地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行現(xiàn)狀、風(fēng)險(xiǎn)與對(duì)策

陶元磊 李瑩

【摘要】高質(zhì)量發(fā)展是地方高校踐行新發(fā)展理念面臨的新挑戰(zhàn)， 發(fā)行地方高校政府專項(xiàng)債成為彌補(bǔ)高質(zhì)量發(fā)展經(jīng)費(fèi)缺口的新渠道， 然而此類專項(xiàng)債的發(fā)行和管理并未與高等教育發(fā)展規(guī)律相匹配， 地方高校發(fā)生債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)依然存在。 基于2018 ～ 2021年256所地方高校發(fā)行的521項(xiàng)政府專項(xiàng)債的相關(guān)信息， 從整體發(fā)行現(xiàn)狀和具體屬性特征兩個(gè)維度進(jìn)行分析， 發(fā)現(xiàn)地方高校政府專項(xiàng)債的潛在風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在規(guī)模與管理錯(cuò)配、評(píng)級(jí)與風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配以及內(nèi)涵與投向錯(cuò)配三個(gè)方面， 最后從發(fā)行者、投資者和使用者角度針對(duì)性地提出規(guī)范債務(wù)發(fā)行管理、提高信息披露質(zhì)量、合理擴(kuò)大使用范圍等具體應(yīng)對(duì)措施， 以期實(shí)現(xiàn)政府專項(xiàng)債資金對(duì)地方高?？沙掷m(xù)發(fā)展的有力支持。

【關(guān)鍵詞】地方高校；政府專項(xiàng)債；債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)；風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

【中圖分類號(hào)】F812.7? ? ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A? ? ? 【文章編號(hào)】1004-0994（2022）21-0154-7

一、引言

十三屆全國人大四次會(huì)議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中， 關(guān)于教育的論述從“十三五規(guī)劃提出的“全面提高教育質(zhì)量”進(jìn)一步上升為“建設(shè)高質(zhì)量教育體系”， 標(biāo)志著高校即將進(jìn)入追求高質(zhì)量建設(shè)新階段， 也意味著高校需要更大的投入。 然而， 近些年， 隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力增大， 導(dǎo)致高等教育所獲財(cái)政投入的增長幅度有所減緩， 而民眾對(duì)高質(zhì)量辦學(xué)永無止境的追求以及創(chuàng)建“雙一流”的壓力又使高校的辦學(xué)成本一直都在持續(xù)上升[1] 。 從高校每年向社會(huì)公開的預(yù)算數(shù)據(jù)可知， “雙一流”等高水平高校的經(jīng)費(fèi)一般而言十分充裕， 足以彌補(bǔ)辦學(xué)成本的增加， 并且能夠支撐其高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。 但是地方高校的經(jīng)費(fèi)來源相對(duì)單一， 地方政府的財(cái)政撥款只能滿足地方高校基本運(yùn)行和適度發(fā)展的需要， 如果要謀求高質(zhì)量跨越式發(fā)展， 就需要進(jìn)一步拓寬籌資渠道。 十幾年前一場(chǎng)由高校擴(kuò)招引發(fā)的高校債務(wù)危機(jī)至今仍歷歷在目， 當(dāng)時(shí)在國家大力支持和高校盤活內(nèi)部資源的雙重努力下， 危機(jī)才有效解決。 但這種債務(wù)治理方式只是一次性集中“輸血”， 在高校沒有足夠“造血”功能之前， 再次尋求通過銀行貸款籌資的做法必然會(huì)被地方財(cái)政和教育主管部門嚴(yán)格限制。 2015年新《預(yù)算法》的實(shí)施開啟了地方政府合規(guī)發(fā)行債券的大門， 由于政府專項(xiàng)債不計(jì)入財(cái)政赤字， 只要投資項(xiàng)目能夠自求平衡， 就可以對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮四兩撥千斤的作用， 因此地方政府有足夠的動(dòng)力推進(jìn)專項(xiàng)債的發(fā)行工作。 在2018年3月， 財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》中， 首次把公立高校列為優(yōu)先發(fā)展的項(xiàng)目之一， 要求探索試點(diǎn)發(fā)行專項(xiàng)債。 從此， 地方高校政府專項(xiàng)債作為地方政府專項(xiàng)債里的一個(gè)細(xì)分開始陸續(xù)在多個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市發(fā)行， 成為地方高校解決發(fā)展所需資金缺口新的途徑之一。

