新形勢(shì)下地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解機(jī)理研究

張寶全

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財(cái)政收支矛盾顯現(xiàn)，地方財(cái)政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)，與地方政府顯性債務(wù)相比，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模大、透明度低、風(fēng)險(xiǎn)高、管理難，治理與化解刻不容緩。

自2013年以來(lái)，歷次中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議均強(qiáng)調(diào)控制與化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要性。從現(xiàn)有研究看，地方性債務(wù)可分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，其中顯性債務(wù)是指地方政府通過(guò)發(fā)行一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券形式舉借的債務(wù)，由于其可量化、易統(tǒng)計(jì)、監(jiān)管體系相對(duì)完善的特點(diǎn)，學(xué)界和業(yè)界研究較為成熟;隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，由于其規(guī)模大、隱蔽性強(qiáng)、舉債主體多元、債權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，尚未形成系統(tǒng)性認(rèn)知。在宏觀經(jīng)濟(jì)下行背景下，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，亟需深入探究，形成有效對(duì)策，實(shí)施嚴(yán)格控制和嚴(yán)密防范，以利我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)治久安。

地方政府隱性債務(wù)的產(chǎn)生機(jī)理

（一）財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配

分稅制改革以來(lái)，央地財(cái)權(quán)和事權(quán)按照“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”的原則進(jìn)行了重新梳理調(diào)整，地方政府預(yù)算內(nèi)收入占比持續(xù)降低，但在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)就業(yè)、改善民生等方面承擔(dān)的責(zé)任逐步加重。在此背景下，舉債成為地方政府緩解資金約束的重要手段，并形成大量隱性債務(wù)。

（二）投融資體制不健全

2014年新《預(yù)算法》出臺(tái)后，雖然中央逐步放松對(duì)地方政府發(fā)債管控，引導(dǎo)地方政府通過(guò)發(fā)行地方政府債券進(jìn)行合規(guī)融資，但由于地方政府債券發(fā)行規(guī)模、發(fā)行節(jié)奏、期限安排與實(shí)際融資需求匹配度不高，地方政府仍需要以融資平臺(tái)舉債的方式來(lái)滿足資金需求，使得隱性債務(wù)規(guī)模不降反升。

（三）政府過(guò)度干預(yù)

一是偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的地方官員考核機(jī)制使得地方政府官員急于通過(guò)舉債拉動(dòng)GDP、樹(shù)形象和出政績(jī)。二是地方政府過(guò)于依賴(lài)中央財(cái)政支持，放松債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控，債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。三是政企邊界不清，國(guó)有企業(yè)作為投資資源的承載主體，在政府干預(yù)下，承載了大量融資規(guī)模大、回報(bào)周期長(zhǎng)、投資收益低的項(xiàng)目，最終轉(zhuǎn)化為政府兜底支出責(zé)任，隱性債務(wù)規(guī)?？焖贁U(kuò)張。

（四）金融機(jī)構(gòu)對(duì)政府信用有所偏好

一是金融機(jī)構(gòu)在服務(wù)地方發(fā)展、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中，將政府信用和國(guó)有企業(yè)信用深度捆綁，助長(zhǎng)了地方政府脫離財(cái)政可承受力和盲目投資、舉債的沖動(dòng)。二是金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的推進(jìn)，為地方政府違規(guī)舉債提供了便利。

（五）內(nèi)外部監(jiān)管約束較弱

一是各方監(jiān)管約束不夠有力，導(dǎo)致地方政府缺乏主動(dòng)降杠桿、提高資金使用效率的動(dòng)力，一旦出現(xiàn)債務(wù)問(wèn)題，會(huì)倒逼金融機(jī)構(gòu)讓渡權(quán)益或寄希望于上級(jí)財(cái)政兜底;二是預(yù)算體系不完整為違規(guī)舉債創(chuàng)造了空間;三是地方債務(wù)管理涉及多部門(mén)，“九龍治水”現(xiàn)象突出，削弱了債務(wù)監(jiān)管的力度和有效性;四是債務(wù)信息披露、信用評(píng)級(jí)制度、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制、投資績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制尚處于起步階段，全過(guò)程監(jiān)管難以有效落實(shí)，地方政府舉債隨意性較大。

