生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償制度探析

王曉光　李洋

摘 要：生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償制度是檢察公益訴訟工作的有益嘗試和大膽探索，該制度運(yùn)行主要涉及訴前評估、訴前（賠償）公告、制定調(diào)解方案、訴求實(shí)現(xiàn)四大主要環(huán)節(jié)。該制度融合了楓橋經(jīng)驗(yàn)理念，順應(yīng)多元化司法糾紛化解要求，有助于高效辦理各類公益損害輕微的民事公益訴訟案件，能夠縮短辦案周期、節(jié)約司法資源、兼顧辦案效果。為了進(jìn)一步健全和完善該制度，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高公眾參與度，明確調(diào)解的限度和范圍以及通過司法確認(rèn)保證協(xié)議執(zhí)行力等。

關(guān)鍵詞：訴前賠償 訴前評估 訴前公告 調(diào)解方案

生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償制度又稱為生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前調(diào)解，它是在檢察公益訴訟業(yè)務(wù)發(fā)展的新階段，伴隨著民事公益訴訟案件量激增，案件審理致司法資源相對緊張的背景下提出的制度設(shè)計，主要適用于辦理公益侵害程度輕，涉案標(biāo)的額較小，且公益侵害人認(rèn)錯（悔罪）態(tài)度較好的生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件。該制度的運(yùn)行可主要概括表現(xiàn)為：案件訴前評估、訴前（賠償）公告、制定調(diào)解方案、訴求實(shí)現(xiàn)四環(huán)節(jié)。

2020年在浙江省杭州市淳安縣召開的浙江省法學(xué)會訴訟法學(xué)研究會年會上，有學(xué)者認(rèn)為公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)只是公共利益的代表，沒有實(shí)體利益，所以缺乏調(diào)解的基礎(chǔ)。學(xué)界中也有觀點(diǎn)認(rèn)為，為了體現(xiàn)效率與秩序價值，順應(yīng)法律糾紛解決多元化的時代要求，公益訴訟可以適用訴前調(diào)解。[1]我國主流觀點(diǎn)采用后者。通過表1對比分析發(fā)現(xiàn)，使用訴前賠償（調(diào)解）制度辦理環(huán)境資源領(lǐng)域的輕微民事公益訴訟案件時，更加方便靈活高效，能夠節(jié)約司法資源，但同樣也應(yīng)看到訴前賠償制度在適用過程中依然存在法理上和實(shí)踐中的一些問題需要不斷完善。

一、生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償制度的可行性分析

（一）輕微生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件數(shù)量激增的辦案需求

近年來隨著檢察公益訴訟的發(fā)展，民事公益訴訟的案件量也在激增，2022年1—7月，檢察正義網(wǎng)上公告的民事公益訴訟案件平均每月1000余件，這意味著一年將會有萬余件的民事公益訴訟案件被立案。但仔細(xì)分析后發(fā)現(xiàn)，其中很大一部分案件系生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件，且造成的損害后果較為輕微。法律規(guī)定民事公益訴訟案件需法院組成7人合議庭開庭審理，對檢察院和法院的要求都比較高，開庭審理1起民事公益訴訟案件，法檢機(jī)關(guān)都需要投入大量的人力物力等司法資源，但是實(shí)踐中很多民事公益訴訟案件的損害后果都較為輕微。如果這樣的案件大批量進(jìn)入審判程序，每次都組建7人合議庭開庭審理，勢必會進(jìn)一步加重法院案多人少的矛盾。高質(zhì)量民事公益訴訟案件的辦理既要確保達(dá)到政治效果、社會效果和法律效果統(tǒng)一，同時又要兼顧司法效率的提高。因此，司法實(shí)踐中大量生態(tài)環(huán)境損害輕微的民事公益訴訟案件也迫切需要辦案方式的創(chuàng)新。