值得注意的是， 盡管地方政府專項(xiàng)債是當(dāng)前穩(wěn)投資、促增長的重要抓手， 但地方政府專項(xiàng)債的主要投向是基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目， 這一點(diǎn)和上一次高校債務(wù)危機(jī)中利用銀行貸款大興土木的情況似曾相識(shí)。 另外， 雖然新的籌資方式使得高校的債權(quán)人從商業(yè)銀行轉(zhuǎn)換為地方政府， 但是高校償還債務(wù)的義務(wù)并沒有變， 并且從各高校發(fā)行專項(xiàng)債的項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)估報(bào)告中可知， 高校用于償還債務(wù)的資金依然主要來自學(xué)費(fèi)和住宿費(fèi)等常規(guī)的事業(yè)收入。 可見， 從債務(wù)資金的使用用途和償債來源上看， 高校的風(fēng)險(xiǎn)因素似乎仍然存在。 由于從風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生到陷入財(cái)務(wù)困境是一個(gè)漸進(jìn)式的過程， 而且一旦爆發(fā)就會(huì)導(dǎo)致短期內(nèi)的違約風(fēng)險(xiǎn)， 很可能會(huì)再次把部分風(fēng)險(xiǎn)管控不當(dāng)?shù)母咝雮鶆?wù)泥潭當(dāng)中。 因此， 若要在新的發(fā)展機(jī)遇里增強(qiáng)地方高校抵御財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力， 必須高度重視對(duì)地方高校發(fā)行政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與處理。 本文將嘗試通過對(duì)地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行現(xiàn)狀的分析， 對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行判斷， 進(jìn)而為高校有效應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供建議。

二、地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行現(xiàn)狀

為了全面了解地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行現(xiàn)狀， 本文根據(jù)專項(xiàng)債券信息網(wǎng)、中國地方政府債券信息公開平臺(tái)等專業(yè)網(wǎng)站截止到2021年12月31日的公開信息， 以“學(xué)院”和“大學(xué)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行篩選， 分別得到項(xiàng)目名稱含“學(xué)院”的項(xiàng)目768個(gè)， 含“大學(xué)”的項(xiàng)目466個(gè)。 然后， 以教育部2021年最新的高等院校名單為基礎(chǔ)， 對(duì)篩選出的項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗： 一是去除職業(yè)技術(shù)學(xué)院、民辦和三本院校； 二是去除項(xiàng)目主體為部屬高校的項(xiàng)目（只有東南大學(xué)、江南大學(xué)、浙江大學(xué)的三個(gè)項(xiàng)目）； 三是去除項(xiàng)目主體不是高校的科技園、研究院或科創(chuàng)中心等。 最終， 得到256所地方高校的政府專項(xiàng)債項(xiàng)目共521項(xiàng)， 時(shí)間跨度從2018年6月25日 ～ 2021年12月3日。 其中， 根據(jù)2021軟科中國大學(xué)排名， 排名前100名的有16所， 占發(fā)行政府專項(xiàng)債地方高校的6%， 排名500名之外的有43所， 占發(fā)行政府專項(xiàng)債地方高校的17%。 可見， 大部分發(fā)行政府專項(xiàng)債的地方高校都是屬于有一定實(shí)力并有望沖擊國家或省級(jí)雙一流的高校， 同時(shí)也從側(cè)面反映了地方高校在高質(zhì)量發(fā)展過程中經(jīng)費(fèi)普遍不足的現(xiàn)實(shí)。

