“三孩政策”背景下0-3歲嬰幼兒托育現(xiàn)狀調查研究

路娟

隨著三孩政策的落地，0-3歲嬰幼兒家庭照護服務需求增大，而能提供普惠又高質量的嬰幼兒照護服務機構數(shù)量有限；政府對公立托育機構財政支持不足；照護服務機構照護費用高昂，總體價格偏高，嬰幼兒照護監(jiān)管機制不夠健全；嬰幼兒照護服務從業(yè)人員隊伍整體素質有待加強。為滿足家庭托育需求，應構建0-3歲嬰幼兒托育多元照護體系。

2021年1月，國家衛(wèi)生健康委員會印發(fā)《托育機構保育指導大綱（試行）》的通知，指導托育機構為3歲以下嬰幼兒提供科學、規(guī)范的照料看護服務。[1]2021年3月，《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》提出，發(fā)展普惠托育服務體系，健全支持嬰幼兒照護服務和早期發(fā)展的政策體系。2021年6月，《中共中央 國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》指出要實施一對夫妻可以生育三個子女的政策，即“三孩”政策。實施“三孩政策”是黨中央為中國的長遠發(fā)展作出的重要戰(zhàn)略決定，但經驗證明，限制生育相對容易，鼓勵生育卻面臨諸多障礙。國家三孩政策實施以來，新生人口數(shù)量并沒有實現(xiàn)預期中的長期增長，在此背景下，如何激發(fā)人們的生育意愿、促進托育服務行業(yè)的健康發(fā)展，已經成為迫切需要解決的問題。2022年，國務院正式發(fā)布關于設立3歲以下嬰幼兒照護個人所得稅專項附加扣除的通知，納稅人可按照每個嬰幼兒每月1000元的標準定額扣除照護3歲以下嬰幼兒子女的相關支出。這些都積極地回應了0-3歲嬰幼兒公共托育服務供給不足的問題，而政策的出臺并未如預期般刺激人口增加，現(xiàn)代女性的職業(yè)化發(fā)展、嬰幼兒托育服務的缺位、老人退休年齡的延遲及其帶養(yǎng)意愿的降低，養(yǎng)育孩子的成本逐年增加，這些因素都削弱了三孩家庭所能獲得的支持，家庭生育三孩的意愿與生育率并不高。

0-3歲嬰幼兒托育服務現(xiàn)狀

本研究將0-3歲嬰幼兒托育機構的從業(yè)人員素質、運行發(fā)展、家庭托育需求、國家的政策支持作為主要研究對象。從教育學、心理學、人口學、社會學的角度開展研究，包括托育機構負責人、托育機構從業(yè)人員及0-3歲嬰幼兒家長三個維度。樣本選取西安市雁塔區(qū)、灞橋區(qū)三所托育機構調研開展，同時面向西安市0-3歲嬰幼兒家長發(fā)放問卷500份，回收有效問卷494份。

（一）公立托育機構財政支持不足

針對托育服務的要求，家長們更傾向于公辦托育機構，因為相比于民辦托育機構，公辦托育機構有更優(yōu)質的師資、更高質量的看護照料與更安全衛(wèi)生的環(huán)境。雖然目前西安市有一定數(shù)量的0-3歲嬰幼兒托育機構，但大多以市場化的托育機構和早教機構為主，公辦性質的托育機構數(shù)量較少，原因之一是財政支持對公立托育機構的支持還不足。一方面是數(shù)量較多收費高，且質量參差不齊的市場化托育機構；另一方面是數(shù)量緊缺、高質量普惠性質的政府舉辦托育機構。對于家庭而言更加愿意選擇后者，但因數(shù)量有限使得家長們在選擇的時候陷入兩難的境地。而目前西安市大部分托育機構都以早教為主，課程設置和招生都傾向于2歲及以上的嬰幼兒，這些機構環(huán)境好、從業(yè)人員較為專業(yè)、設置的課程也科學符合幼兒發(fā)展，因此費用也較昂貴，對中低收入家庭來說壓力較大。

（二）托育機構監(jiān)管主體不明

目前，0-3歲嬰幼兒托育服務監(jiān)管主體主要是衛(wèi)生與健康委員會，同時涉及到教育部門、衛(wèi)生部門等，部分托育機構是作為私人運營機構在工商管理部門注冊登記，并未在衛(wèi)健委和教育局備案。因而，0-3歲嬰幼兒托育機構存在監(jiān)管主體不明確，部門之間職責不清晰等問題。監(jiān)管主體不明確導致現(xiàn)有幼托機構規(guī)模小、收費高，服務不靈活。通過調研得知，既有的0-3歲嬰幼兒托育機構規(guī)模都較小，幼兒數(shù)量平均小于60人，從業(yè)人員數(shù)量在15-30名之間，相配套的教師及保育人員也普遍偏少。這從側面反映出當前西安市0-3歲嬰幼兒的托育服務供不應求的現(xiàn)象，也導致部分托育機構出現(xiàn)高收費，甚至亂收費等現(xiàn)象。這些機構每個月的基本收費都在3000元以上，其中還不包括特殊節(jié)日舉辦的各類活動項目費用。在服務形式方面，主要為日托，像針對于節(jié)假日或特殊工作父母的開展的臨時托育、半日托等幾乎沒有，托育形式太單一。家長們希望政府可以通過加強監(jiān)管，出臺相應的標準來規(guī)范托育機構的運行質量。