（二）民法典等相關(guān)法律條文的立法支持

新頒布的民法典第1232條、1234條和第1235條分別規(guī)定了生態(tài)資源類民事公益訴訟案件中的“修復(fù)責(zé)任”和“賠償責(zé)任”，明確將司法解釋中具體的公益訴訟修復(fù)責(zé)任和賠償責(zé)任上升為法典層面意義重大。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償制度使用較小的司法成本，在不引發(fā)社會矛盾的前提下，達(dá)到了同樣的法律效果，順應(yīng)了立法初衷，是檢察公益訴訟工作基于民法典 1232、1234、1235條的有益嘗試和大膽探索，也對新時期檢察機(jī)關(guān)公益訴訟工作的完善與發(fā)展。民法典的相關(guān)條款明確將民事公益訴訟生態(tài)類案件的侵權(quán)責(zé)任做了界定，主要以修補(bǔ)和賠償為主，其最終目的是加強(qiáng)公益生態(tài)的保護(hù)。此外，浙江省人大出臺的《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》中指出，對生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域標(biāo)的額較小、侵權(quán)人有賠償意愿的案件，在確保程序公正和受到損害的社會公共利益能夠得到修復(fù)的前提下，檢察機(jī)關(guān)可以在訴前與侵權(quán)人就損害賠償、生態(tài)修復(fù)等民事責(zé)任達(dá)成賠償協(xié)議。[2]地方人大的立法也為訴前賠償制度的深入發(fā)展提供了明確的文件支持與依據(jù)。

（三）融合“楓橋經(jīng)驗(yàn)”理念順應(yīng)多元化司法糾紛化解要求

推動多元化糾紛解決是當(dāng)前我國一項(xiàng)重要的司法政策，也與社會治理現(xiàn)代化的任務(wù)緊密相連。[3]“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的發(fā)源地是浙江，融合這一理念，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)追求辦案效果最大化是當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦理的一個重要目標(biāo)。筆者認(rèn)為，生態(tài)環(huán)境民事訴前賠償制度就是將“楓橋經(jīng)驗(yàn)”思想貫穿在司法辦案中的體現(xiàn)。筆者通過梳理總結(jié)后發(fā)現(xiàn)，凡是能夠適用民事公益訴訟訴前賠償制度來辦理的生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域案件，其核心特點(diǎn)是：公益損害程度較輕，涉及賠償?shù)膿p失相對不大且公益侵害人認(rèn)錯悔錯態(tài)度較好。這些特點(diǎn)也為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償制度中的適用提供了有利條件。民法典第 1232、 1234、1235 條僅規(guī)定了環(huán)境資源類公益訴訟案件公益侵害人的修復(fù)責(zé)任和賠償責(zé)任（包括懲罰性賠償），并未規(guī)定責(zé)任如何落實(shí)。結(jié)合浙江省人大常委會《關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》，筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)大力推動公益訴訟訴前賠償制度的適用與發(fā)展，由機(jī)械性地適用法律變?yōu)殪`活性地運(yùn)用法律，讓侵權(quán)人既感受到司法的溫度，又切身意識到了違法行為不可為不能為。

二、生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償制度運(yùn)行的實(shí)踐及理論分析

每年3-6月是錢塘江流域的禁漁期，對于禁漁期非法電魚這類破壞錢塘江生態(tài)環(huán)境的行為，鑒于侵權(quán)人非法捕撈的魚獲數(shù)量相對不多，認(rèn)罪悔錯態(tài)度良好，且又愿意積極賠償?shù)瓤陀^情況，杭州市西湖區(qū)人民檢察院慎重考慮后認(rèn)為，此類案件符合民事公益訴訟訴前賠償?shù)霓k案精神。故該類案件基本都是通過生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償處理的，司法實(shí)踐中取得了很好的效果。[4]

利用訴前賠償制度辦理生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件，要求檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對公益損害情況客觀評估后，嚴(yán)格根據(jù)未來生態(tài)修復(fù)需要提出訴求（比如生態(tài)修復(fù)費(fèi)用和潛在危害長期治理費(fèi)用以及包括懲罰性賠償費(fèi)用等）。但為了避免辦案過程中發(fā)生檢察機(jī)關(guān)提出的訴訟請求遠(yuǎn)高于或者不足以滿足彌補(bǔ)生態(tài)修復(fù)的情況，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范訴前賠償案件辦理程序：

