生態(tài)環(huán)境迎來“統(tǒng)一大市場”

丁瑤瑤

近日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》立足新發(fā)展階段、從全局和戰(zhàn)略高度作出重大部署，為今后一個時期建設(shè)全國統(tǒng)一大市場提供了行動綱領(lǐng)，引發(fā)了市場的廣泛關(guān)注和強烈反響。

作為打造統(tǒng)一要素和資源市場五項重點任務(wù)之一，《意見》提出培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場。在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的雄偉框架下，生態(tài)環(huán)境市場注入新的時代內(nèi)涵。培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場難點何在？如何在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域推動各項政策舉措沿著正確方向落地實施？怎樣讓生態(tài)環(huán)境市場實現(xiàn)“由大到強”轉(zhuǎn)變？

采訪中，多名專家告訴《環(huán)境經(jīng)濟》，“全國一盤棋”對于生態(tài)環(huán)境市場來說意義重大。當(dāng)前，全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場尚未形成，亟須進一步理清政府和市場的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系，立破并舉、協(xié)同推進。

“區(qū)域、流域、部門、要素均呈分割狀態(tài)”

在理解這份文件之前，我們首先需要明晰一個關(guān)鍵問題，“全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場”，需要統(tǒng)一哪些要素？也可以反過來問，當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境市場有哪些不統(tǒng)一之處？

“環(huán)保產(chǎn)業(yè)作為配置資源環(huán)境容量、優(yōu)化生態(tài)空間布局、提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的特殊經(jīng)濟活動，價值屬性日益凸顯，產(chǎn)業(yè)內(nèi)涵不斷豐富，戰(zhàn)略地位持續(xù)提升?！辈稍L中，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院EOD創(chuàng)新中心王志凱告訴《環(huán)境經(jīng)濟》，但與此同時，環(huán)保市場運行不暢的問題仍未有效化解，需求轉(zhuǎn)化不足，市場存在分割，競爭秩序不佳，環(huán)保產(chǎn)業(yè)長期以來“大而不強”“小散亂弱”的局面難以改變。

環(huán)保產(chǎn)業(yè)鏈條長且龐雜，很多項目前期投入大，后期回報慢。從上游的創(chuàng)新研發(fā)、設(shè)備制造，到中游的建設(shè)施工、安裝調(diào)試，再到下游的運營管理、技術(shù)維護，產(chǎn)業(yè)形成了一定的技術(shù)壁壘，由此也帶來了一定的地方保護主義，規(guī)模效應(yīng)難實現(xiàn)。

以傳統(tǒng)環(huán)保行業(yè)水務(wù)行業(yè)為例，其行業(yè)集中度不足30%。一般來說，當(dāng)?shù)氐乃畡?wù)集團、城投公司對于項目的競爭具有天然的地域優(yōu)勢，往往可依靠區(qū)域資源關(guān)系優(yōu)勢獲取訂單，而外地企業(yè)很難獲得公平競爭的機會，不利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

對于生態(tài)環(huán)境市場“大 而不強”的原因，王志凱用“條塊分割嚴(yán)重，區(qū)域、流域、部門、要素均呈分割狀態(tài)”來形容。

他進一步解釋道，一是區(qū)域分割。各省份為扶持本土環(huán)保產(chǎn)業(yè)，常常在市場準(zhǔn)入、專項資金及補貼、項目招投標(biāo)稅收優(yōu)惠等方面給予一定傾斜，存在地方保護現(xiàn)象，“競爭區(qū)域化”特征明顯，生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易市場除碳交易外，大多缺乏跨省域交易機制。

二是流域分割。由于流域系統(tǒng)治理和生態(tài)補償機制不盡完善，難以統(tǒng)籌開展重大生態(tài)環(huán)保項目建設(shè)，也難以做到整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，不利于流域整體治理目標(biāo)的實現(xiàn)和規(guī)模效應(yīng)的顯現(xiàn)。

