用“四個全面”推進(jìn)法院改革

◎湯維建

用“四個全面”推進(jìn)法院改革

◎湯維建

馬克思說：“理論在一個國家實現(xiàn)的程度，總是決定于理論滿足于這個國家的需要的程度”。習(xí)近平總書記最近提出的“四個全面”理論，即“全面建成小康社會，全面深化改革，全面依法治國，全面從嚴(yán)治黨”，就是適應(yīng)中國現(xiàn)階段發(fā)展需要的指導(dǎo)思想，是馬克思主義中國化的最新理論成果。為了使人民法院的工作不斷適應(yīng)時代發(fā)展的需要，從上個世紀(jì)九十年代肇始，人民法院系統(tǒng)就邁開了改革的步伐。最高人民法院最近發(fā)布的《關(guān)于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》（以下簡稱“四五綱要”），適應(yīng)“四個全面”的戰(zhàn)略布局要求，按照十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“深化改革決定”）和十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“依法治國決定”）提出的各項要求，對人民法院的近期改革進(jìn)行了謀篇布局和戰(zhàn)略定位。最高法院的“四五綱要”無論就其內(nèi)容抑或從其精神說，都較為精準(zhǔn)地反映了中共中央“深化改革決定”和“依法治國決定”對司法改革和法治建設(shè)所做出的頂層設(shè)計要求，既有全面推進(jìn)，也有重點(diǎn)突破；既固化和弘揚(yáng)了既往改革成果，又在此基礎(chǔ)上開辟了新的改革路徑。

一、人民法院的改革應(yīng)當(dāng)堅持三個基本點(diǎn)

按照“四個全面”的要求，人民法院全面深化改革應(yīng)當(dāng)始終堅持三個基本點(diǎn)：

（1）堅持黨對法院改革的領(lǐng)導(dǎo)。

法院改革涉及方方面面，政治性和方向性極強(qiáng)，只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，

才能保證法院改革不致偏離正確的政治方向和改革道路，才能既防止在法院改革過程中出現(xiàn)原地踏步甚至走回頭路的傾向，又防止出現(xiàn)脫離中國國情、盲目照搬照抄西方模式的傾向。

（2）要堅持按照司法規(guī)律進(jìn)行改革。

司法規(guī)律是司法權(quán)在運(yùn)行過程中客觀地產(chǎn)生出來的必然聯(lián)系和本質(zhì)趨向。法院改革的過程，就是發(fā)現(xiàn)和探尋司法規(guī)律的過程，就是將所發(fā)現(xiàn)的客觀規(guī)律表述出來并經(jīng)由制度化而付諸實踐的過程，司法規(guī)律是指引法院正確推進(jìn)改革的理性指南。司法規(guī)律有一般規(guī)律和特殊規(guī)律之分。一般的司法規(guī)律是適用于任何國家、任何社會的司法規(guī)律，即任何國家的司法制度和司法程序都必須遵循這種規(guī)律，否則司法制度和司法程序就會偏離其本質(zhì)軌道，這種偏離的部分遲早要成為改革的對象。一般的司法規(guī)律表現(xiàn)為司法的獨(dú)立性、司法的中立性、司法的親歷性、司法的程序性、司法的被動性、司法的終局性等等。這些司法權(quán)的內(nèi)在屬性在制度構(gòu)建過程中便外化為司法規(guī)律發(fā)揮指導(dǎo)性作用。

與一般的司法規(guī)律不同，特殊的司法規(guī)律是各國司法制度和程序在發(fā)展過程中所呈現(xiàn)出來的特殊的規(guī)定性，特殊的司法規(guī)律與一個國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)安排有關(guān)。目前在我國的法院改革中，既要遵循司法的一般規(guī)律，又要遵循司法的特殊規(guī)律。在司法的一般規(guī)律的支配下，法院改革應(yīng)緊緊圍繞制約司法權(quán)獨(dú)立行使的地方性因素和行政性因素進(jìn)行制度化剝離，實現(xiàn)司法改革的“兩去”目標(biāo)，即去地方化和去行政化。在司法的特殊規(guī)律的支配下，法院改革應(yīng)緊扣司法獨(dú)立的相對性這個主題，完善和強(qiáng)化司法監(jiān)督制度和體系。司法的監(jiān)督包括人大的權(quán)力監(jiān)督、檢察院的法律監(jiān)督以及各種形式的民主監(jiān)督和社會監(jiān)督，應(yīng)使法院的審判權(quán)始終在嚴(yán)密的監(jiān)督下運(yùn)行。因此，在司法改革中，既要講司法的獨(dú)立性，又要講司法的制約性或可監(jiān)督性，使二者并行協(xié)調(diào)推進(jìn)。