（三）托育機構招生年齡受限

目前多數(shù)托育機構只招收1歲以上的幼兒，只有少數(shù)機構招收1歲以下的嬰幼兒，但是收費極高。同時部分家長對托育機構及托育機構從業(yè)人員的整體素質還持質疑態(tài)度，即便家庭經濟條件允許，寧愿選擇家庭育兒嫂也不愿將1歲以下的嬰幼兒送至托育機構照護。

（四）托幼機構從業(yè)人員素質參差不齊

截至2021年底，西安市設有早教托育專業(yè)的本科和高職類院校不足10所，由于早教托育專業(yè)畢業(yè)生數(shù)量較少，培養(yǎng)的畢業(yè)生數(shù)量還遠遠不能滿足家長和社會的需求。而現(xiàn)有的托育機構從業(yè)人員，在職前階段大多未受到專業(yè)的培養(yǎng)和訓練。缺乏0-3歲嬰幼兒托育服務從業(yè)人員的從業(yè)準則，也是導致托育機構的整體質量參差不齊的一個重要原因。

構建0-3歲嬰幼兒托育服務體系的建議

（一）政府層面

1、加強頂層設計和政策支持，完善監(jiān)管機制

一方主導，多方參與，在0-3歲嬰幼兒公共托育服務供給中，主導者角色必須由政府扮演，政府應負責制定托育服務領域的發(fā)展藍圖、調控對托育服務領域的財政投入以及對托育行業(yè)的監(jiān)督管理。2019年5月出臺的《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》強調把嬰幼兒照護服務納入經濟社會發(fā)展規(guī)劃?！锻杏龣C構設置標準（試行）》和《支持社會力量發(fā)展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》，明確了0-3歲嬰幼兒托育服務機構的建設主體、人力、物力投入等。但是，政策文件只對衛(wèi)生健康部門、教育部門、住房城鄉(xiāng)建設部門等相關工作部門職責進行了分工，并未形成各部門的具體工作細則以及完備的監(jiān)督體系。相關部門要加強合作，強化部門之間協(xié)調配合，加快落實相關支持措施，建立托育機構服務質量、過程管理等評估指標，建立常態(tài)化的評估機制，提升托育機構的服務質量。

隨著西安全面加快國家中心城市建設的步伐不斷推進，每年吸引著全國各地的人才來西安就業(yè)、落戶、定居。根據(jù)2022年4月西安市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局西安調查隊正式發(fā)布的《2021西安市年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2021年底，西安市常住人口1316.30萬人。但人口總量增加的同時，自2017年開始，每年的新生兒出生率卻逐年下降，從2017年的11.11%下降到2021年的7.89%。一方面是下降的人口出生率，一方面是國家鼓勵家庭生育三孩，那么托育機構的服務就需要政府通過頂層設計的形式給予支持，重拾家庭生育的信心，為家庭生育三孩提供政策保障，托育保障體系的完善與否是直接影響家庭生育意愿的重要因素之一。

2020年11月，《西安市推進3歲以下嬰幼兒照護服務工作實施方案》出臺，目標之一是實現(xiàn)“一年試點、兩年提升、三年優(yōu)化”的工作目標，為嬰幼兒家庭提供多方面照護服務。建議西安市結合當?shù)貙嶋H，加強頂層設計，進一步出臺《西安市關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的實施意見》《3歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》《3歲以下幼兒托育機構設置標準》，充分發(fā)揮各部門各系統(tǒng)的職能作用。

2、奉行先“兜底補缺”再“適度普惠”的托育服務理念

一方面，目前托育機構從業(yè)人員的水平良莠不齊，高質量的托育機構數(shù)量較少；另一方面，因經濟發(fā)展水平的差異，能提供普惠性托育服務的地區(qū)并不多，難以滿足家庭尤其是普通收入家庭對托育服務的需求。因此，政府應率先承擔起托育服務供給的“兜底補缺”責任，提高托育服務能力，在此基礎上，通過加大財政投入，鼓勵市場、社區(qū)、社會組織與家庭形成合力，將托育服務理念向“適度普惠”轉變，打造高質量托育服務體系。[1]