三是部門分割。生態(tài)環(huán)境治理涉及生態(tài)環(huán)境、自然資源、發(fā)展改革、住建、水利和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多個部門，缺少常態(tài)化跨部門協(xié)調(diào)工作機制，相關(guān)生態(tài)環(huán)境資金分散在上述不同部門，地方項目謀劃、申報難以統(tǒng)籌，環(huán)保企業(yè)協(xié)調(diào)任務(wù)量大面廣，參與項目實施難。

四是要素分割。水、氣、土、固等生態(tài)環(huán)境要素治理“碎片化”，相關(guān)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)“各干各的”，與“十四五”深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)強調(diào)協(xié)同治理、系統(tǒng)治理、綜合治理的要求不相匹配。

可以說，培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場直擊環(huán)保產(chǎn)業(yè)痛點，旨在打通釋放生態(tài)環(huán)境市場潛力的“瘀點”。

對于上述“分割”狀態(tài)，王志凱認為，首先應(yīng)清理地域性保護政策。全面清理歧視民營企業(yè)和外地企業(yè)、實行地方保護和國資偏好的各類政策，及時清理廢除各地區(qū)含有地方保護、市場分割、指定交易、設(shè)定適用特定市場主體條件等妨礙統(tǒng)一市場的政策，對新出臺政策嚴(yán)格開展公平競爭審查。

對于流域分割現(xiàn)狀，應(yīng)探索跨界流域綜合治理模式。通過河湖長制提檔升級、河湖跨界確權(quán)等流域綜合治理辦法，完善市場化、多元化橫向生態(tài)補償機制，推動跨界流域綜合治理項目策劃實施，加快形成區(qū)域聯(lián)動、分工協(xié)作、成果共享的生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治格局。

同時，推進區(qū)域生態(tài)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)模式。打通整合各環(huán)境要素，在區(qū)域?qū)用鎸嵤┥鷳B(tài)環(huán)境綜合治理托管服務(wù)項目，建立項目實施跨部門協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一目標(biāo)、分工協(xié)作，打破要素與部門壁壘。

王志凱還建議，應(yīng)強化生態(tài)環(huán)保重大項目策劃與儲備。精準(zhǔn)識別問題、深入分析癥結(jié)，堅持系統(tǒng)整體觀，科學(xué)謀劃全流域、多要素、跨部門、對生態(tài)環(huán)保目標(biāo)支撐作用顯著、適于金融機構(gòu)融資支持的生態(tài)環(huán)保重大項目。

此外，應(yīng)創(chuàng)新模式拓展社會資本參與路徑。深入探索生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式，將生態(tài)環(huán)境治理與土地開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等項目融合實施，拓寬生態(tài)環(huán)境治理資金渠道，推動形成生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的市場化轉(zhuǎn)化路徑。建議參照中國人民銀行碳減排支持工具制定針對性的生態(tài)環(huán)境治理金融支持政策體系。

推動有為政府和有效市場更好結(jié)合

“單就生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域來說，宏觀角度來看，各地大的政策方向是一致的；但微觀來看，各地實現(xiàn)目標(biāo)的方式方法又都不太一樣?！盓20環(huán)境平臺固廢產(chǎn)業(yè)研究中心負責(zé)人、首席行業(yè)研究員潘功在接受《環(huán)境經(jīng)濟》采訪時表示，一般來說，國家各類頂層設(shè)計出爐后，地方會結(jié)合實際出臺相應(yīng)的補貼政策、規(guī)章制度等，從而在相對統(tǒng)一的方向上，形成了截然不同的市場競爭規(guī)則及地區(qū)性的市場化方式。

在潘功看來，決定市場的關(guān)鍵恰恰是微觀層面?！啊兑庖姟钒l(fā)布的初衷，更多是出于經(jīng)濟方面的考量?！迸斯φJ為，當(dāng)前，不少地方為了短平快產(chǎn)生經(jīng)濟效益，在一定的時間段內(nèi)，常常選擇趨同的經(jīng)濟發(fā)展方式，缺乏全國統(tǒng)一的規(guī)劃布局。

