廣西森林保險執(zhí)行效果、存在問題與優(yōu)化策略

張敏　羅偉強(qiáng)

廣西自2010年正式啟動森林保險試點(diǎn)工作以來，公益林和商品林參保面積和保費(fèi)收入逐年穩(wěn)定增長，但也暴露出很多問題，主要存在理賠復(fù)雜與保險產(chǎn)品單一，林農(nóng)參保意愿不強(qiáng);保險產(chǎn)品定價機(jī)制與費(fèi)率厘定不科學(xué)，保險公司選擇性承保;縣區(qū)財政壓力過大，基層部門動力不足等問題。因此，需要通過豐富保險產(chǎn)品設(shè)計(jì)，增強(qiáng)風(fēng)險保障能力;有效調(diào)整保險金額，提升林農(nóng)參保意愿;科學(xué)執(zhí)行風(fēng)險區(qū)劃，實(shí)施費(fèi)率調(diào)整機(jī)制;推進(jìn)保險機(jī)構(gòu)考評制度，提高理賠效率;完善保費(fèi)補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大保費(fèi)補(bǔ)貼范圍，促進(jìn)廣西森林保險高水平發(fā)展。

一、引言

廣西壯族自治區(qū)森林資源豐富，森林覆蓋率達(dá)62.2%，是我國南方重點(diǎn)林區(qū)和全國林業(yè)大區(qū)，其早在2010年啟動森林保險的試點(diǎn)工作，2011年納入中央財政森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼范圍，于2013年正式實(shí)施森林保險工作。截至2019年，廣西全區(qū)森林承保面積1.40億畝，整體承保率56.7%;全區(qū)參保戶數(shù)82萬戶次，保費(fèi)規(guī)模達(dá)到2.03億元。雖然廣西森林保險取得了一定的成就，但不管是縱向與各省森林保險相比，還是橫向與農(nóng)業(yè)保險相比，仍然有很大的發(fā)展?jié)摿涂臻g。其中發(fā)展不平衡不充分的問題尤為突出，主要表現(xiàn)為增長動力不足，呈現(xiàn)出總體平穩(wěn)、局部波動萎縮的發(fā)展態(tài)勢。公益林與商品林發(fā)展不平衡、保險產(chǎn)品品種單一以及補(bǔ)貼理賠政策落實(shí)不規(guī)范不到位等一系列問題始終難以破解，已成為制約森林保險持續(xù)發(fā)展的瓶頸。森林保險產(chǎn)品供給、保險機(jī)構(gòu)服務(wù)與林業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需求相比，還有很大的差距。因此本文通過研究廣西森林保險運(yùn)行模式與執(zhí)行情況，分析其發(fā)展面臨困境的原因，從而在產(chǎn)品設(shè)計(jì)、保額設(shè)置、費(fèi)率厘定、定損理賠、補(bǔ)貼機(jī)制等方面提出針對性優(yōu)化建議。

二、廣西森林保險運(yùn)行模式與執(zhí)行效果

（一）廣西森林保險運(yùn)行模式

廣西森林保險是采用政府引導(dǎo)的“政府+市場”模式，政府完善森林保險經(jīng)營的法律和政策支持體系，由政府提供保費(fèi)補(bǔ)貼，保險機(jī)構(gòu)以需求為導(dǎo)向進(jìn)行市場化運(yùn)作，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧。目前，廣西公布的具有經(jīng)營森林保險資質(zhì)的保險機(jī)構(gòu)包括：中國人保財險廣西分公司、中國太保財險廣西分公司、廣西北部灣財產(chǎn)保險公司和中國人壽財險廣西分公司，市場份額分別占：42.98%、23.11%、32.04%和1.87%;各市、縣主管單位可在四家機(jī)構(gòu)中自主選擇森林保險承辦機(jī)構(gòu)。