3、構建婦女生育友好型社會

現(xiàn)代父母育兒觀念的提高，老人退休時間延遲及帶養(yǎng)意愿低、月嫂保姆帶孩收費高、服務簡單且存在安全隱患等現(xiàn)實問題，迫使育齡家庭生育后，母親犧牲工作以便更好地去照顧幼兒，甚至成為全職媽媽。也就是說，對于職業(yè)女性來說，一旦做出生育選擇，就一定會對其職業(yè)發(fā)展產生或大或小的影響，也許只是耽誤一段時期的工作，也許就是結束一輩子的職業(yè)生涯，而面對這樣的顧慮，很多職業(yè)女性選擇放棄生育。因此，切實解決0-3歲嬰幼兒的托育問題，就是在解決職業(yè)女性面對的“選擇生育”或是“選擇職業(yè)”的兩難問題。建設有利于生育的社會環(huán)境，從維護婦女合法就業(yè)權利的角度出發(fā)，倡導靈活的工作時間與空間。

4、完善托育從業(yè)人員的準入制度

制定0-3歲嬰幼兒托育從業(yè)人員職業(yè)標準，從業(yè)人員均需持育嬰師、保育員證等相關證書，及托育從業(yè)人員培訓合格證上崗。從思想道德素養(yǎng)和專業(yè)素養(yǎng)方面全面考察從業(yè)教師的資質，從而促進嬰幼兒照護服務行業(yè)規(guī)范、有序發(fā)展，加強行業(yè)自律。

（二）社區(qū)層面

1、鼓勵社會力量積極參與

公共托育領域的起步階段，首先要確定政府為主導力量，從經濟、政策等方面推動托育服務的供給，大力建設公辦托育機構，從中逐步探索建立一套成熟的運作管理模式作為行業(yè)規(guī)范和標準。通過政府購買服務等多種方式，鼓勵社會力量進入托育服務領域，構建主體多元化的嬰幼兒照護服務體系。

2、推進完善社區(qū)嬰幼兒照護服務點

大力發(fā)展以社區(qū)為基礎的托育機構，積極發(fā)展普惠性托育服務。以社區(qū)為中心，通過政府與社會組織的合作，為0-3歲的嬰幼兒提供非營利的保教活動，為家庭提供就近的照護幫助。依托社區(qū)建立普惠性嬰幼兒照護服務點，研究普惠性價格合理區(qū)間，擴大社區(qū)照護服務的受益面。同時，豐富托育服務內容，根據(jù)家長的不同需求和家庭消費水平，為家庭提供全日制、半日制、計時托管、假期托管等多種形式的服務，滿足多樣化的照護服務需求。此外，支持有條件的公辦幼兒園開辦托班，增加2-3歲幼兒的入學比例，減少家庭的負擔。

3、完善社區(qū)托育服務配套模式

一是為0-1歲嬰兒家庭提供“以養(yǎng)為主”的家庭指導。提供科學看護嬰兒、心理調節(jié)等方面的指導，幫助年輕父母適應角色，掌握科學育兒方法；二是為1-2歲幼兒家庭提供“養(yǎng)教結合”的家庭指導。在養(yǎng)育指導的基礎上，不斷增加教育的比重，提供多種形式的、專業(yè)的親子早教指導服務；三是為2-3歲幼兒家庭提供公益的照護服務。除了繼續(xù)提供早教指導服務，幫助家庭養(yǎng)育之外，可以根據(jù)2歲以上嬰幼兒家庭實際需要提供多元化、可選擇的照護服務。[2]

（三）家庭層面

1、家庭仍將作為嬰幼兒托育服務的主要提供者發(fā)揮作用

根據(jù)0-3歲嬰幼兒身心發(fā)展的特殊性，0-3歲嬰幼兒的保育和教育還是要以家庭為主的，因此，在未來很長一段時間內，家庭仍將作為兒童托育服務的主要提供者發(fā)揮作用，而給予家庭指導與支持，提高家庭照料的水平也是不可或缺的。

2、建立父母雙方共同承擔責任的良好環(huán)境

建立父母雙方共同承擔責任的良好環(huán)境，提倡兩性平等的家庭觀念，實行男女平等的權利。生育政策中的性別平等有利于解決減輕婦女的撫養(yǎng)責任，從而提高婦女的就業(yè)能力。加強對兩性平等的社會意識和兩性平等的家庭觀念的宣傳，強調男性在養(yǎng)育孩子中的重要角色，并在政策上為爸爸育兒提供支持。

參考文獻

[1]吳航，董雨果.我國3歲以下兒童照顧政策的系統(tǒng)性構建[J].中國教育學刊，2019（05）：35-40.

[2]石卷苗.浙江省0-3歲嬰幼兒托育服務體系建設——兒童早期教育服務模式探索[J].社會與公益，2020（02）：62-65.

作者簡介

路 娟 西安文理學院學前教育學院副教授，研究方向為學前教育基本理論、學前教育政策