1.26億，河南贏了，山東沒輸

陳淑蓮

近期，山東支付河南1.26億元生態(tài)補(bǔ)償金一事備受關(guān)注。

在7月5日山東省政府新聞辦舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，山東宣布去年“對(duì)賭”結(jié)果，河南“賭”贏了山東，山東兌現(xiàn)河南省生態(tài)補(bǔ)償資金1.26億元。

2021年黃河上游的河南省和下游的山東省經(jīng)協(xié)商達(dá)成一致，簽訂了《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議》（下文簡稱《協(xié)議》）。

《協(xié)議》約定，跨兩省交界的劉莊國控?cái)嗝嫠|(zhì)年均值在Ⅲ類基礎(chǔ)上，每改善一個(gè)水質(zhì)類別，山東給予河南6000萬補(bǔ)償金；反之，每惡化一個(gè)水質(zhì)類別，河南給予山東6000萬。

此外，如果斷面3項(xiàng)關(guān)鍵污染物年度指數(shù)每下降1個(gè)百分點(diǎn)，山東要給予河南100萬補(bǔ)償金；反之，每上升1個(gè)百分點(diǎn)，河南要給予山東100萬。

這意味著，這場(chǎng)“豪賭”的最高補(bǔ)償金可以達(dá)到1億元，不少網(wǎng)民把這場(chǎng)“約定”比喻為現(xiàn)實(shí)版的“魯豫有約”。

最近，“對(duì)賭”協(xié)議實(shí)施滿一年。由于黃河入魯水質(zhì)始終保持在二類水質(zhì)以上，山東作為生態(tài)利益的受益方，向河南支付了1.26億元的生態(tài)補(bǔ)償資金。

權(quán)責(zé)對(duì)等的“賭約”

黃河流經(jīng)9個(gè)省區(qū)，全長5464公里，擁有黃河天然生態(tài)廊道和三江源、祁連山等多個(gè)重要生態(tài)功能區(qū)，流域分布黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區(qū)等農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，是我國重要的能源、化工、原材料和基礎(chǔ)工業(yè)基地，在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)安全方面具有十分重要的地位。

但20世紀(jì)90年代以來，黃河流域面臨著突出的生態(tài)環(huán)境問題，流域水質(zhì)和各省區(qū)空氣質(zhì)量均低于全國平均水平，主要支流幾乎均遭嚴(yán)重污染，干流總體中度污染。

山東與河南是黃河流域相鄰的兩個(gè)省份，作為相對(duì)下游省份，兩省既深受其害，也出現(xiàn)了權(quán)責(zé)厘定不清現(xiàn)象。

“下游一邊排污，一邊將責(zé)任推給上游，指責(zé)上游來水太糟糕；上游同樣一邊排污，一邊把水質(zhì)責(zé)任再往上段推。一段推一段，反正都是上游的‘鍋?！庇袠I(yè)內(nèi)人士曾如此描述此情景。

與此同時(shí)，黃河流域生態(tài)系統(tǒng)脆弱，一旦破壞，恢復(fù)難度極大。

為解決該問題，在各省區(qū)市的重要河流交界斷面上，國家設(shè)立了“在線水質(zhì)監(jiān)控系統(tǒng)”，對(duì)每個(gè)斷面設(shè)定考核目標(biāo)。劉莊國控?cái)嗝婢褪呛幽稀⑸綎|兩省的跨省界水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面。

2020年，財(cái)政部、生態(tài)環(huán)境部、水利部、國家林草局四部門印發(fā)了《支持引導(dǎo)黃河全流域建立橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)實(shí)施方案》，要求遵循“保護(hù)責(zé)任共擔(dān)、流域環(huán)境共治、生態(tài)效益共享”的原則，探索建立具有示范意義的全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償模式。

之后，作為黃河流域最下游省份的山東主動(dòng)對(duì)接河南，并于2021年5月與其簽訂黃河流域首份省際橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議，以劉莊國控?cái)嗝嫠|(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果為依據(jù)，對(duì)黃河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行探索。

相比其他環(huán)保治理類型，河流水生態(tài)保護(hù)對(duì)于上下游地方之間的協(xié)作要求特別高。而流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制可以通過流域上下游地方政府之間的協(xié)商談判實(shí)現(xiàn)利益互補(bǔ)，從而協(xié)調(diào)和平衡生態(tài)保護(hù)地區(qū)和生態(tài)受益地區(qū)之間的利益關(guān)系。

