宜春市袁州區(qū)林地督查中發(fā)現(xiàn)的問題及其解決措施建議

彭亮 羅天相

摘 要 為給進一步開展林地督查工作、加強生態(tài)文明建設(shè)提供參考，分析了近年來江西省宜春市袁州區(qū)林地督查過程中發(fā)現(xiàn)的問題及其成因，提出了“牢固樹立綠水青山就是金山銀山的生態(tài)文明理念;加強政策、法律、法規(guī)的宣傳和法律知識的培訓(xùn);加大對非法占用林地的懲處力度;加強部門聯(lián)動，明確職責(zé)分工;充分利用高科技手段監(jiān)督非法毀壞林地行為”等對策。

關(guān)鍵詞 林地督查;毀林;生態(tài)文明;解決措施;江西省宜春市袁州區(qū)

中圖分類號：S76 文獻標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.15.049

林地督查是國家林業(yè)和草原局對林地資源監(jiān)管工作做出的全新部署和要求，是強化“綠水青山就是金山銀山”意識和堅定走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展道路的重要舉措。隨著袁州區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展，各類建設(shè)項目使用林地資源的需求越來越大，對林地的過度使用問題日漸顯現(xiàn)[1-2]。2020年8月，國家林業(yè)局福州專員辦對林地督查時發(fā)現(xiàn)，袁州區(qū)林地被非法侵占的現(xiàn)象比較突出。為了有效遏制非法侵占林地行為、促進林業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，本文將分析林地督查中存在的問題，提出有效的對策。

1 ?袁州區(qū)概況

袁州區(qū)位于江西省西部，袁河上游，自然環(huán)境十分優(yōu)越，非常有利于人們農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)、生活的需要。東連新余，西臨萍鄉(xiāng)，南接安福，北與萬載、上高和湖南省瀏陽市相鄰，屬亞熱帶季風(fēng)型濕潤性氣候，全年平均氣溫17.2 ℃，有效積溫4 295～5 340 ℃，總?cè)照諘r間為1 532 h，無霜期長達272 d。主要河流為袁河，發(fā)源于武功山金頂峰北麓，且支流繁多、分布均衡，全區(qū)年平均流量約184億m3，非常適合發(fā)展農(nóng)林業(yè)生產(chǎn)。全區(qū)有林地面積 132 945 hm2，森林覆蓋率達 60.15%，位居江西省前列，是江西省主要的林業(yè)產(chǎn)區(qū)。

2 ?存在的問題

袁州區(qū)是宜春市中心城區(qū)所在地。20世紀(jì)90年代末，因形勢發(fā)展需要，宜春市在原有基礎(chǔ)上新成立明月山風(fēng)景旅游區(qū)、宜陽新區(qū)、市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。除明月山風(fēng)景旅游區(qū)在溫湯鎮(zhèn)外，中心城區(qū)形成三區(qū)一城的行政管理格局，其中袁州區(qū)下轄20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個街道，是中心城區(qū)最大的行政管轄區(qū)。除明月山風(fēng)景旅游區(qū)成立了本級林業(yè)局負(fù)責(zé)管理本轄區(qū)林業(yè)行政管理之外，宜陽新區(qū)、市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)都沒有本級林業(yè)主管部門，林業(yè)行政管理的責(zé)任仍然由袁州區(qū)林業(yè)局負(fù)責(zé)。

進入21世紀(jì)，我國經(jīng)濟進入高速發(fā)展期，各種經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、工業(yè)園如雨后春筍般茁壯成長。袁州區(qū)因地方土地財政支撐著政府各項開支，土地開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)迅猛發(fā)展，人口城市化率逐漸上升，城市迅速擴大，導(dǎo)致城市周邊的大量土地（包括耕地和林地）轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地和工業(yè)用地。地方政府為了達到耕地占補平衡，守住耕地紅線的目的，只有把林地改造成耕地，以保證不觸碰國家耕地紅線[3]。更有甚者，有些發(fā)達省市因工業(yè)發(fā)展過快，用地指標(biāo)不足，竟然到工業(yè)不發(fā)達地區(qū)購買耕地占補平衡用地指標(biāo)，使得經(jīng)濟欠發(fā)達的袁州區(qū)林地?fù)p毀更加嚴(yán)重，大量林地被改造成耕地或建設(shè)用地。另外，由于房地產(chǎn)、修路、修橋等各種項目的發(fā)展，以及對河道采砂的治理，導(dǎo)致大量砂場、石場、磚場、水泥場等采礦企業(yè)迅猛發(fā)展，進而導(dǎo)致林地破壞更為嚴(yán)重，如袁州區(qū)西村鎮(zhèn)就有機制砂企業(yè)16家、磚廠6個、石場1個;柏木鄉(xiāng)有采石場5個，且有大型企業(yè)紅獅水泥入駐該地。