（一）地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行情況

1. 全國整體發(fā)行情況。 2018 ～ 2021年， 全國256所地方高校累計(jì)發(fā)行地方高校政府專項(xiàng)債475億元， 平均每所高校的累計(jì)發(fā)行規(guī)模為18591萬元， 中位數(shù)為9000萬元， 其中累計(jì)發(fā)行規(guī)模最高的高校為江蘇科技大學(xué)， 發(fā)行金額為235000萬元， 而累計(jì)發(fā)行規(guī)模最小的為青島理工大學(xué)， 發(fā)行金額為300萬元。 另外， 全國地方高校政府專項(xiàng)債的加權(quán)平均發(fā)行期限為13.09年， 加權(quán)平均發(fā)行利率為3.52%。 具體的分年發(fā)行情況如表1所示。

2018年新增地方高校政府專項(xiàng)債57億元， 平均發(fā)行期限為7.12年， 平均發(fā)行利率為4.71%， 分別高于當(dāng)年全國新增專項(xiàng)債6.1年的平均發(fā)行期限和3.9%的平均發(fā)行利率。 2019年新增地方高校政府專項(xiàng)債90億元， 由于財(cái)政部在2019年4月《關(guān)于做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》中放開了對(duì)專項(xiàng)債券發(fā)行期限的限制， 因此當(dāng)年平均發(fā)行期限大幅提高到12.16年， 高于當(dāng)年全國新增專項(xiàng)債9年的平均發(fā)行期限， 平均發(fā)行利率下降為3.48%， 但高于當(dāng)年全國新增專項(xiàng)債3.43%的平均發(fā)行利率。 2020年新增地方高校政府專項(xiàng)債大幅增加到191億元， 平均發(fā)行期限繼續(xù)提高到13.5年， 但低于當(dāng)年全國新增專項(xiàng)債14.6年的平均發(fā)行期限， 平均發(fā)行利率下降到了3.44%， 與當(dāng)年全國新增專項(xiàng)債的平均發(fā)行利率基本持平。 2021年新增地方高校政府專項(xiàng)債略微回落到137億元， 平均發(fā)行期限繼續(xù)提高到了15.87年， 平均發(fā)行利率反彈到3.48%， 分別高于當(dāng)年全國新增專項(xiàng)債14.2年的平均發(fā)行期限和3.41%的平均發(fā)行利率。 整體而言， 雖然地方高校政府專項(xiàng)債的年度發(fā)行規(guī)模從57億元快速增長到137億元， 但是占當(dāng)年全國新增專項(xiàng)債的比例非常低； 平均發(fā)行期限提高了2.2倍， 地方高校能夠獲得更長的發(fā)行期限； 平均發(fā)行利率雖然從4.71%下降到3.48%， 但都高于同期國債平均收益率和全國專項(xiàng)債平均發(fā)行利率水平， 并不存在地方債發(fā)行利率異象， 表明以往地方高校在信用風(fēng)險(xiǎn)和流動(dòng)性方面的不良記錄仍然在影響當(dāng)前政府專項(xiàng)債的發(fā)行。

2. 分地區(qū)發(fā)行情況。 本文以每年全國新增專項(xiàng)債的平均發(fā)行期限和平均發(fā)行利率為臨界值， 將每年的地方政府發(fā)行期限和發(fā)行利率圖分為四個(gè)象限： 右上角（長期限， 高利率）為第一象限， 左上角（長期限， 低利率）為第二象限， 左下角（短期限， 低利率）為第三象限， 右下角（短期限， 高利率）為第四象限。 其中： 第二象限還款期限較長且利率不高， 這樣的債券償還壓力小， 風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)較??； 與之相反， 第四象限的短期償債壓力則非常大， 因此對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)也比較大； 而一、三象限的發(fā)行期限和發(fā)行利率并非同向匹配， 所以風(fēng)險(xiǎn)不確定。

