人機(jī)若要形成更廣闊的應(yīng)用，須在隱患消除與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間尋找平衡點(diǎn)，這既取決于技術(shù)的安全性和先進(jìn)性，也依賴于審慎與包容的運(yùn)行監(jiān)管。未來(lái)監(jiān)管工作應(yīng)更加關(guān)注無(wú)人機(jī)行業(yè)發(fā)展的特征，充分發(fā)揮法規(guī)、政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、技術(shù)手段的作用，不斷推動(dòng)我國(guó)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。 ■