地方政府隱性債務(wù)治理脈絡(luò)

自2010年起，經(jīng)過(guò)十余年的摸索，地方政府性債務(wù)治理逐步規(guī)范化、透明化和制度化，地方政府性債務(wù)的清理規(guī)范可分為三個(gè)階段。

第一階段：2010—2014年，起步階段。

為控制地方政府及融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)，2010年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)），標(biāo)志著中央政府正式啟動(dòng)了地方政府性債務(wù)管控，但這一階段地方政府性債務(wù)增長(zhǎng)趨勢(shì)未能得到有效控制。

第二階段：2014-2018年，規(guī)范階段。

2014年，黨中央啟動(dòng)了對(duì)地方政府性債務(wù)的全面整治。本階段以國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）為主要政策依據(jù)，在更高層面上啟動(dòng)地方政府性債務(wù)甄別、清理、規(guī)范等一系列工作。2017年后，政策基調(diào)從穩(wěn)增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為防風(fēng)險(xiǎn)和嚴(yán)監(jiān)管，中央下發(fā)一系列文件，對(duì)地方頻繁突破43號(hào)文底線進(jìn)行違規(guī)融資的行為進(jìn)行了糾偏。

第三階段：2018年至今，強(qiáng)化階段。

根據(jù)打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的總體安排，2018年7月30日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)），首次在國(guó)家層面的政策文件中提出了“地方政府隱性債務(wù)”的新表述，標(biāo)志著地方政府融資清理規(guī)范進(jìn)入新階段。

2021年以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院通過(guò)推進(jìn)預(yù)算制度改革、強(qiáng)化隱性債務(wù)管控、理順財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任等措施，不斷健全防范化解地方政府隱性債務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。

地方政府隱性債務(wù)防范化解對(duì)策和建議

盡管中央針對(duì)隱性債務(wù)防控連續(xù)發(fā)布重要文件，出臺(tái)嚴(yán)厲監(jiān)管措施，但違規(guī)新增、化債不實(shí)的情況時(shí)有發(fā)生。金融機(jī)構(gòu)在參與隱性債務(wù)化解時(shí)也面臨債務(wù)數(shù)據(jù)不公開(kāi)不透明、缺乏有效化債方案、監(jiān)管政策銜接性不足等問(wèn)題。這說(shuō)明，在防范化解隱性債務(wù)的機(jī)制安排上，仍有可優(yōu)化改進(jìn)之處。

（一）控增量

1.? 深化財(cái)稅體制改革，增強(qiáng)財(cái)政統(tǒng)籌能力

一是理順中央與地方的財(cái)稅事權(quán)體系。從根本上遏制隱性債務(wù)增量，就是要深化中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任改革，解決財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)政收入與支出責(zé)任的相互匹配。

二是強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理。一方面，建立全面預(yù)算績(jī)效管理體系，將地方政府所有投融資行為全部納入預(yù)算管理，完善預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和績(jī)效考核機(jī)制。另一方面，加強(qiáng)年度預(yù)算與中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的銜接，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃制定覆蓋較長(zhǎng)年份的財(cái)政收支安排計(jì)劃并做好滾動(dòng)調(diào)整，探索以資本預(yù)算為抓手，統(tǒng)籌安排各類(lèi)投融資行為，提升投融資決策和債務(wù)管理的科學(xué)性。

2.? 轉(zhuǎn)變以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展理念，理清政府和企業(yè)邊界

一是地方政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念和思路，加快推進(jìn)從重速度向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持質(zhì)量第一，效益優(yōu)先，避免簡(jiǎn)單鋪攤子、盲目上項(xiàng)目。

二是明確政府職能定位。深化“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，厘清政府和企業(yè)的邊界，實(shí)現(xiàn)政府信用與企業(yè)信用的脫鉤。

三是優(yōu)化健全地方官員考核體系。引導(dǎo)地方官員樹(shù)立正確的發(fā)展觀和舉債觀，將融資風(fēng)險(xiǎn)和投資績(jī)效、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和內(nèi)涵指標(biāo)納入績(jī)效考核體系，適當(dāng)降低GDP總量以及增長(zhǎng)指標(biāo)的權(quán)重，從根本上規(guī)范地方政府投資行為，遏制盲目舉債沖動(dòng)。