（二）廣西森林保險執(zhí)行情況

1.總體承保規(guī)模持續(xù)增長，保費(fèi)收入逐年增加。廣西壯族自治區(qū)自開展森林保險工作以來，總體承保規(guī)模持續(xù)增長，保費(fèi)收入逐年增加。2013年森林保險參保面積不足1000萬畝，參保面積增長率在2014年超過了2000%。2018年的保費(fèi)規(guī)模達(dá)到了2.7億元，位于全國第三，是2013年的50倍，年均增長率達(dá)到4.40%。但是整體來看，參保率水平并不是很高，2019年整體僅有58.44%，仍有較大發(fā)展?jié)摿Γㄒ姳?）。

2.補(bǔ)貼金額逐年增加，公益林補(bǔ)貼達(dá)到全覆蓋?？傮w上看，廣西保費(fèi)補(bǔ)貼金額在逐年增加，2013-2019年，財政資金共投入14億元。在補(bǔ)貼比例方面，2013-2019年中央、自治區(qū)和市縣級補(bǔ)貼比例平均為41.276%、40.65%、10.03%，相較于全國補(bǔ)貼比例的46.79%、30.346%、12.564%，廣西壯族自治區(qū)的補(bǔ)貼比例遠(yuǎn)高于全國平均省補(bǔ)貼比例。其中，廣西壯族自治區(qū)公益林的保費(fèi)統(tǒng)一由中央及省市級財政補(bǔ)貼全額承擔(dān)，中央財政補(bǔ)貼50%，自治區(qū)財政對直管縣40%（各區(qū)市所轄城區(qū)補(bǔ)貼35%，市財政所轄城區(qū)補(bǔ)貼5%），縣（市、區(qū)）財政補(bǔ)貼10%。

3.賠付金額波動明顯，林種間賠付率差距較大。2013-2019年廣西全區(qū)賠付面積累計(jì)345.14萬畝，賠付金額5.02億元，其中2014年“彩虹”和2015年“威馬遜”“海歐”臺風(fēng)對廣西森林造成巨大損失，保險公司支付的賠款金額大規(guī)模增加，2014年和2015年商品林簡單賠付率達(dá)到175%和125%，賠付金額擊穿保費(fèi)收入。商品林和公益林受災(zāi)差異明顯，公益林賠付面積、賠付金額和簡單賠付率均小于商品林。2013-2019年期間，公益林年均簡單賠付率為5.52%，2019年其簡單賠付率最大，但仍未超過10%。而商品林在2013-2019年期間的年均簡單賠付率為74.26%，2019年的賠付面積和賠付金額最大（見表4）。廣西全區(qū)公益林與商品林在五年內(nèi)保險保費(fèi)收入相差不大，但賠付金額差異懸殊，形成公益林簡單賠付率低，商品林簡單賠付率高的現(xiàn)象，風(fēng)險與費(fèi)率不匹配。

三、廣西森林保險發(fā)展困境與原因分析

廣西森林保險發(fā)展態(tài)勢良好，但仍然有很大的發(fā)展?jié)摿涂臻g。其中發(fā)展不平衡不充分的問題尤為突出，因此，分析目前廣西森林保險存在的問題并探究其產(chǎn)生根源，是拓寬森林保險優(yōu)化空間的重中之重。

（一）需求層面：保險產(chǎn)品設(shè)計(jì)無法滿足林農(nóng)實(shí)際需求

廣西森林保險產(chǎn)品設(shè)計(jì)缺乏科學(xué)評估和厘定，仍以保物化成本的傳統(tǒng)綜合險種為主，并執(zhí)行統(tǒng)一費(fèi)率政策，無法滿足被保險人的實(shí)際需求，具體表現(xiàn)為以下三個方面：一是保險標(biāo)的單一。對于天然林，雖已停止商業(yè)性采伐，但沒有全部納入保險范圍內(nèi)。對于經(jīng)濟(jì)林，大宗特色經(jīng)濟(jì)林樹種如八角、核桃、油茶、獼猴桃等，沒有納入補(bǔ)貼險種范圍內(nèi)，目前廣西全區(qū)地方特色險種只有4種，遠(yuǎn)不能覆蓋特色林產(chǎn)品品種;二是保險保障水平偏低。廣西主要商品林樹種的再植成本為1500元/畝左右，然而商品林保額為800元/畝，保障程度僅為53%左右，未能達(dá)到恢復(fù)生產(chǎn)目的;三是保險期限較短。目前，廣西森林保險投保期限為一年，然而一般實(shí)際造林投入期限是三年，保險期內(nèi)的保額與林農(nóng)的造林全成本、林木價值保障需求仍有很大差距，這導(dǎo)致投保人為了規(guī)避風(fēng)險需要進(jìn)行滾動投保，增加了投保成本。