自實施國家森林衛(wèi)片督查以來，在2019—2021年，袁州區(qū)森林督查圖斑數(shù)分別為1 111個、996個、1 229個，在宜春市排名分別為第一、第二、第一，面積數(shù)連續(xù)三年全市第一，圖斑數(shù)、面積數(shù)連續(xù)三年全省前三（見表1）。尤其是2021年涉及疑似占用林地圖斑數(shù)達800余個，面積達1 570余hm2，全省第一，比疑似占用林地面積排第二的縣（面積620多hm2）多出近2/3。

從違法圖斑分布的行業(yè)領(lǐng)域來看，主要集中在以下6個方面：1）礦山開采，特別是越界開采、越界倒余土、廢礦渣等對林地的破壞;2）機制砂行業(yè)廠房設(shè)施建設(shè)，特別是場外非法開采，偷挖濫采等非法毀壞林地行為;3）第五輪花炮行業(yè)提升改造非法占用林地;4）工業(yè)園區(qū)及公路建設(shè)非法占用或者超出審批范圍少批多占;5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)批準(zhǔn)的小養(yǎng)殖、小作坊項目非法占用林地;6）亂采濫伐造成的林木采伐圖斑。

通過對2021年三類圖斑核查，發(fā)現(xiàn)違法圖斑466個，根據(jù)調(diào)查面積初步判斷達到刑事案件標(biāo)準(zhǔn)的有230個，行政案件標(biāo)準(zhǔn)的236個。涉及面積982 hm2，從非法占用林地類別分析：1）礦山企業(yè)無序開采、機制砂行業(yè)濫采盜采等涉及違法圖斑148個，面積305 hm2，圖斑個數(shù)和面積分別占總數(shù)的32%和31%;2）公路建設(shè)項目圖斑個數(shù)61個，面積171.5 hm2，圖斑個數(shù)和面積占比13%和17%;3）經(jīng)開區(qū)、宜陽新區(qū)、教體新區(qū)圖斑共29個，面積148.1 hm2，圖斑個數(shù)和面積占比6%和15%;4）市工業(yè)園區(qū)圖斑15個，面積48.5 hm2，圖斑個數(shù)和面積占比3%和5%;5）其他各類項目圖斑共213個，面積308.9 hm2，圖斑個數(shù)、面積分別占總數(shù)的46%和32%。

3 ?主要成因

3.1 ?缺乏對生態(tài)環(huán)境保護的正確認(rèn)識

在地方土地財政的利益驅(qū)使下，人們普遍認(rèn)為地方經(jīng)濟要發(fā)展就要進行土地大開發(fā)，把城市周邊的土地變成建設(shè)用地和工業(yè)用途[4]。在耕地紅線的高壓態(tài)勢下，地方政府就向林地要發(fā)展，從而使得大量的林地變成建設(shè)用地和耕地，而沒有意識到以犧牲環(huán)境為代價的發(fā)展只是眼前的發(fā)展，不可能達到永續(xù)發(fā)展的目的，最終將以更大的代價來恢復(fù)被破壞的生態(tài)環(huán)境，造成得不償失的后果。

3.2 ?法制意識比較薄弱

《中華人民共和國森林法》第七十四條明確規(guī)定，造成林木毀壞的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期在原地或異地補種毀壞株數(shù)1倍以上3倍以下的樹木，可以處毀壞林木價值5倍以下的罰款;造成林地毀壞的，由縣級以上人民政府林業(yè)主管部門責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件，可以處恢復(fù)植被和林業(yè)生產(chǎn)條件所需費用3倍以下罰款。在日常的行政處罰和刑事處罰執(zhí)法過程中，往往只是對違法主體的違法行為進行經(jīng)濟處罰，一罰了之，造成執(zhí)法力度不夠，違法成本偏低的后果，從而使得許多礦山業(yè)主敢于違法，在違法狀態(tài)沒有徹底消除的情況下，持續(xù)違法經(jīng)營[5]。有的人認(rèn)為民生項目或基礎(chǔ)設(shè)施項目可以隨意亂占林地，沒有必要辦理林地使用手續(xù)。這都反映出當(dāng)前在森林資源保護中存在某些林地使用單位和個人法律意識不強的問題，給林地督查工作帶來了難題。