由此導(dǎo)致的結(jié)果就是，省份之間發(fā)展模式趨同，各地區(qū)并未根據(jù)自己的特點形成有特色的或區(qū)別化的發(fā)展結(jié)構(gòu)，不少地方甚至只為追求GDP目標(biāo)，而放棄了自己的優(yōu)勢和擅長領(lǐng)域。

“于國家而言，并未形成統(tǒng)一的大市場，反而形成了一個趨同的市場，導(dǎo)致其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一，不利于高質(zhì)量發(fā)展?！迸斯φf，這也是國家層面要建立全國統(tǒng)一大市場的一個重要原因。不是要用一紙文件要求全國齊頭并進，而是要在中央集權(quán)管控下進行統(tǒng)一規(guī)劃。地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念，根據(jù)當(dāng)?shù)貎?yōu)勢制定特色產(chǎn)業(yè)政策。

以推進“無廢城市”建設(shè)為例。由于各地工業(yè)結(jié)構(gòu)有差異，因而各地面臨的環(huán)保壓力也各不相同，建設(shè)“無廢城市”要充分考慮城市的發(fā)展特點和資源稟賦。如三亞等旅游類城市，可能更多需要考慮生態(tài)環(huán)境保護，加強對游客產(chǎn)生廢棄物的處理處置等；如包頭、銅陵等資源型城市，提升工業(yè)固廢資源利用效率則是重頭戲。

潘功表示，每個城市不同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)勢必會形成不同的環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢。但如果不考慮本地實際，或由于補齊環(huán)保短板無法產(chǎn)生較高的經(jīng)濟價值，因而視本地的環(huán)保困境而不見，最終就會耕了別人的地，荒了自己的田，造成能力與資源上的錯配和環(huán)境保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的脫離。

在這樣的歷史發(fā)展背景下，地方保護和市場壁壘不可避免。部分地區(qū)不關(guān)心建設(shè)全國統(tǒng)一的大市場、暢通全國大循環(huán)，只考慮建設(shè)本地區(qū)本區(qū)域小市場、搞自己的小循環(huán)。為破除這一困境，做到全國一盤棋、統(tǒng)一大市場、暢通大循環(huán)，必須充分調(diào)動地方政府的積極性，進一步處理好政府和市場的關(guān)系。

“有效市場，有為政府”是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的工作原則之一。《意見》明確堅持市場化、法治化原則，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用。

對此，國家發(fā)展和改革委員會在《求是》發(fā)表解讀文章稱，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場首先要處理好政府和市場的關(guān)系，科學(xué)界定政府和市場的邊界，推動有為政府和有效市場更好結(jié)合。強化市場基礎(chǔ)制度建設(shè)，強化競爭政策的基礎(chǔ)地位，加快轉(zhuǎn)變政府職能，進一步規(guī)范政府行為，不斷提高政策的統(tǒng)一性、規(guī)則的一致性、執(zhí)行的協(xié)同性。

環(huán)境權(quán)益交易市場仍不夠活躍

《意見》明確，培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場。依托公共資源交易平臺，建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)、用水權(quán)交易市場，實行統(tǒng)一規(guī)范的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、交易監(jiān)管機制。推進排污權(quán)、用能權(quán)市場化交易，探索建立初始分配、有償使用、市場交易、糾紛解決、配套服務(wù)等制度。推動綠色產(chǎn)品認證與標(biāo)識體系建設(shè)，促進綠色生產(chǎn)和綠色消費。

“當(dāng)前，我國資源環(huán)境承載能力已接近上限，成為制約經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸，生態(tài)環(huán)境價值日益凸顯?！睋?jù)王志凱介紹，環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有較強的正外部性，但生態(tài)環(huán)境治理產(chǎn)生的價值往往外溢到其他行業(yè)領(lǐng)域，環(huán)保產(chǎn)業(yè)自身難以獲得環(huán)境改善后的增值收益。