“魯豫有約”版生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的特別之處在于引入了“對(duì)賭協(xié)議”。它不只是單向約定生態(tài)保護(hù)的受益方要給保護(hù)方一定的補(bǔ)償，還同時(shí)約定治理不達(dá)標(biāo)的一方要給“受害方”對(duì)等補(bǔ)償。

如此一來，生態(tài)補(bǔ)償變得更公平，確保了雙方權(quán)責(zé)對(duì)等，同時(shí)也強(qiáng)化了保護(hù)方的生態(tài)修復(fù)動(dòng)力和積極性。

為了能“賭”贏這場(chǎng)協(xié)議，河南積極開展黃河流域生態(tài)環(huán)境治理，制定實(shí)施了黃河流域水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，加嚴(yán)了水污染物排放指標(biāo)，對(duì)黃河重點(diǎn)支流實(shí)施“一河一策”整治，實(shí)施了近百個(gè)綜合整治工程項(xiàng)目，并在流域內(nèi)率先完成鋼鐵、水泥等重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)超低排放改造。

以蟒河為例，作為黃河左岸的一條支流，它流經(jīng)河南濟(jì)源市、焦作市，于焦作市武陟縣注入黃河。濟(jì)源市生態(tài)環(huán)境局的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，蟒河出境斷面南官莊水質(zhì)2018年以前還是V類、劣V類，經(jīng)過治理，現(xiàn)在已經(jīng)能穩(wěn)定達(dá)到Ⅳ類，部分水質(zhì)指標(biāo)能達(dá)到Ⅲ類。

至于山東，在建立實(shí)施黃河流域省際橫向補(bǔ)償機(jī)制的同時(shí)，還在省內(nèi)縣際建立了全流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2021年9月，山東全省301個(gè)跨縣界斷面全部簽訂橫向補(bǔ)償協(xié)議。截至2022年5月底，共兌付縣際橫向生態(tài)補(bǔ)償資金3.24億元。其中，下游補(bǔ)償上游2.17億元，上游賠償下游1.07億元。

補(bǔ)償金額大幅超出賠償金額，反映了上游水質(zhì)整體持續(xù)向好。中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長于文軒向記者表示，從結(jié)果來看，這一“對(duì)賭”協(xié)議使雙方實(shí)現(xiàn)了共贏。

他說，一方面，黃河流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得顯著成效，省內(nèi)水質(zhì)和省界斷面水質(zhì)均有明顯改善；另一方面，河南省也獲得山東省支付的生態(tài)補(bǔ)償資金，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的統(tǒng)一，“是對(duì)省際流域橫向生態(tài)補(bǔ)償方式的創(chuàng)新”。

18省已簽跨省生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議

據(jù)了解，流域生態(tài)補(bǔ)償是近年來國內(nèi)生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的積極探索。

早在2010年底，財(cái)政部、原環(huán)保部下?lián)馨不帐?000萬元啟動(dòng)資金，將新安江作為全國首個(gè)跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)。

2011年，陜甘兩省六市一區(qū)人民政府簽訂《渭河流域環(huán)境保護(hù)城市聯(lián)盟框架協(xié)議》，而后，一系列流域保護(hù)規(guī)定相繼出臺(tái)。

2016年12月20日，財(cái)政部等四部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》，提出到2020年，各省（區(qū)、市）行政區(qū)域內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制基本建立；到2025年，跨多個(gè)省份的流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大。

目前，在中央財(cái)政的支持下，生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)協(xié)調(diào)18個(gè)相關(guān)省份，簽訂了13個(gè)跨省的流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，其中半數(shù)的流域已經(jīng)完成了至少一輪補(bǔ)償協(xié)議。

這其中，新安江流域已經(jīng)完成了第三輪的流域補(bǔ)償工作，目前安徽、浙江兩省正在協(xié)商協(xié)議順延的事宜。

生態(tài)環(huán)境部總工程師、水生態(tài)環(huán)境司司長張波在生態(tài)環(huán)境部2022年首場(chǎng)例行新聞發(fā)布會(huì)上表示：“生態(tài)環(huán)境部將積極配合財(cái)政部，繼續(xù)支持推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，鼓勵(lì)各地先行先試，推動(dòng)流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成為流域綠色發(fā)展的一個(gè)重要抓手，不斷提升流域管理的水平。”

