建設項目臨時用地復墾存在的問題及其對策

張玉明

摘 要 土地資源是社會發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎資源，土地資源的開發(fā)利用效率直接關系著生產(chǎn)建設能否順利進行。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，項目建設對臨時用地的需求不斷增加，對被破壞土地進行復墾和生態(tài)恢復是實現(xiàn)土地資源科學利用、保護土地資源的主要路徑。為更好地開展建設項目臨時用地復墾工作，分析福建省三明市明溪縣建設項目臨時用地復墾存在的問題，提出加強復墾方案編制質量管理、規(guī)范復墾費用標準、加強部門協(xié)調溝通、規(guī)范復墾施工、加強社會和公眾監(jiān)督等對策建議。

關鍵詞 建設項目臨時用地；復墾；福建省三明市明溪縣

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2022.19.029

隨著國家不斷加大對能源、交通、水利等基礎設施的建設力度，建設項目臨時用地的需求量日益增加。占用臨時用地不可避免地會損毀大量的土地資源，部分建設項目甚至臨時占用耕地及永久基本農(nóng)田。土地資源日益緊缺是制約我國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，切實保護耕地、珍惜和合理利用每一寸土地已成為我國一項基本國策。臨時用地管理制度是《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定的重要制度之一，為進一步落實最嚴格的土地資源保護制度和節(jié)約集約用地制度，推進生態(tài)文明建設、促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，國家自然資源部不斷規(guī)范和加強臨時用地管理[1]?；诖耍Y合明溪縣建設項目臨時用地復墾工作存在的問題，提出新時期加強建設項目臨時用地管理的對策和建議。

1? 臨時用地復墾概述

1.1? 概念闡述

臨時用地是指在建設項目工程施工前和地質地形勘察工作中需要臨時利用，在施工完成后或勘察完畢后不再需要使用的國有或農(nóng)民集體所有的土地。臨時用地在使用后需及時恢復土地自然狀態(tài)，確保土地可持續(xù)開發(fā)利用。土地復墾是指在人類生產(chǎn)建設活動中和自然災害下遭受巨大破壞的土地，通過科學整治、復墾等措施使其恢復到自然狀態(tài)的一種綜合活動。位于城市規(guī)劃區(qū)內的臨時用地，在報批前應先經(jīng)城市規(guī)劃行政主管部門同意。土地使用者應根據(jù)土地權屬，與自然資源主管部門或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會等有關部門簽訂臨時使用土地合同，并按照合同約定支付臨時使用土地補償費用。臨時使用土地的使用者應按臨時使用土地合同約定的用途使用土地，不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過2年[2]。

1.2? 作用意義

土地是人類賴以生存的基礎資源，為合理開發(fā)和利用土地資源，加強耕地保護和生態(tài)修復，提高土地利用的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益，需制定一系列土地利用政策。對因項目建設需臨時使用的土地，通過利用土地復墾、整治和生態(tài)修復等技術，使失去生產(chǎn)能力的土地重新獲得生產(chǎn)能力，是土地綜合整治和環(huán)境保護工作的重要組成部分，也是落實建設項目臨時用地土地復墾相關法律法規(guī)和政策規(guī)定的重要工作。加強土地復墾治理，改善復墾區(qū)生態(tài)環(huán)境，有利于實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用，促進社會經(jīng)濟與環(huán)境和諧發(fā)展。

1.3? 實施辦法

按照“誰損毀，誰復墾”原則，對在能源、交通、水利等基礎設施建設、生產(chǎn)經(jīng)營活動中占用并已破損的土地進行復墾、保護、治理。土地復墾義務人應在辦理建設用地申請手續(xù)時，依據(jù)自然資源部《土地復墾方案編制規(guī)程》要求，科學編制土地復墾計劃書，將各項資料數(shù)據(jù)、文件等及時提交給自然資源主管部門進行審批、檢查，并對復墾方案和計劃書進行闡釋。通過申請后需安排專家進行驗證，驗證合格后由自然資源主管部門按照規(guī)定和要求進行審批。臨時用地使用期限結束后，臨時用地土地復墾義務人應按照要求對臨時用地進行復墾，在完成復墾治理后，還需相關責任人簽字、檢查，加強與項目地區(qū)政府部門和自然資源主管部門的聯(lián)系，確保各項資料和工作審查合格后才能將復墾后的土地資源歸還給土地所有者。

2? 存在的問題

2.1? 復墾方案編制質量參差不齊

1）編制單位資質參差不齊。隨著復墾方案編制技術服務市場環(huán)境的不斷開放，復墾方案的編制工作也由以往的從主管部門通過遴選后組成的備案名單庫中選擇編制單位，轉變?yōu)闃I(yè)主自行在中介市場選擇編制單位。這種方式存在部分編制單位資質不符合要求、參與臨時用地復墾方案編制的人員專業(yè)能力和素質不高等問題，也存在部分編制單位雖具有資質，但經(jīng)驗不足、信譽不高，影響編制方案的質量和可靠性。