3.3 ?聯(lián)動機制不靈，執(zhí)法難度大

1）袁州中心城區(qū)涉及袁州區(qū)、市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、宜陽新區(qū)，但林業(yè)主管部門只有袁州區(qū)林業(yè)局，在具體執(zhí)法過程中，往往發(fā)現(xiàn)碰釘子、坐冷板凳現(xiàn)象，最終只有請示上一級的領(lǐng)導(dǎo)，才能勉強理順工作關(guān)系。2）林業(yè)局不是項目審批部門，僅對已審批項目涉及林地的，才辦理林地審核審批手續(xù)。事實上，項目單位在取得項目批準(zhǔn)文件后就開工建設(shè)。如機制砂行業(yè)，如果不是通過大規(guī)模整頓行動，林業(yè)局根本不知道全區(qū)有哪些機制砂企業(yè)。3）林業(yè)局沒有參與項目審批，在企業(yè)沒有違犯項目批準(zhǔn)部門相關(guān)法律法規(guī)、僅違犯《森林法》有關(guān)規(guī)定的情況下，林業(yè)部門責(zé)令企業(yè)停止違法行為無強制手段，出現(xiàn)執(zhí)法難問題。

3.4 ?林業(yè)行政執(zhí)法力量薄弱

袁州區(qū)林業(yè)局下設(shè)9個林業(yè)工作站管理20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、8個街道、兩個園區(qū)，還有宜陽新區(qū)、市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)。在2018年前，袁州區(qū)林業(yè)局已十多年沒有進過一個干部，且經(jīng)過2008年與明月山風(fēng)景旅游區(qū)分家分走20多人，2011年體制整合抽調(diào)20人成立森林公安行政執(zhí)法大隊，以及正常退休、非正常調(diào)離等諸多原因，林業(yè)工作站工作人員每站不足2人，且年紀(jì)偏大，身體較弱，文化層次不高，知識水平有限，對法律法規(guī)缺乏必要的認(rèn)識，難以正常開展林業(yè)執(zhí)法工作。

4 ?對策

4.1 ?牢固樹立綠水青山就是金山銀山的生態(tài)文明理念

生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展不是對立的，經(jīng)濟發(fā)展不應(yīng)該是對資源和生態(tài)環(huán)境的竭澤而漁，生態(tài)環(huán)境保護也不是經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石，更不應(yīng)是舍棄經(jīng)濟發(fā)展的緣木求魚，單純地只要金山銀山，不要綠水青山，甚至用綠水青山換取金山銀山，不考慮或者很少考慮環(huán)境的承載能力，一味索取資源破壞性地搞建設(shè)、求發(fā)展，將來要治理的成本比創(chuàng)造的財富還多，最終得不償失[6]。如今我國經(jīng)濟進入高質(zhì)量發(fā)展階段，我們的干部（特別是縣、鄉(xiāng)黨政一把手）要充分認(rèn)識到這一點，以犧牲環(huán)境為代價，片面追求經(jīng)濟效益，只是眼前的數(shù)字經(jīng)濟，將失去永續(xù)利用，長遠發(fā)展的動力。為了我們子孫后代的幸福，為了人類的生存，我們必須認(rèn)真保護好人類的生存環(huán)境和發(fā)展空間。

4.2 ?加強政策、法律、法規(guī)的宣傳和法律知識的培訓(xùn)