（3）堅持司法的人民性。

現(xiàn)代司法和傳統(tǒng)司法的一大區(qū)別就是司法的人民性?，F(xiàn)代司法要求司法的全部結(jié)果和全部過程都體現(xiàn)出司法的人民性，應(yīng)當(dāng)廣開司法之門，讓人民群眾更為便捷地參與司法，從而行使對于司法的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。應(yīng)當(dāng)按照“依法治國決定”的要求，發(fā)揮和強(qiáng)化人民陪審員制度在法院改革中的地位和作用，使司法的民主化和司法的職業(yè)化相向而行，相互促進(jìn)，共同構(gòu)成指導(dǎo)法院改革的兩大基軸。要更加廣泛和深入推進(jìn)司法便民、惠民、利民工程，縮短司法和人民群眾之間的距離，使司法真正成為社會主義的人民司法，體現(xiàn)出人民的司法主人翁地位和特征，使人民群眾的根本利益成為司法的出發(fā)點(diǎn)和歸宿點(diǎn)，以人民群眾對司法是否滿意作為判斷司法改革成效的根本標(biāo)準(zhǔn)。

在法院改革中堅持了上述三個基本點(diǎn)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，按照司法規(guī)律，堅持司法的人民性，進(jìn)行全面而深入的司法改革，才能夠按照“依法治國決定”的要求，按照預(yù)期的路線圖和時間表，實現(xiàn)司法體系的現(xiàn)代化和司法能力的現(xiàn)代化，從而形成具有中國特色的、能夠充分實現(xiàn)公正高效權(quán)威價值目標(biāo)的社會主義司法制度。

二、全面建成小康社會對法院改革提出的要求

全面建成小康社會的關(guān)鍵在于“全面”?！叭妗辈粌H指人的全面，也就是小康社會覆蓋人群的全面，更為重要的還指其所覆蓋領(lǐng)域的全面。就后者而論，小康社會需要“五位一體”同時推進(jìn)，包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)是根本，政治建設(shè)是保障，文化建設(shè)是靈魂，社會建設(shè)是條件，生態(tài)文明建設(shè)是基礎(chǔ)。這五個方面應(yīng)當(dāng)成為人民法院進(jìn)行司法審判工作的重要指導(dǎo)，就其要者而言，在全面建成小康社

會的目標(biāo)定位下，人民法院應(yīng)當(dāng)更加重視以下諸點(diǎn)：

（1）更加重視司法審判為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)服務(wù)，并在這種服務(wù)中，形成司法新常態(tài)。

“新常態(tài)”已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主題詞和基本現(xiàn)狀，作為社會治理的基本方式，司法工作應(yīng)當(dāng)適應(yīng)“新常態(tài)”、引領(lǐng)“新常態(tài)”。因為，作為上層建筑的司法，理應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而在司法政策和方向上與時俱進(jìn)。分解開來說，新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)首先是法治經(jīng)濟(jì)，司法應(yīng)當(dāng)通過其職能的行使，準(zhǔn)確認(rèn)定事實，嚴(yán)格適用法律，正確解決糾紛，為經(jīng)濟(jì)永續(xù)的發(fā)展提供切實的保障，這是司法的底線功能。新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)是以市場為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)，市場在經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中處在決定性地位，司法應(yīng)當(dāng)捍衛(wèi)市場秩序，通過反壟斷、反不正當(dāng)競爭等案件的處理，懲處破壞市場秩序的行為。新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)是創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)，追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的內(nèi)涵而不是外延是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的要義，司法應(yīng)當(dāng)通過保護(hù)知識產(chǎn)權(quán)來激勵創(chuàng)新，推動中國經(jīng)濟(jì)由“中國制造”走向“中國創(chuàng)造”。新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)是開放的經(jīng)濟(jì)，要通過司法職能的作用，強(qiáng)化對涉外案件的處理能力，為中國經(jīng)濟(jì)走出去而保駕護(hù)航。新常態(tài)下的經(jīng)濟(jì)是平等者充分競爭的經(jīng)濟(jì)，司法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)法律面前人人平等的原則，對公有經(jīng)濟(jì)、非公經(jīng)濟(jì)以及個體經(jīng)濟(jì)等給予一體保護(hù)，使平等的市場主體能夠煥發(fā)出無窮活力，使人民群眾的智慧和創(chuàng)造力在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下得到充分涌流。通過服務(wù)于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，一個中國特色的社會主義的司法新常態(tài)將會加速形成。