2）編制人員水平參差不齊。由于臨時用地復墾方案編制涉及土地規(guī)劃、土地管理、土壤分析、水土保持、水文水利和工程造價等多學科，一位編制人員無法同時完成跨學科的各項工作。因此，在方案編制過程中往往會出現(xiàn)資料收集不完整、資料時效性不足、簡單判定項目區(qū)及周邊地區(qū)的土壤情況、對項目區(qū)涉及的水文分析不全面等現(xiàn)象，導致出現(xiàn)配套的復墾設施不足、預算缺項或超額等問題，影響復墾方案的編制質量。

3）方案編制質量參差不齊。出現(xiàn)這種問題的主要原因是臨時用地復墾方案未嚴格按照規(guī)定流程和標準進行編制。編制單位往往是將其他地區(qū)或項目的編制成果簡單修改后進行利用，造成項目區(qū)復墾地類分析錯誤、文本描述與相應圖件不一致、圖件上的工程設施與工程量計算估算不一致等問題，比如原土地利用方式為水田的，在未充分征求土地所有者及管理者同意的情況下，擅自按照旱地的標準進行設計、復墾，嚴重影響方案的編制質量。

2.2? 復墾費用標準不統(tǒng)一

土地復墾費用是開展土地復墾工程的保障，直接影響復墾質量，且關系著土地復墾工作能否得到有效落實[3]。1）土地復墾費用主要是通過前期的復墾方案進行估算，具體參照政策并結合市場價格進行估算，但臨時用地的使用期限一般為2年，這使得土地復墾費用呈動態(tài)變化，2年后的材料價格和人工費用往往與方案編制當年存在較大差異。2）在復墾方案編制工程量估算過程中，部分項目業(yè)主或編制單位會通過降低復墾標準、減少工程設施壓低復墾費用，導致復墾工程后期資金不足，工程質量較差。3）對復墾工作的費用標準沒有明確要求，存在壓縮復墾費用現(xiàn)象。例如，不考慮復墾工作其他費用中的耕種費、土壤培肥費、后期管護費等，造成復墾后土地質量得不到保證。

2.3? 監(jiān)管難度大

目前，未涉及占用永久基本農(nóng)田保護區(qū)的臨時用地審批權限在縣級自然資源主管部門，但建設項目臨時用地使用權的申請、審批、復墾、驗收等，涉及項目區(qū)所在的行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)局、水利局、環(huán)境保護局及自然資源主管部門的耕地保護、用途管制、生態(tài)修復、空間規(guī)劃、執(zhí)法監(jiān)察等多個單位的多個部門。同樣，監(jiān)管工作亦涉及多個單位的多個部門，造成臨時用地使用過程、復墾施工、竣工驗收等各階段的監(jiān)管難題愈發(fā)嚴峻[4]。

2.4? 復墾施工不規(guī)范

建設項目臨時用地復墾涉及多個單位的多個部門，部分環(huán)節(jié)監(jiān)管主體不明確，造成復墾施工不規(guī)范，主要體現(xiàn)在臨時用地使用前的表土剝離、復墾施工后的客土回填和對耕地區(qū)的耕地質量恢復。1）表土剝離工作不到位。按照復墾方案的編制要求和實際情況，在臨時用地使用前，需剝離項目區(qū)的表層耕作土并暫時存放于項目區(qū)內或項目區(qū)周邊，待復墾施工后進行回填。但相關工作監(jiān)督管理不到位，普遍存在表土剝離工作標準低、不規(guī)范、效果差等問題。2）復墾施工后客土回填困難。由于缺少對表層耕作土土源的重視，表層耕作土存放困難、存放成本較高等原因導致在項目建設過程中未及時開展耕作土剝離再利用工作，造成客土回填困難。3）復墾不規(guī)范造成耕地質量下降。由于臨時用地復墾施工標準高、強度大，易破壞土層結構，同時復墾施工過程中由于對拆除臨時工棚、水泥地面等形成的工程碎料處置不當，造成復墾后的土壤肥力下降、土地退化，不利于后續(xù)耕作使用。

2.5? 缺少社會和公眾監(jiān)督

根據(jù)《土地復墾條例實施辦法》，土地復墾階段驗收和總體驗收形成初步驗收結果后，負責組織驗收的自然資源主管部門應在項目所在地發(fā)布公告，聽取相關權利人的意見，公告時間不少于30 d。但當前土地復墾的相關條例未明確要求在臨時用地審批前，對臨時用地的項目情況、范圍、建設內容等進行公示，土地復墾缺少社會和公眾監(jiān)督。

3? 對策建議

3.1? 加強復墾方案編制質量管理

為保證臨時用地復墾方案質量，臨時用地審批主管部門應加強復墾方案編制質量管理。1）建立臨時用地編制單位準入制度。編制單位不僅要有工程設計或土地規(guī)劃資質，還要有土地管理、水利、土壤、造價等多學科集合的編制團隊，并將相應材料上報臨時用地審批主管部門進行備案和公示。2）加強復墾方案成果審查。在復墾方案正式審查前，自然資源主管部門應組織專家、相關單位代表、項目業(yè)主和編制單位到臨時用地項目區(qū)及其周邊地區(qū)進行實地踏勘，并聽取編制單位的復墾工程情況介紹，然后進行復墾方案的技術審查。3）根據(jù)復墾方案的編制質量和服務情況，對編制單位進行積分，并將積分結果進行公示，以利于項目業(yè)主對復墾方案編制單位進行選擇，提高復墾方案編制質量。