如圖1所示， 2018年， 廣東省落在第二象限， 其發(fā)行的地方高校政府專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)比較低， 河北省由于在第四象限而具有相對(duì)較高的短期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 2019年， 廣東省、江蘇省和福建省三個(gè)地區(qū)落在第二象限， 它們發(fā)行的地方高校政府專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低， 而當(dāng)年沒有地區(qū)落在風(fēng)險(xiǎn)比較高的第四象限。 2020年， 廣西壯族自治區(qū)和廣東省落在了第四象限， 表明它們發(fā)行的地方高校政府專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高， 當(dāng)年沒有地區(qū)落在風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的第二象限， 第一次發(fā)行地方高校政府專項(xiàng)債的重慶市將發(fā)行期限設(shè)置為最高的30年， 發(fā)行利率也為同期最高。 2021年， 第一次發(fā)行地方高校政府專項(xiàng)債的山東省落在風(fēng)險(xiǎn)比較高的第四象限， 當(dāng)年仍然沒有地區(qū)落在風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的第二象限。 由上可知， 不同地區(qū)的高校專項(xiàng)債發(fā)行期限和發(fā)行利率也不盡相同， 體現(xiàn)了一定的地區(qū)分化。

（二）地方高校專項(xiàng)債屬性特征

1. 發(fā)行方式及類別特征。 專項(xiàng)債的發(fā)行方式有單一發(fā)行和集合發(fā)行兩種， 由于限額的緣故， 地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行額度相對(duì)較小， 因此多采用集合發(fā)行模式。 按照專項(xiàng)債發(fā)行目的不同又可以把集合發(fā)行的專項(xiàng)債進(jìn)行分類： 對(duì)應(yīng)特定項(xiàng)目的專項(xiàng)債稱為項(xiàng)目收益專項(xiàng)債， 如土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債、棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債以及高校專項(xiàng)債等， 這類專項(xiàng)債一般都配套有符合項(xiàng)目規(guī)律的具體管理辦法， 比如財(cái)政部與國土資源部2017年聯(lián)合發(fā)布的《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法》， 但高校專項(xiàng)債目前暫時(shí)沒有相關(guān)規(guī)定； 不對(duì)應(yīng)特定項(xiàng)目的專項(xiàng)債則被稱為普通專項(xiàng)債， 這類專項(xiàng)債一般按照地方政府專項(xiàng)債普適性的規(guī)章制度進(jìn)行發(fā)行和管理。 通過對(duì)現(xiàn)有項(xiàng)目進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)， 地方高校政府專項(xiàng)債類別既有項(xiàng)目收益專項(xiàng)債也有普通專項(xiàng)債， 其中， 項(xiàng)目收益專項(xiàng)債377.27億元， 普通專項(xiàng)債98.67億元。 本文以債券命名為依據(jù)對(duì)項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的發(fā)行目的進(jìn)行判斷， 細(xì)化為六類， 并重點(diǎn)對(duì)其中五類進(jìn)行分析。

