當(dāng)前宏觀審慎政策工具有效性及政策協(xié)調(diào)建議

李遠(yuǎn)航

目前，學(xué)術(shù)界關(guān)于宏觀審慎政策工具的爭(zhēng)議主要聚焦于宏觀審慎工具分類，宏觀審慎政策工具的范圍以及如何區(qū)分宏觀審慎政策工具等問題上，并著重于分析各國(guó)之間的異同，幾乎沒有對(duì)單個(gè)國(guó)家的研究。鑒于此，文章總結(jié)了現(xiàn)階段全球宏觀審慎政策的實(shí)施現(xiàn)狀，就國(guó)內(nèi)宏觀審慎政策的應(yīng)用現(xiàn)狀予以有效性評(píng)估，并從三個(gè)方面提出政策協(xié)調(diào)的建議。

一、國(guó)內(nèi)外宏觀審慎政策工具使用情況

（一）國(guó)際上宏觀審慎政策工具使用情況

2009年以后，“宏觀審慎”概念逐漸被G20及其他國(guó)際組織采用。首爾峰會(huì)上，G20審議批準(zhǔn)了《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》，搭建了宏觀審慎政策框架。在此基礎(chǔ)上，主要發(fā)達(dá)國(guó)家探索形成了資本類、信貸類、流動(dòng)性類等多類型工具?，F(xiàn)概括如下：

1.信貸類工具。涵蓋了DTI、LTV、DSTI以及貸款增長(zhǎng)率規(guī)定、貸款數(shù)量限制等信貸控制工具。如表1所示，DTI、LTI等工具在歐盟、美國(guó)、英國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)得到普遍運(yùn)用。設(shè)置較高的LTV和DTI上限，可以降低高負(fù)債家庭占比，從而提升金融系統(tǒng)穩(wěn)定性。

2.資本類工具。典型的有留存、逆周期、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)資本緩沖、附加資本要求等。這些資本類工具均是結(jié)合《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》資本框架而制定形成，目的是為了提升金融機(jī)構(gòu)資本質(zhì)量和損失吸收能力。在主要發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)中，美國(guó)資本類宏觀審慎工具比較完備多樣;日本主要使用動(dòng)態(tài)撥備等常態(tài)化資本性工具;英國(guó)設(shè)計(jì)了部門資本金等其它資本方面的工具手段，并建立了涵蓋最低杠桿率要求、補(bǔ)充杠桿率要求、逆周期杠桿率要求等不同類型的杠桿率（leverage ratio）監(jiān)管框架（詳見表1）。

3.流動(dòng)性類工具。此類工具中涵蓋了LCR以及NSFR等。如表1所示，發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)主要在《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》流動(dòng)性政策框架下，使用LCR、NSFR等流動(dòng)性工具進(jìn)行宏觀審慎管理。

4.其他類工具。主要指的是信貸類、資本類及流動(dòng)性類以外的宏觀審慎政策工具。上述工具不會(huì)牽涉具體指標(biāo)閾值設(shè)計(jì)合理等問題，能夠進(jìn)行更為審慎的金融監(jiān)管。比如，歐盟使用政策評(píng)估工具，成立宏觀審慎研究系統(tǒng)（MaR）。MaR通過構(gòu)建同時(shí)包含實(shí)體部門與金融部門的新動(dòng)態(tài)隨機(jī)一般均衡模型，搭建二者的內(nèi)在動(dòng)態(tài)聯(lián)系，達(dá)到了解宏觀審慎政策傳導(dǎo)渠道及效果的目的;日本基于經(jīng)濟(jì)泡沫期間金融監(jiān)管不到位的經(jīng)驗(yàn)，更為傾向使用其他類工具。比如該國(guó)央行于信貸擴(kuò)張或收縮等不同周期，適時(shí)選擇資本性工具或業(yè)務(wù)計(jì)劃、現(xiàn)場(chǎng)與非現(xiàn)場(chǎng)檢查考核等軟性工具，防止資本性工具可能導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)收益狀況惡化等情形。

（二）我國(guó)宏觀審慎政策工具使用情況

次貸危機(jī)后，我國(guó)不斷完善和豐富宏觀審慎政策工具，包括逆周期信貸調(diào)控窗口指導(dǎo)等，既重視利率、CPI等價(jià)格型指標(biāo)變化，也關(guān)注信貸總量增長(zhǎng)（詳見表2）。

（二）MPA、資產(chǎn)管理新規(guī)等軟硬性工具，使得金融機(jī)構(gòu)增長(zhǎng)較快的金融理財(cái)?shù)缺硗鈽I(yè)務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)得到有效緩解

2017年以來，表外理財(cái)并入宏觀審慎評(píng)估的廣義信貸分析體系內(nèi)。隨著MPA廣義信貸指標(biāo)統(tǒng)計(jì)考慮了表外理財(cái)，商業(yè)銀行理財(cái)產(chǎn)業(yè)架構(gòu)逐漸完善，市場(chǎng)主體更是趨向多樣性。但值得關(guān)注的是，MPA廣義信貸指標(biāo)全面統(tǒng)計(jì)了表外理財(cái)以后，實(shí)質(zhì)依舊沒有達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)隔離的目標(biāo)要求。

（三）推動(dòng)特定時(shí)期金融機(jī)構(gòu)“去杠桿”進(jìn)程的實(shí)現(xiàn)