3.2? 規(guī)范復墾費用標準

足額的復墾資金是保證臨時用地復墾工程質量和土地質量的基本保障。負責臨時用地使用審批、監(jiān)管的自然資源部門、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)局等單位應加強合作，在相關規(guī)定、標準及省、市要求的基礎上進一步細化、明確復墾費用的類型和標準。例如，耕地和林地的最低復墾標準、復墾竣工驗收后的后期管護費標準、管護年限標準、土壤培肥費標準和監(jiān)測費標準等，確保有足額的復墾資金用于復墾后的土地質量保持[5]。

3.3? 加強部門協(xié)調溝通

要做好臨時用地管理工作，必須加強單位之間、部門之間的協(xié)調溝通，完善相關的政策法規(guī)，組建審批管理監(jiān)督機構，提升相關管理人員的業(yè)務水平。1）組建臨時用地管理機構。抽調涉及臨時用地審批、監(jiān)管的各部門工作人員，組成統(tǒng)一管理機構，加強部門之間的協(xié)作性。在建設項目業(yè)主提出臨時用地使用申請后，由該管理機構先行進行前期的會商審查。2）加強不同部門管理人員之間的溝通交流。定期組織臨時用地管理機構相關人員進行業(yè)務交流，對不同單位的新政策、新要求、新規(guī)定進行交底，協(xié)商解決不同單位之間的數(shù)據(jù)矛盾、政策矛盾。3）對管理機構相關人員進行業(yè)務培訓。提高業(yè)務人員對建設項目臨時用地使用、審批、復墾、驗收等全流程政策的準確理解和掌握程度，提高其對建設項目臨時用地的管理能力。

3.4? 規(guī)范復墾施工

為確保復墾施工后的土地質量，自然資源等相關主管部門應嚴格規(guī)范復墾工程施工，復墾后的土地質量原則上不低于原土地或周邊土地利用類型的土壤質量與生產(chǎn)力水平。復墾為農(nóng)用地的應符合《土地復墾質量控制標準》（TD/T 1036—2013）要求，復墾為其他用地的也應符合相應行業(yè)的執(zhí)行標準。

復墾措施主要包括工程技術措施、生物和化學措施等。1）工程技術措施主要包含土壤重構、灌溉與排水工程、田間道路工程和植被重建工程等措施，土壤重構是難點，監(jiān)管單位應重點監(jiān)督臨時用地使用時的表層土壤剝離存放工作，以便復墾施工后回填，確保土地質量。2）土壤改良是實現(xiàn)臨時用地土地復墾目標的關鍵環(huán)節(jié)，通過生物和化學措施快速恢復植被，改良土壤生境，有效控制水土流失，恢復臨時用地質量[6]。

3.5? 加強社會和公眾監(jiān)督

各地區(qū)自然資源主管部門應根據(jù)臨時用地審批要求將臨時用地審批文件、合同、范圍、土地等級和影像資料等傳輸?shù)脚R時用地信息系統(tǒng)中，通過整合、歸檔，向社會公開臨時用地相關信息，確保審批過程透明，該措施有利于加強上級主管部門、社會和公眾的監(jiān)督。為進一步加強社會和公眾監(jiān)督，還應將臨時用地使用各階段的相關信息于項目區(qū)所在地進行公示，倒逼建設項目臨時用地單位履行復墾義務，讓土地所有者、使用者參與臨時用地復墾實施、驗收監(jiān)督。

4? 結語

建設項目臨時用地復墾是為了保護耕地資源，提高土地資源利用率，解決土地資源浪費問題，是我國耕地保護基本國策的重要內容。建設項目臨時用地復墾過程中相關單位需加強對土地復墾工作各環(huán)節(jié)的管理，科學分析存在的問題，完善審批、監(jiān)督制度，確保復墾工程生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益的統(tǒng)一，有效保護我國土地資源。

參考文獻：

[1] 單英.耕地保護措施之我見[J].科技與生活，2010（11）：185.

[2] 全國人大常委會辦公廳.中華人民共和國土地管理法[M].北京：中國民主法制出版社，2019.

[3] 馮妙玲，吳家龍，蘇少青，等.關于建設項目臨時用地復墾的若干思考：以廣東省為例[J].綠色科技，2021，23（2）：36-37.

[4] 鄭小剛，魏靜，邢夢罡，等.建設項目臨時用地復墾實施現(xiàn)狀、問題及建議：以河北省為例[J].中國工程咨詢，2019（3）：88-91.

[5] 劉璇.湖南省建設項目臨時用地復墾標準研究[D].長沙：湖南師范大學，2019.

[6] 王英豪，趙琦.建設項目臨時用地土地復墾方案編制之淺見[J].浙江國土資源，2020（4）：38-41.

（責任編輯：劉寧寧? 丁志祥）