（一）訴前評估需客觀公正

生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償制度的創(chuàng)新性和特殊性決定了檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對公益訴訟案件進(jìn)行科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑V前可行性評估，合理限定適用民事公益訴訟訴前賠償?shù)陌讣秶?，只有這樣才能最終實(shí)現(xiàn)公平正義的目標(biāo)。[5]某種程度上說該辦案機(jī)制的設(shè)立會賦予檢察機(jī)關(guān)更大的司法自主權(quán)，面對各種生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟案件選擇適用提起訴訟還是選擇訴前賠償成了檢察機(jī)關(guān)首要面對的問題。筆者認(rèn)為，要適用該制度，需要經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑V前評估，評估內(nèi)容為是否滿足以下兩個條件：一是公益損害較輕，社會惡性影響不大;二是公益侵害人認(rèn)錯悔錯態(tài)度好且主動提出訴前賠償意愿。滿足上述兩個條件后，檢察官辦案組還應(yīng)書面向檢察長報批和上級院備案，經(jīng)過檢察長和上級院領(lǐng)導(dǎo)同意后方可啟動公益訴訟訴前賠償程序。

（二）必須要進(jìn)行訴前公告

生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償是否需要先發(fā)出訴前公告，這一問題成了檢察機(jī)關(guān)啟動訴前賠償程序無法回避的問題。2020年11月28日在杭州市淳安縣召開的浙江省法學(xué)會訴訟法學(xué)研究會年會上，在單元討論環(huán)節(jié)中有的檢察官認(rèn)為，這類案件因?yàn)榫哂猩姘腹鎿p害輕微，社會影響不嚴(yán)重的特殊性，為了縮短辦案周期提高辦案效率，因此可以不用進(jìn)行訴前公告。筆者不贊同以上觀點(diǎn)，民事訴訟法明確規(guī)定了民事公益訴訟中有關(guān)團(tuán)體和組織擁有提起公益訴訟的優(yōu)先權(quán)，因此檢察機(jī)關(guān)在任何情況下提起民事公益訴訟，都需要公告前置，公告期滿才可以作為公益訴訟起訴人提起訴訟，否則就違反了民事訴訟法58條之規(guī)定。本質(zhì)上民事公益訴訟訴前賠償（調(diào)解）制度辦理的仍然是民事公益訴訟案件，辦案程序不能與民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定相違背。

（三）訴前賠償調(diào)解方案應(yīng)科學(xué)合理

生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償調(diào)解方案應(yīng)當(dāng)根據(jù)公益損害實(shí)際情況，按滿足或者高于彌補(bǔ)公益損害造成的損失為標(biāo)準(zhǔn)來制定，與訴前評估程序相似，調(diào)解方案的具體內(nèi)容也應(yīng)當(dāng)由檢察官辦案組根據(jù)案情起草后分別報檢察長審批和上級檢察院備案，經(jīng)同意后方可告知公益侵害人。生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前（賠償）調(diào)解與其他多元化糾紛解決方式一樣，其根本目的都在于完善我國社會的治理機(jī)制，或者說是推動社會治理現(xiàn)代化的一個重要環(huán)節(jié)。[6]在一些非法捕撈、破壞林木的公益訴訟案件中，檢察機(jī)關(guān)辦案組根據(jù)損害實(shí)際情況，不但可以提懲罰性賠償，更可以提替代性修復(fù)的訴求，樹立“修復(fù)為主、賠償為輔”的生態(tài)環(huán)境治理司法理念，并在此理念指導(dǎo)下合理確定修復(fù)性責(zé)任與賠償性責(zé)任的承擔(dān)方式。[7]

（四）訴前賠償調(diào)解方案內(nèi)容需完全實(shí)現(xiàn)

生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償制度的適用，要以不損害檢察機(jī)關(guān)的司法權(quán)威為前提。因此，在檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)下，根據(jù)侵權(quán)行為造成的實(shí)際及潛在公益損害而制定、達(dá)成的訴前調(diào)解賠償協(xié)議必須以協(xié)議內(nèi)容全部實(shí)現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)才能結(jié)案，否則不但有損司法權(quán)威，也失去了適用訴前賠償調(diào)解辦案意義。如有公益侵害人達(dá)成訴前調(diào)解協(xié)議后爽約的情況發(fā)生，檢察機(jī)關(guān)該如何應(yīng)對與處理是一個非常值得思考的問題。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)就此問題有必要同法院進(jìn)行商討會簽，共同出臺相應(yīng)文件處理好此問題。公益侵害人訴前賠償調(diào)解簽訂后發(fā)生爽約情形，如果選擇再啟動訴訟程序提起民事公益訴訟，作為法律職業(yè)共同體的法院開庭審判時應(yīng)當(dāng)最大程度支持檢察院的公益訴求，以此對不知悔錯、 主觀惡性較大的公益侵害人進(jìn)行嚴(yán)肅懲戒。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)訴前賠償協(xié)議簽訂前應(yīng)明確告知公益侵害人，如果協(xié)議簽訂后發(fā)生爽約要承擔(dān)相應(yīng)法律后果。