（2）應(yīng)當(dāng)更加重視民生司法。

民生乃小康社會的核心要義，司法審判理應(yīng)為保障民生而竭誠盡力。司法的民生保障主要體現(xiàn)在“五個安全”的建設(shè)上：即，食品藥品安全、城市公共安全、個人信息安全、生產(chǎn)安全、環(huán)境資源安全五個方面。人民法院應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其包括刑事審判、民事審判和行政審判在內(nèi)的司法職能作用，嚴(yán)懲破壞上述五個安全方面的違法犯罪活動，確保平安中國建設(shè)順利進(jìn)行，確保小康社會目標(biāo)的早日達(dá)成。

（3）應(yīng)當(dāng)更加重視農(nóng)村司法。

人民法院司法審判職能的觸角應(yīng)當(dāng)向農(nóng)村縱深延伸，通過司法審判職能的全面履行，通過便民司法的全覆蓋建設(shè)，解決好涉及農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的糾紛。通過對涉“三農(nóng)”糾紛的妥善化解，確保土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的合法權(quán)益受到保障，確保在新農(nóng)村建設(shè)中和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中農(nóng)民利益不受侵損，平衡各方利益，減少和避免利益沖突和糾紛滋生。要在訴訟規(guī)則上著力加以完善和構(gòu)筑，使城市里的司法和農(nóng)村中的司法實現(xiàn)無縫對接，避免“城市里的規(guī)則”無法適用于農(nóng)村糾紛的情況，創(chuàng)新多元化的訴訟體制和模式，使當(dāng)事人主義和職權(quán)主義在具體類型的案件中得到優(yōu)化配置，避免在訴訟方式上齊步走、一刀切。要特別注重在涉“三農(nóng)”糾紛中推行普法責(zé)任制，廣泛開展對農(nóng)村糾紛的巡回審判，切實做到送法下鄉(xiāng)，通過個案的生動審判有效進(jìn)行法制宣傳教育，傳遞依法治國的正能量，培育公民的法治意識，提升其維護(hù)己身合法權(quán)益的法律能力和水平。經(jīng)過這樣的過程，通過各種形式的法治宣傳和普法教育，營造農(nóng)村法治氛圍，使農(nóng)村司法充滿生機(jī)活力。應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村司法作為培植和育成司法公信力和司法權(quán)威性的新的增長點(diǎn)，通過切實有效的司法便民、利民、惠民舉措，使農(nóng)村廣大人民群眾在普法中解決糾紛，在解決糾紛中接受普法，使他們切實感知社會主義司法的優(yōu)越性，使他們產(chǎn)生出對于人民司法和全面依法治國的信念、信任和信賴。這就在司法權(quán)威的生成邏輯上，形成了一個先由城市向農(nóng)村擴(kuò)展，再由農(nóng)村“包圍”城市，最終取得人民法院司法改革全面勝利的良性發(fā)展道路。

（4）應(yīng)當(dāng)更加重視環(huán)境資源公益訴訟制

度的完善和實施。

環(huán)境公益訴訟已為“依法治國決定”所明確提出和要求，修改后的民事訴訟法在第55條中已明文確立了公益訴訟制度，人民法院第四個五年規(guī)劃對此也有安排。人民法院應(yīng)當(dāng)因勢利導(dǎo)，乘此契機(jī)，千方百計積極主動開辟環(huán)境資源公益訴訟渠道，通過廣泛宣傳動員，有序引導(dǎo)公益訴訟入法院，使法院通過環(huán)境資源公益訴訟，不僅形成一個保障生態(tài)文明建設(shè)的制度性支點(diǎn)，同時啟發(fā)和引導(dǎo)其他類型的公益訴訟漸次形成，并經(jīng)由各種形式公益訴訟的司法裁判，平衡司法與其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)以及相關(guān)組織的內(nèi)在關(guān)系，提升司法地位，強(qiáng)化司法權(quán)威。積極配合人民檢察院探索提起行政公益訴訟的試點(diǎn)，通過這一重要的制度切口，使國家行政權(quán)的運(yùn)行逐步納入司法審判的監(jiān)督軌道，確保行政權(quán)的規(guī)范化、程序化、高效化運(yùn)行，克服和消除行政過程中的懶政、怠政、不作為、亂作為等各種弊端，推動法治政府的形成與塑造。