（二）供給層面：保險產(chǎn)品定價機(jī)制與費(fèi)率厘定不科學(xué)

廣西自然條件豐富，區(qū)域造林樹種、風(fēng)險抵抗能力、林業(yè)生產(chǎn)成本、災(zāi)害發(fā)生情況以及各類林種受災(zāi)特征在客觀上存在較大差異。在實(shí)際中廣西采取統(tǒng)一費(fèi)率政策，未考慮不同地區(qū)受災(zāi)程度與統(tǒng)一費(fèi)率政策不相適應(yīng)的情況，例如北海、欽州、玉林、貴港等桂南沿海地區(qū)易受臺風(fēng)災(zāi)害影響，其災(zāi)害發(fā)生概率和受災(zāi)損失率遠(yuǎn)高于桂北和桂西等地區(qū)。加之目前廣西尚未實(shí)施有效的巨災(zāi)風(fēng)險基金、商品林和公益林共保風(fēng)險組合等常見的森林保險費(fèi)率調(diào)整政策，加大了保險公司的承保風(fēng)險，降低了保險公司的積極性。

（三）政策層面：缺少合理保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制與投保激勵政策

目前，廣西森林保險財政補(bǔ)貼實(shí)行的是“倒補(bǔ)貼”保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制，即在林農(nóng)繳納保費(fèi)后，先由省和市縣完成保費(fèi)補(bǔ)貼，中央財政才按照比例撥付補(bǔ)貼資金。隨著森林保險工作的推進(jìn)，投保面積的增加，縣級財政承擔(dān)的保費(fèi)會加大其財政壓力，財政困難地區(qū)更難以負(fù)擔(dān)沉重的保費(fèi)補(bǔ)貼。如來賓市興賓區(qū)由于財政的困難，未能及時將保費(fèi)資金撥付到各保險公司，造成保險公司理賠困難，2016年至今未能收取保險補(bǔ)貼總計(jì)123.03萬元;扶綏縣財政保費(fèi)補(bǔ)貼10%部分目前仍未落實(shí)。廣西森林保險采取的是“分年投保，一年一簽”的投保方式，對連續(xù)幾年投保而沒有遭受災(zāi)害的林農(nóng)并無相應(yīng)優(yōu)惠政策，仍然按照原有的固定費(fèi)率計(jì)算保額，無法形成投保激勵作用。

四、廣西森林保險優(yōu)化策略與相關(guān)建議

（一）豐富保險產(chǎn)品設(shè)計(jì)，增強(qiáng)風(fēng)險保障能力

廣西森林保險產(chǎn)品種類單一，無法滿足林業(yè)經(jīng)營主體需求，因此應(yīng)根據(jù)不同林業(yè)經(jīng)營主體面臨問題，進(jìn)一步豐富林業(yè)保險產(chǎn)品。第一，針對不同地區(qū)的樹種設(shè)計(jì)不同的保險產(chǎn)品，如由于桂東、桂南地區(qū)商品林主要樹種為桉樹，桂北地區(qū)主要以杉木和馬尾松作為主，應(yīng)該分別設(shè)計(jì)森林保險產(chǎn)品。第二，從理賠金額看，風(fēng)災(zāi)災(zāi)害發(fā)生最為頻繁，在年均理賠總金額中占42%，其次分別是有害生物災(zāi)害、火災(zāi)以及雨雪冰凍災(zāi)害。因此森林保險產(chǎn)品設(shè)計(jì)需在考慮投保主體現(xiàn)實(shí)需求基礎(chǔ)上，根據(jù)林業(yè)風(fēng)險災(zāi)害特點(diǎn)，設(shè)計(jì)以風(fēng)災(zāi)險與病害險及蟲害險為主的單獨(dú)險，建立多層次的新型林業(yè)保險產(chǎn)品體系。