三、進(jìn)一步完善和健全生態(tài)環(huán)境公益訴訟訴前賠償制度的設(shè)想

（一）擴(kuò)大社會公眾的參與度，確保達(dá)成最優(yōu)訴前賠償方案

社會公共利益的真正主體是廣大人民群眾，只有在社會各界廣泛參與下制定出的訴前賠償方案才能夠最大限度滿足保護(hù)社會公益的目的。浙江省首例民事公益訴訟訴前賠償織紋螺案[8]中，檢察機(jī)關(guān)邀請了政協(xié)、市場監(jiān)督管理部門人員、消協(xié)人員、民眾代表等，在各界代表共同見證下公益侵害人賀某簽訂了賠償調(diào)解協(xié)議，最大限度保障賠償協(xié)議的合理性。社會公眾的廣泛參與一方面能夠給予公益侵害人一定壓力，將其行為置于大眾監(jiān)督之下，有利于其更好地履約;另一方面社會廣泛參與公益損害的維護(hù)，能夠起到很好的普法宣傳教育作用，達(dá)到辦理一案教育一片的目的，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。通過各界人士廣泛的參與也有利于后期生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償制度的推廣與普及。

（二）通過司法確認(rèn)程序賦予訴前賠償協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力

生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟訴前賠償制度運(yùn)用的一個重要的目的是，在達(dá)到預(yù)期辦案目的的前提下，簡化辦案流程節(jié)約司法資源，提高辦案效率，以較低的司法成本合理解決問題。為了防止訴前賠償協(xié)議不能履行到位，進(jìn)而導(dǎo)致?lián)p害司法公信力和檢察權(quán)威情況的發(fā)生，筆者認(rèn)為，可以通過引入司法確認(rèn)，約束公益侵害人依照協(xié)議規(guī)定按時、按約履職。通過對訴前賠償協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，賦予其強(qiáng)制執(zhí)行力。除此之外，對于公益侵害人與檢察機(jī)關(guān)簽署的訴前賠償確認(rèn)書的案件，檢察機(jī)關(guān)也可以邀請公證部門對訴前賠償程序及確認(rèn)書的內(nèi)容進(jìn)行公證，以公證書的形式賦予達(dá)到公告期限后的訴前賠償內(nèi)容強(qiáng)制執(zhí)行效力。這樣一來檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)下達(dá)成的訴前賠償協(xié)議和司法賠償確認(rèn)書就有了強(qiáng)制力保障，能夠有效地節(jié)約司法資源，達(dá)到預(yù)期的辦案目的。

（三）明確可適用生態(tài)環(huán)境公益訴訟訴前賠償結(jié)案案件的調(diào)解范圍和限度

按照民事訴訟法規(guī)定，民事公益訴訟案件是可以調(diào)解結(jié)案的，但民事訴訟法卻沒有規(guī)定哪些案件可以調(diào)解，調(diào)解的邊界范圍在哪里。作為一線辦案人員，結(jié)合實(shí)踐情況，筆者認(rèn)為，有三類生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟請求可以協(xié)商調(diào)解： 第一類，要求公益侵害人恢復(fù)原狀的訴訟請求。公益損害無法恢復(fù)原狀，只能通過替代性修復(fù)進(jìn)行救濟(jì)，此時訴訟請求就有了調(diào)解協(xié)商的空間。第二類，公益損害賠償?shù)臄?shù)額相關(guān)的訴訟請求。生態(tài)環(huán)境損害面積大、時間久情況復(fù)雜，通過不同的機(jī)構(gòu)、不同的鑒定評估方法會得出差距較大的賠償數(shù)額時，就會讓公益侵害人產(chǎn)生質(zhì)疑，基于少受處罰少擔(dān)責(zé)的出發(fā)點(diǎn)，侵權(quán)人就會提出各種異議。這種情況發(fā)生時，從節(jié)約司法辦案成本的角度出發(fā)，可以選擇調(diào)解。第三類，發(fā)布賠禮道歉的請求。對于發(fā)布在哪里、通過什么形式發(fā)布，在不影響公眾知曉的前提下，筆者認(rèn)為都是可以協(xié)商的。此外，在調(diào)解的限度上，若專業(yè)機(jī)構(gòu)做出的生態(tài)修復(fù)方案確定了被告修復(fù)的方式、時間、金額，但檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)下通過調(diào)解確定的新修復(fù)方案對原修復(fù)方案做出變通的，也應(yīng)當(dāng)以達(dá)到相同的公共利益保護(hù)效果為限。