1）強化執(zhí)法人員的法律知識培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)水平。執(zhí)法必須懂法，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，避免執(zhí)法犯法、以罰代管、一罰了之的現(xiàn)象繼續(xù)發(fā)生。2）加強鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組干部的法律培訓(xùn)。2020年1月部分林業(yè)縣級審批服務(wù)執(zhí)法權(quán)限下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），但因業(yè)務(wù)不熟，人員配備不足，下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法科目難以執(zhí)行，形成執(zhí)法真空，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然成立綜合執(zhí)法大隊，但執(zhí)法人員素質(zhì)偏低，特別是對各個部門的法律缺乏了解，造成亂作為、亂執(zhí)法現(xiàn)象。還有些村干部，因有上級主要領(lǐng)導(dǎo)掛點，可以給一些優(yōu)惠政策，就以為拿到尚方寶劍，無視法律法規(guī)。3）加大對廣大人民群眾的法律宣傳，使政策家喻戶曉，深入人心，像宣傳護林防火一樣，每年定期地宣傳，讓他們知法、懂法、守法，不再存有僥幸心理，不再簡單地認(rèn)為民生項目或基礎(chǔ)設(shè)施項目就可以隨意毀壞林木、植被或占用林地。

4.3 ?加大對非法占用林地的懲處力度

依據(jù)《中華人民共和國森林法》《土地管理法》《刑法》《行政處罰法》，對非法侵占林地的采石場、磚廠、砂廠、煙花爆竹廠等廠礦企業(yè)進行嚴(yán)厲懲治，絕不姑息遷就，不以發(fā)展地方經(jīng)濟為借口，發(fā)現(xiàn)一起打擊一起，才會起到有效的震懾作用，并充分保障合法企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益。要依靠執(zhí)法大隊、森林公安、基層護林員開展日常巡查工作，鼓勵群眾舉報，并對群眾舉報給予一定的獎勵。

4.4 ?加強部門聯(lián)動，明確職責(zé)分工

1）加強與市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、宜陽新區(qū)的溝通合作，營造三區(qū)聯(lián)動、上下協(xié)作的工作機制，形成林業(yè)工作一盤棋。2）加強部門之間的溝通，林業(yè)局不是項目審批部門，只是對已審批項目涉及林地的，才辦理林地審核審批，項目審批部門在審批項目需要使用土地時，必須加強與林業(yè)部門的合作，充分保證企業(yè)在開工前能夠了解相關(guān)林業(yè)政策，并辦理好相關(guān)手續(xù)。3）每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）都必須發(fā)揮自己的主體作用，建立轄區(qū)負(fù)責(zé)制，各村、組、居委會對自己轄區(qū)內(nèi)的林地必須起到監(jiān)督作用，確保無非法亂占林地現(xiàn)象再次發(fā)生。

4.5 ?充分利用高科技手段監(jiān)督非法毀壞林地行為

現(xiàn)在國家林草局每年都會下發(fā)森林督查圖斑，取得了很好的效果。主要通過遙感技術(shù)比對前后2年度遙感影像判斷出疑似圖斑，然后要求基層林業(yè)工作人員進行現(xiàn)場核實。作為縣級林業(yè)主管部門，也可以利用遙感影像，比如谷歌地球，目前谷歌地球更新速度快，基本上做到年年更新，且分辨率也很高。1）從林地保護地理信息中提取林地小班，并以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位，單獨存取為shpfile文件（arcgis地理信息軟件使用），再利用arcgis地理信息軟件的工具箱（arctoolbox）的轉(zhuǎn)換工具，把以鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為單位單獨存取為shpfile文件轉(zhuǎn)換為Kml文件，逐個小班對比，觀察林地變化情況，及時發(fā)現(xiàn)疑似變化圖班，并在林地保護地理信息庫中做出標(biāo)記，作為實地核查對象。2）抽調(diào)專業(yè)技術(shù)人員到圖斑現(xiàn)場進行實地核查，做到對毀壞林地行為的早發(fā)現(xiàn)、早制止，避免重大林業(yè)案件的發(fā)生。

5 ?小結(jié)

林地督查是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護的重大舉措，是當(dāng)前森林資源管理比較科學(xué)、規(guī)范的方法，具有加強森林資源管理與保護的重要意義[7]。通過分析袁州區(qū)林地督查工作中存在的主要問題，并提出有效的對策和建議，旨在為開展林地資源督查工作提供有益參考，切實提高森林資源督查工作水平，實現(xiàn)林業(yè)資源的可持續(xù)發(fā)展，確保林地資源和生態(tài)屏障安全。

參考文獻：

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（責(zé)任編輯：敬廷桃）