（二）有效調(diào)整保險金額，提升林農(nóng)參保意愿

2013年以來廣西商品林參保率一直與公益林存在較大差距，且逐年加大，主要原因是現(xiàn)行的商品林保險的保額較少，保障水平較低，無法有效保障林業(yè)經(jīng)營主體的再植成本。林木的再植成本逐年增長，商品林保險金額仍保持為800元/畝不變，以保成本為目標(biāo)，保障程度嚴(yán)重偏低。因此，可借鑒澳大利亞等發(fā)達(dá)國家發(fā)展森林保險的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)評估額度和期望額度進(jìn)行風(fēng)險測定，將保成本的政策目標(biāo)逐漸過渡為保價值，結(jié)合樹種、樹齡、地形等因素合理確定多層級的保障水平，來滿足不同投保主體差異化的風(fēng)險保障需求。

（三）科學(xué)執(zhí)行風(fēng)險區(qū)劃，實(shí)施費(fèi)率調(diào)整機(jī)制

廣西突發(fā)性自然災(zāi)害頻發(fā)，給林業(yè)生產(chǎn)帶來重要的影響。不同的樹種樹齡、不同的地域和不同的災(zāi)害發(fā)生頻率等條件均會影響保險費(fèi)率，因此應(yīng)科學(xué)進(jìn)行風(fēng)險區(qū)劃研究，構(gòu)建森林保險生產(chǎn)風(fēng)險地圖，因地制宜估算森林災(zāi)害損失率，針對樹種與林齡的不同劃定不同等級的風(fēng)險區(qū)域，在風(fēng)險區(qū)劃的基礎(chǔ)上針對不同區(qū)域?qū)嵭胁顒e費(fèi)率。同時，合理設(shè)置費(fèi)率動態(tài)調(diào)整機(jī)制，如無賠付優(yōu)待機(jī)制等，并針對林農(nóng)實(shí)際收入水平設(shè)置不同的保障范圍，給予高規(guī)模參保投保主體優(yōu)惠。

（四）推進(jìn)保險機(jī)構(gòu)考評制度，提高理賠效率

廣西森林保險的承保機(jī)構(gòu)只有四家，地方政府應(yīng)在地方政策性森林保險招投標(biāo)和動態(tài)考評制度中，加強(qiáng)對森林保險保障水平、簡單賠付率、賠償速度、經(jīng)營費(fèi)用率、林農(nóng)滿意度等重要指標(biāo)的考核，以期在森林保險行業(yè)中形成比賽“保得多”“賠得好”“賠得快”“花得少”的良性競爭秩序，充分保障林農(nóng)的保險權(quán)益。同時為提升森林保險理賠效率，可通過聘請第三方的形式對全區(qū)森林保險理賠開展調(diào)研式評估工作，針對森林保險理賠工作的合理性、理賠服務(wù)的滿意度等開展專項(xiàng)調(diào)研，編制調(diào)研報告，出具公平合理的理賠管理辦法。

（五）完善保費(fèi)補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大保費(fèi)補(bǔ)貼范圍

目前，廣西森林保險保費(fèi)補(bǔ)貼差異不大，但是全區(qū)林業(yè)資源分布廣闊，不同地區(qū)不同類別的樹種價值差異較大，各市縣經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展水平有明顯差異。因此，相關(guān)部門制定補(bǔ)貼比例和保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時，要充分考慮區(qū)域特點(diǎn)，科學(xué)測算補(bǔ)貼規(guī)模，優(yōu)化財政補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，綜合考慮地區(qū)歷史受災(zāi)情況、林農(nóng)實(shí)際收入水平和財政負(fù)擔(dān)能力等條件，確定合理的補(bǔ)貼規(guī)模區(qū)間，實(shí)施差異化保費(fèi)補(bǔ)貼政策，降低貧困地區(qū)的財政壓力。