（四）建立人民群眾意見反饋機(jī)制

檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立公眾意見反饋機(jī)制，尤其是對社會公眾意見審查后不予采納的情況，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分說明理由，并向社會公開。甚至有學(xué)者認(rèn)為，無論在什么情況下，檢察機(jī)關(guān)均應(yīng)對公眾意見的采信情況做出必要說明[9]。如果社會公眾提出了足以影響賠償（調(diào)解）協(xié)議結(jié)果的異議，或有證據(jù)表明檢察機(jī)關(guān)濫用處分權(quán)，達(dá)成了損害公益的調(diào)解協(xié)議時，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)主動恢復(fù)訴前調(diào)查程序，組織相關(guān)專家學(xué)者進(jìn)行聽證。如果社會公眾對調(diào)解協(xié)議無異議或異議不影響案件的最終處理結(jié)果，檢察機(jī)關(guān)則可以按照既定流程推進(jìn)案件辦理。替代修復(fù)類的訴前賠償協(xié)議履行時或者履行完畢后，檢察機(jī)關(guān)可以邀請群眾代表參與驗(yàn)收，比如損害漁業(yè)資源的公益訴訟案件，可以邀請群眾代表參與增殖放流活動;破壞林業(yè)資源的公益訴訟賠償案件，可以邀請群眾代表對植被的恢復(fù)、補(bǔ)種樹木的成活率進(jìn)行監(jiān)督。以人民群眾滿意不滿意作為一項(xiàng)重要的公益侵害人的履約評價標(biāo)準(zhǔn)。

*浙江省杭州市西湖區(qū)人民檢察院黨組書記、檢察長、二級高級檢察官[310012]

**浙江省杭州市西湖區(qū)人民檢察院第五檢察部副主任 [310012]

[1] 參見孫洪坤、張姣：《論民事公益訴訟中的調(diào)解制度》，《廣西社會科學(xué)》2013年第9期。

[2] 參見《浙江省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》，浙江檢察網(wǎng)http：//www.zjjcy.gov.cn/art/2020/5/18/art_26_181459.html，最后訪問日期：2022年8月21日。

[3] 參見王亞新：《訴前調(diào)解的建構(gòu)：目的、悖論、因應(yīng)之策》，《人民司法》2018年31期。

[4] 參見《浙江杭州西湖：在錢塘江邊舉行公開聽證會》，正義網(wǎng) http：//news.jcrb.com/jszx/202205/t20220529_2406928.html，最后訪問日期：2022年8月21日。

[5] 參見張學(xué)麗：《檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟訴前評估機(jī)制探討》，《天津政法報》2016年5月17日。

[6] 參見王亞新：《訴前調(diào)解的構(gòu)建：目的、悖論、因應(yīng)之策》，《人民司法》2018年第31期。

[7] 參見張源：《檢察公益訴訟中如何確定訴訟請求》，《檢察日報》2019年8月11日。

[8] 參見《售賣織紋螺 全國登報道歉又賠償—— 普陀區(qū)檢察院探索民事公益訴訟訴前賠償新方式》，浙江檢察網(wǎng)http：//news.jcrb.com/jszx/202205/t20220529_2406928.html，最后訪問日期2022年8月21日。

[9] 參見曲昇霞： 《論環(huán)境民事公益訴訟調(diào)解之適用》，《政法論叢》2016 年第3 期，第159 頁。