（5）應(yīng)當(dāng)更加重視社會紛紛多元化機(jī)制建設(shè)。

通過非訴訟糾紛化解體系的建設(shè)，推動社會治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的提升。解決糾紛、預(yù)防糾紛、疏導(dǎo)糾紛、排解糾紛的能力之強(qiáng)與弱，是衡量小康社會是否形成以及是否臻于成熟、達(dá)于穩(wěn)定的標(biāo)志之一。這樣一個社會的出現(xiàn)，需要法院通過司法職能的有效發(fā)揮加以推動。法院的主要職能是行使審判權(quán)解決糾紛，但不能局限于此，法院還應(yīng)當(dāng)通過如下途徑為提升社會治理能力而做出貢獻(xiàn)：一是通過積極提出司法建議，延伸司法觸角，促使社會相關(guān)單位和部門改善制度規(guī)則和體系，改進(jìn)社會治理的工作作風(fēng)，提升社會治理的工作能力。二是突破司法藩籬，將司法與社會糾紛的多元化解決機(jī)制銜接起來。司法的地位在提升，司法的范圍在擴(kuò)大，司法的效力在強(qiáng)化，但無論如何，司法對于社會糾紛和沖突的解決不可能全部包辦，而必須利用社會力量本身來提前消解各式紛爭。司法在這方面大有作為的空間。一方面通過司法形成多元化糾紛解決機(jī)制，解除或減輕審判的負(fù)擔(dān)，另一方面，通過延伸司法觸角，拓展司法職能，支持和輔助社會組織和機(jī)構(gòu)完善其解決糾紛的制度體系、機(jī)構(gòu)設(shè)置，提升其糾紛解決能力和規(guī)范化程度。同時通過人民調(diào)解協(xié)議等司法確認(rèn)制度和程序?qū)⑺痉ň葷?jì)和社會救濟(jì)結(jié)合起來，通過司法確認(rèn)的過程，發(fā)現(xiàn)人民調(diào)解等制度和機(jī)構(gòu)運(yùn)作中所存在的問題和制約性因素，提出有針對性的司法建議，引導(dǎo)和幫助社會救濟(jì)制度體系和制度能力得以改善和提升。

（6）強(qiáng)化行政訴訟，克服“民告官”的體制和機(jī)制障礙。

法治政府是一個接受充分監(jiān)督的政府，缺乏足夠有力監(jiān)督的政府，便難以依法行政，也難以實現(xiàn)行政權(quán)力的法治化、規(guī)范化和程序化。行政訴訟是通過“民告官”的形式將將政府行為納入司法審查和司法監(jiān)督的重要制度形態(tài)。新修改后的《行政訴訟法》克服了司法實踐中存在著的部分困難和障礙，在一定程度上改善了行政訴訟的體制和機(jī)制，人民法院應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上深化推進(jìn)行政訴訟制度的改革，切實解決行政訴訟中長期存在的“起訴難”、“原告勝訴難”、“執(zhí)行難”等頑疾。“依法治國決定”提出要人民檢察院積極探索行政公益訴訟試點(diǎn)。這一點(diǎn)在人民法院第四個五年規(guī)劃中也有所體現(xiàn)。行政公益訴訟融行政訴訟與公益訴訟于一體，其所產(chǎn)生的保障作用是雙重的，既有利于通過司法職能的行使維護(hù)社會公共利益，也有利于通過司法這一重要渠道強(qiáng)化對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。人民法院對于人民檢察院就行政公益訴訟制度的試點(diǎn)應(yīng)予積極的配合和支持，促使人民檢察院提起公益訴訟盡快形成定型化制度，并將之及時上升到立法的高度，使之成為我國訴訟體系中的重要類型和實踐形態(tài)。

（湯維建，民革中央常委，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授/責(zé)編 張棟）