3.? 完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的投融資體制，提升投融資效率

一是改進(jìn)地方政府債務(wù)限額分配方式，突出正向激勵(lì)，在額度分配上，對(duì)財(cái)力暫時(shí)不足但隱性債務(wù)化解成效突出、債務(wù)管理規(guī)范、區(qū)域發(fā)展?jié)摿Ω叩牡貐^(qū)給予適度傾斜。

二是在有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，以提質(zhì)增效為導(dǎo)向構(gòu)建多元化融資體系。

三是優(yōu)化投資決策流程，構(gòu)建投資規(guī)劃和財(cái)政規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制，提高投融資效率。適當(dāng)擴(kuò)大政府投資項(xiàng)目決策參與主體范圍，聘請(qǐng)第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)審，對(duì)項(xiàng)目合理性、經(jīng)濟(jì)性、可行性進(jìn)行充分論證，避免倉(cāng)促上馬，脫離財(cái)政實(shí)際承受能力。

4.? 加強(qiáng)內(nèi)外部協(xié)同監(jiān)管，形成有效約束

一是完善頂層設(shè)計(jì)，加快推進(jìn)地方政府投融資立法進(jìn)程?，F(xiàn)階段，關(guān)于地方政府投融資管理制度法律層級(jí)和效力較低，法律層面對(duì)各類(lèi)投融資模式的內(nèi)涵外延、職責(zé)分工也缺乏統(tǒng)一規(guī)則。

二是加強(qiáng)政策聯(lián)動(dòng)，打破政策“孤島”。除落實(shí)地方政府主體責(zé)任外，要建立財(cái)政、人大、審計(jì)、發(fā)改、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、國(guó)資委以及市場(chǎng)主體參與的協(xié)同監(jiān)管體系，強(qiáng)化金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。與此同時(shí)，優(yōu)化監(jiān)管思路，對(duì)同一性質(zhì)的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)模式適用統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，防止監(jiān)管套利。

三是推進(jìn)財(cái)政透明度建設(shè)，增強(qiáng)市場(chǎng)約束。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算和投融資行為公開(kāi)力度，以公開(kāi)促規(guī)范，以公開(kāi)提效率。

（二）化存量

地方政府隱性債務(wù)治理不僅在于對(duì)增量的有效控制，更要著眼于存量的穩(wěn)妥化解。

一是處理好債務(wù)規(guī)模壓降與防范風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系。隱性債務(wù)需要一定時(shí)間來(lái)逐步消化，把握不好節(jié)奏和力度，反而可能加速風(fēng)險(xiǎn)暴露和擴(kuò)散。

二是統(tǒng)一隱性債務(wù)的判定口徑并增強(qiáng)財(cái)政透明度。底數(shù)清晰是存量隱性債務(wù)化解的基本條件，口徑統(tǒng)一是遏制新增隱性債務(wù)的必要前提。

三是強(qiáng)化省級(jí)政府的調(diào)控能力。要落實(shí)好“省級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)負(fù)總責(zé)”的要求，特別是對(duì)于隱患較大、風(fēng)險(xiǎn)突出的市縣，省級(jí)政府要加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，采取有效措施統(tǒng)籌財(cái)政資源化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

四是探索適度延長(zhǎng)地方政府隱性債務(wù)化解的期限。不少隱性債務(wù)項(xiàng)目的全生命周期要持續(xù)10年及以上。建議在隱性債務(wù)化解過(guò)程中，允許結(jié)合地方政府財(cái)政承受能力、項(xiàng)目現(xiàn)金流狀況、隱性債務(wù)的利率期限結(jié)構(gòu)對(duì)債務(wù)化解期限進(jìn)行差異化安排，提升化解方案有效性和可行性。

五是加快推進(jìn)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，為隱性債務(wù)化解拓寬資金來(lái)源。加快推動(dòng)融資平臺(tái)通過(guò)兼并、整合、重組等方式對(duì)債務(wù)和資產(chǎn)布局進(jìn)行改善和優(yōu)化，提升資產(chǎn)盈利能力和經(jīng)營(yíng)管理水平，實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)的根本化解。（作者單位：上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司）