但在推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)中依然面臨不少挑戰(zhàn)。

于文軒談到，我國目前尚未針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制定專門法，涉及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定散見于各單行法之中，例如《環(huán)境保護(hù)法》第34條、《長江保護(hù)法》第76條、《森林法》第7條等。這些規(guī)定大多為原則性、倡導(dǎo)性、鼓勵(lì)性規(guī)定，缺乏對(duì)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆秶?、?duì)象、主體劃定、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金管理等問題的規(guī)定。

近年來，有關(guān)部門也針對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償出臺(tái)了一些政策或法律文件，例如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》《國家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部、水利部關(guān)于推動(dòng)建立太湖流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》《支持長江全流域建立橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施方案》等。

有分析指出，這些文件對(duì)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的探索具有重要的推動(dòng)意義，但其內(nèi)容多為建議和鼓勵(lì)，法律效力層級(jí)也較低。

于文軒對(duì)記者說，目前流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償最常見的方式是資金補(bǔ)償，即由受益者向受償者支付相應(yīng)的貨幣。這種以貨幣形式為主的補(bǔ)償方式，不易保證生態(tài)補(bǔ)償效果的長效性和穩(wěn)定性，補(bǔ)償資金到位是否及時(shí)也會(huì)直接影響實(shí)施效果。

同時(shí)，一些生態(tài)利益難以通過貨幣金錢進(jìn)行量化，這也無形中增加了確定科學(xué)合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的難度。“關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐緩胶统绦蛞踩鄙倜鞔_的規(guī)范?！庇谖能幷f。

“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”

如何探索生態(tài)補(bǔ)償模式，因地制宜地建立跨區(qū)域的環(huán)保治理協(xié)作機(jī)制一直是各方關(guān)注的重點(diǎn)。

張波認(rèn)為，自流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施后，跨界斷面水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有升，流域上下游協(xié)同能力明顯提高，以生態(tài)補(bǔ)償助推上游地區(qū)綠色發(fā)展的效果也初步顯現(xiàn)。

比如，新安江流域設(shè)立了全國首個(gè)跨省流域綠色發(fā)展基金，安徽、浙江兩省正在探索共同打造新安江流域綠色產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)，探索“造血型”生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。“不單純是資金補(bǔ)償，而且還要通過產(chǎn)業(yè)合作，形成一種‘造血型的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。”張波說。

對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，有建議由國家出臺(tái)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，張波認(rèn)為，各地的實(shí)際、各個(gè)流域的情況千差萬別，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要因地而異?！吧舷掠瓮鶎?duì)于執(zhí)行什么補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還有爭(zhēng)議，不大可能用全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來化解這個(gè)復(fù)雜的問題。”

“現(xiàn)在的做法就是從流域上下游比較容易接受的一些點(diǎn)上先作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，比如說上下游交接斷面的水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)；還有上下游水源地的保護(hù)，一般是下游比較關(guān)心的問題，在水源地的保護(hù)方面開展一些補(bǔ)償?！睆埐ㄕJ(rèn)為，可以先易后難，逐步完善。

為了更好推動(dòng)橫向生態(tài)補(bǔ)償順利開展，中國社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任何代欣曾建議，用市場(chǎng)機(jī)制激發(fā)生態(tài)保護(hù)積極性。

“生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度要實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)和有為政府的更好結(jié)合。補(bǔ)償本身體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)成本和收益，不再完全通過政府手段解決生態(tài)保護(hù)問題，而是通過更加透明、量化的市場(chǎng)機(jī)制實(shí)施，建立多方補(bǔ)償機(jī)制?！彼f。

在于文軒看來，在區(qū)域、流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探索中，可以嘗試政策補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、技術(shù)補(bǔ)償、購買服務(wù)、人才培養(yǎng)等方式或組合，實(shí)現(xiàn)多種方式協(xié)同互補(bǔ)。

與此同時(shí)，應(yīng)注重保護(hù)主體與受益主體之間的權(quán)利義務(wù)界定，按照“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的基本原則，明晰各方主體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任分配，確保權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一、受益與補(bǔ)償?shù)膶?duì)等，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

此外，于文軒還強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，進(jìn)一步完善關(guān)于補(bǔ)償對(duì)象、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償途徑、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和考核標(biāo)準(zhǔn)、資金管理等方面的規(guī)定。通過立法實(shí)現(xiàn)區(qū)域、流域間生態(tài)利益均衡，并從法律層面推動(dòng)長效和高效的生態(tài)環(huán)境治理模式。

“還應(yīng)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金管理，對(duì)于違規(guī)挪用或截留補(bǔ)償資金等行為還應(yīng)規(guī)定法律責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究?！彼f。