2021年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，文件明確支持完善資源市場化交易機制、構(gòu)建綠色要素交易機制，支持試點地區(qū)進一步健全碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)等交易機制。同時，文件將資源環(huán)境定位為與土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)同等重要的六大生產(chǎn)要素之一。

王志凱認為，《意見》的出臺進一步強化了生態(tài)環(huán)境的要素與資源價值屬性。通過構(gòu)建全國統(tǒng)一開放的生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易的市場，有利于打通生態(tài)環(huán)境成本內(nèi)部化和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，有望在一定程度上改善環(huán)保投資回報不足的問題。

實際上，近年來，不少地方著眼于環(huán)境資源的市場化交易，取得了明顯成效。尤其是排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場，都經(jīng)過了或長或短時間的試點，市場活力不斷被激發(fā)。

湖南大學(xué)工商管理學(xué)院教授、中國高校市場學(xué)研究會綠色消費與綠色營銷專業(yè)委員會副主任賀愛忠在接受《環(huán)境經(jīng)濟》采訪時指出，這些探索增強了生態(tài)環(huán)境權(quán)益交換意識，產(chǎn)生了一定的市場交易量或交易額，積累了市場建設(shè)經(jīng)驗。

“由于排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)市場全國性的試點啟動時間點有早有晚，試點省域數(shù)量不一樣，試點難易程度不一樣，因而所產(chǎn)生的效果有差異。”賀愛忠向記者介紹，排污權(quán)交易、用水權(quán)交易市場相對成熟一些，制度建設(shè)相對完備一些；用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場發(fā)展相對滯后一點，統(tǒng)一的制度建設(shè)差距較大。

王志凱向記者介紹，目前排污權(quán)交易體系以行政區(qū)劃為邊界范圍，缺乏基于環(huán)境質(zhì)量的區(qū)域排污權(quán)交易體系的設(shè)計；全國碳市場首個履約周期交易量存在“高開低走”、市場不夠活躍、臨近履約期推高交易量等問題；碳匯交易剛剛起步，受到頂層設(shè)計和政策不完善、基礎(chǔ)研究和投入不足、專業(yè)機構(gòu)和人才缺乏等因素制約，碳匯產(chǎn)品相關(guān)認證、注冊制度尚待完善，碳匯項目融資渠道尚待建立；用水權(quán)、用能權(quán)總體仍處在探索期，確權(quán)基礎(chǔ)薄弱，交易不夠活躍，市場發(fā)育不成熟，在提高用水效率和用能效率的效果不夠明顯。

賀愛忠坦言，總體而言，這些環(huán)境權(quán)益交易市場建設(shè)目前仍面臨市場交易活躍度發(fā)展不平衡，市場主體參與形式單一、專業(yè)性欠缺，市場交易數(shù)據(jù)透明度與準(zhǔn)確度有待提高，市場交易數(shù)據(jù)共享不足，市場基礎(chǔ)設(shè)施落后于市場發(fā)展的需要，區(qū)域性市場與全國性市場的基礎(chǔ)制度銜接不緊密，缺乏國際話語權(quán)等共同困境。

推進生態(tài)環(huán)境市場客體健康有效流通

上文我們提到，當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境市場“大而不強”，有諸多不統(tǒng)一之處。

據(jù)賀愛忠介紹，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，碳排放權(quán)交易市場、綠色與有機產(chǎn)品市場、環(huán)保服務(wù)市場等，都不是統(tǒng)一大市場。