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革時(shí)期，宏觀審慎政策力度不斷加強(qiáng)，有效推動(dòng)了金融機(jī)構(gòu)“去杠桿”以及支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2017-2018年，逐步把表外理財(cái)并入MPA廣義信貸體系內(nèi)，同業(yè)存單并入同業(yè)負(fù)債范疇內(nèi)。同期，還對(duì)MPA政策參數(shù)進(jìn)行調(diào)整，出臺(tái)資管新規(guī)和行業(yè)細(xì)則，整治資管市場(chǎng)亂象。這一系列硬性和軟性工具的使用，有效推動(dòng)了金融部門“去杠桿”。如圖1所示，截至2019年二季度，金融部門資產(chǎn)方和負(fù)債方宏觀杠桿率分別為57.6%和57.6%，分別較2016年末下降20.3個(gè)和9.8個(gè)百分點(diǎn)。金融部門杠桿率在2016年底見頂后，目前均維持在50%左右。

（四）宏觀審慎監(jiān)管及工具使用仍缺乏法律層面上的具體權(quán)限

人民銀行的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)主要以《商業(yè)銀 行法》等法律所賦予的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)為主，并未覆蓋所有的金融市場(chǎng)、金融產(chǎn)品和金融機(jī)構(gòu)（于震和張超磊， 2015）。因此，面對(duì)近年來興起的“影子銀行”“互聯(lián)網(wǎng)金融”等非傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)或新業(yè)態(tài)時(shí)，容易產(chǎn)生“監(jiān)管真空”。除了宏觀審慎政策實(shí)施主體的法律確認(rèn)問題外，宏觀審慎政策工具同樣缺乏相關(guān)法律支持。例如，差別存款準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整制度以及由其“升級(jí)”而來的MPA評(píng)估等宏觀審慎工具的使用，一定程度上約束了不良資產(chǎn)率較高且資本吸收損失能力不足的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)盲目進(jìn)行資產(chǎn)擴(kuò)張，但目前這些監(jiān)管工具暫無相關(guān)法律支持。

三、政策建議

為提升“雙支柱”調(diào)控政策的相關(guān)工具協(xié)調(diào)性，特提出如下政策建議：

（一）對(duì)沖其他不利影響

以資本性工具為例，經(jīng)濟(jì)下行期，可增加某些特定金融部門的附加資本，督促提供貸款的金融部門具備較高的資本水平。提高資本充足能力，長(zhǎng)期角度看更有利于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，究其原因，主要是提高金融機(jī)構(gòu)的資本充足率，更有利于其貸款發(fā)放能力的提升。

（二）強(qiáng)化“雙支柱”政策制定部門間的溝通協(xié)調(diào)

一方面，貨幣政策部門和宏觀審慎政策部門雙方要朝著各自目標(biāo)“齊頭并進(jìn)”。如若貨幣政策當(dāng)局正在支持金融部門擴(kuò)大貸款發(fā)放，宏觀審慎政策當(dāng)局則應(yīng)結(jié)合壓力測(cè)試手段，明確銀行機(jī)構(gòu)還需要補(bǔ)充的資本金總量，同時(shí)向有關(guān)監(jiān)管單位建議擴(kuò)大分子（即：資本金），而非降低分母（即：貸款總量）的方式來達(dá)到資本充足水平的監(jiān)督管理目標(biāo)。另一方面，貨幣政策當(dāng)局與宏觀審慎政策當(dāng)局朝著各自目標(biāo)“相機(jī)抉擇”。比如，2014年，英格蘭銀行面對(duì)居民債務(wù)持續(xù)攀升而金融穩(wěn)定不斷降低的局面，其宏觀審慎政策當(dāng)局實(shí)施的政策，主要是把貸款收入比高于4.5的抵押貸款人占全部貸款人的比重，控制為不超過15個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)于市場(chǎng)主體擔(dān)憂如果出現(xiàn)浮動(dòng)利率抵押貸款后期利率攀升而貸款人無法承擔(dān)相應(yīng)金融風(fēng)險(xiǎn)的情況，宏觀審慎政策當(dāng)局就應(yīng)組織開展情景壓力測(cè)試，假設(shè)貸款利率攀升三個(gè)點(diǎn)，借貸人還款水平是否還處于正常區(qū)間。這時(shí)，貨幣政策當(dāng)局可以不用考慮住宅抵押市場(chǎng)積累的風(fēng)險(xiǎn)，只需關(guān)注通脹目標(biāo)。

（三）針對(duì)屬性相同的政策工具進(jìn)行差異化處理

在執(zhí)行寬松貨幣政策期間，舉個(gè)例子，如果金融部門通過購(gòu)買資產(chǎn)或者從央行借款的方式，擴(kuò)大自身放貸能力，將貸款投放至實(shí)體經(jīng)濟(jì)，那么為了避免使宏觀審慎管理當(dāng)局要求提高金融部門資本充足水平的政策失效，其在計(jì)算相關(guān)杠桿率指標(biāo)時(shí)，則應(yīng)當(dāng)將金融部門存放于中央銀行的存款予以扣除。當(dāng)然，除此之外，還應(yīng)當(dāng)優(yōu)化對(duì)金融部門有關(guān)杠桿率指標(biāo)的規(guī)定，從而確保貨幣政策執(zhí)行質(zhì)量。

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作者單位：中國(guó)人民銀行長(zhǎng)沙中心支行