具體來說，從碳交易市場來看，試點地區(qū)市場之間、試點地區(qū)與全國碳市場之間，市場制度并不是統(tǒng)一的，市場價格也不是統(tǒng)一的。從綠色食品市場來看，綠色食品由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部下屬的中國綠色食品發(fā)展中心認定，有機產(chǎn)品由國家市場監(jiān)督管理總局下屬的國家認證認可監(jiān)督委員會統(tǒng)一管理、監(jiān)督和綜合協(xié)調(diào)。綠色食品、有機產(chǎn)品市場主管、推廣部門不統(tǒng)一，市場制度也不統(tǒng)一。

“地方保護和區(qū)域壁壘等難題的破解，從中國國情來看，短期內(nèi)主要靠中央政府對地方政府的績效考核指標(biāo)，如可將績效考核結(jié)果與干部升遷任免掛鉤；從中長期來看，主要靠市場經(jīng)濟發(fā)展的成熟、市場體制機制的健全完善?！辟R愛忠表示。

采訪中，賀愛忠告訴記者，《意見》的出臺能夠打破生態(tài)環(huán)境市場客體（主要指生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)、要素、商品）流通不暢這一關(guān)鍵堵點。

據(jù)了解，構(gòu)成生態(tài)環(huán)境市場的基本要素包括生態(tài)環(huán)境市場主體與市場客體，沒有市場主體或市場客體，就沒有生態(tài)環(huán)境市場。

結(jié)合《意見》提出的培育發(fā)展全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場要求，賀愛忠建議，推進生態(tài)環(huán)境市場客體健康有效流通，應(yīng)做好以下工作：

一是建設(shè)全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)、用水權(quán)、用能權(quán)交易市場。借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗教訓(xùn)，剖析我國碳排放權(quán)、用水權(quán)、用能權(quán)交易市場建設(shè)試點的做法與問題，從社會整體利益出發(fā)，以破除地方碳市場與全國碳市場銜接障礙實現(xiàn)全國碳排放權(quán)交易市場統(tǒng)一為突破口，推進碳排放權(quán)、用水權(quán)、用能權(quán)交易市場建設(shè)。

二是建設(shè)全國統(tǒng)一的綠色低碳技術(shù)、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)交易市場。建立健全全國性綠色低碳技術(shù)交易市場，完善知識產(chǎn)權(quán)評估與交易機制，鼓勵企業(yè)以市場為導(dǎo)向開發(fā)綠色低碳技術(shù)，推動各地綠色低碳技術(shù)交易市場互聯(lián)互通。建立氣象、水文、環(huán)境、資源、遙感等生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)交易流通、開放共享、安全認證等方面的基礎(chǔ)制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加快培育統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)市場，提高生態(tài)環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)資源利用率。

三是健全全國統(tǒng)一的綠色產(chǎn)品和服務(wù)市場。健全綠色有機產(chǎn)品質(zhì)量溯源體系，推動綠色低碳有機產(chǎn)品認證，推進綠色低碳有機產(chǎn)品、生態(tài)標(biāo)識體系建設(shè)，以高質(zhì)量綠色低碳產(chǎn)品和服務(wù)供給創(chuàng)造和引領(lǐng)綠色低碳需求。通過繼續(xù)加強綠色宣傳教育，強化消費者的綠色意識，給予購買綠色低碳有機產(chǎn)品的顧客適當(dāng)補貼或環(huán)保積分等手段，擴大消費者的綠色需求，以強大的綠色低碳需求更好地引領(lǐng)優(yōu)化綠色低碳有機產(chǎn)品和服務(wù)的供給。

總的來說，無論是地方保護還是市場壁壘，都會給各類市場主體公平競爭造成障礙，制約經(jīng)濟循環(huán)。因此，《意見》的出臺，能夠加快建立全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場制度規(guī)則，打破地方保護和市場分割，促進商品要素資源在更大范圍內(nèi)暢通流動，全面推動我國生態(tài)環(huán)境市場實現(xiàn)“由大到強”轉(zhuǎn)變。

（文章來源環(huán)境經(jīng)濟，圖片來源于網(wǎng)絡(luò)）