一是建設(shè)發(fā)展類（138.28億元）， 包括江蘇省的城鄉(xiāng)建設(shè)專項(xiàng)債和城鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)債、安徽省的基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)債和長三角一體化發(fā)展專項(xiàng)債、河北省和江西省的高質(zhì)量發(fā)展專項(xiàng)債、黑龍江省城鄉(xiāng)發(fā)展專項(xiàng)債、湖北省基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)債、山東省的交通水利及市政產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展專項(xiàng)債和交通能源市政產(chǎn)業(yè)園基礎(chǔ)設(shè)施及民生社會(huì)事業(yè)發(fā)展專項(xiàng)債、天津市京津冀協(xié)同發(fā)展專項(xiàng)債。 二是社會(huì)民生類（130.91億元）， 包括福建省等7個(gè)地區(qū)發(fā)行的社會(huì)事業(yè)專項(xiàng)債、廣西壯族自治區(qū)社會(huì)領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)債、廣東省民生服務(wù)專項(xiàng)債、河北省民生事業(yè)專項(xiàng)債、江西省惠民生工程建設(shè)專項(xiàng)債。 三是高等教育類（71.49億元）， 包括廣西壯族自治區(qū)高等學(xué)校專項(xiàng)債、青海省和云南省的公辦高等學(xué)校專項(xiàng)債、陜西省公立高校專項(xiàng)債、河南省公辦高校專項(xiàng)債、吉林省公辦高校校區(qū)建設(shè)專項(xiàng)債。 四是教育類（35.79億元）， 包括陜西省和云南省的教育類專項(xiàng)債、黑龍江省教育專項(xiàng)債、河北省教育培訓(xùn)專項(xiàng)債、福建省教育文化專項(xiàng)債、甘肅省教育收費(fèi)專項(xiàng)債。 五是由寧波市發(fā)行的其他項(xiàng)目收益專項(xiàng)債（0.8億元）。 由上可以發(fā)現(xiàn)以下特點(diǎn)： 第一， 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然是地方高校政府專項(xiàng)債的重要投向， 而以高校為專項(xiàng)債特定服務(wù)目標(biāo)的債券規(guī)模所占比例并不高； 第二， 社會(huì)事業(yè)專項(xiàng)債是使用地區(qū)最多的高校專項(xiàng)債， 說明從地方政府視角， 其傾向于對(duì)高等教育按照社會(huì)事業(yè)發(fā)展規(guī)律進(jìn)行管理； 第三， 普通專項(xiàng)債規(guī)模相對(duì)過大， 不利于對(duì)地方高校政府專項(xiàng)債這類典型的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債進(jìn)行針對(duì)性的監(jiān)督和管理。

本文對(duì)高等教育類的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債進(jìn)一步分析， 按年發(fā)行情況如下： 2018年廣西壯族自治區(qū)、吉林省、青海省、云南省等4個(gè)地區(qū)共發(fā)行26億元， 占當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的46%； 2019年廣西壯族自治區(qū)、河南省、吉林省、陜西省等4個(gè)地區(qū)共發(fā)行27億元， 占當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的30%； 2020年只有廣西壯族自治區(qū)發(fā)行了19億元， 占當(dāng)年發(fā)行規(guī)模的10%； 2021年則沒有地區(qū)發(fā)行此類專項(xiàng)債。 可見， 雖然地方高校對(duì)發(fā)行政府專項(xiàng)債的需求依然存在， 但是高等教育類的地方高校政府專項(xiàng)債規(guī)模占比呈逐年遞減趨勢(shì)， 地方政府越來越傾向于將地方高校的專項(xiàng)債放在其他類別的專項(xiàng)債中混合發(fā)行。

2. 發(fā)行期限結(jié)構(gòu)特征。 從發(fā)行期限來看， 2018 ～ 2021年發(fā)行的地方高校政府專項(xiàng)債共有5年、7年、10年、15年、20年和30年6類期限標(biāo)準(zhǔn)。 由表2可知， 地方高校政府專項(xiàng)債的發(fā)行期限主要集中在10 ～ 15年間， 這一區(qū)間的發(fā)行數(shù)量為274項(xiàng)， 占53%， 發(fā)行規(guī)模為2763394萬元， 規(guī)模占比也達(dá)到了58%， 從數(shù)量和規(guī)模上都超過了目前所發(fā)行地方高校政府專項(xiàng)債的一半。 另外， 15年以上的發(fā)行期限對(duì)應(yīng)的平均利率分別為3.63%、3.63%和3.88%， 均高于總體平均利率3.52%， 較高的發(fā)行利率一定程度上抵消了放開發(fā)行期限限制政策產(chǎn)生的紅利。

3. 發(fā)行利率結(jié)構(gòu)特征。 從發(fā)行利率來看， 由于我國目前尚沒有相關(guān)制度對(duì)專項(xiàng)債券的發(fā)行利率做出具體規(guī)定， 因此， 地方高校政府專項(xiàng)債的發(fā)行利率都是在招標(biāo)發(fā)行的過程中確定的。 本文通過對(duì)發(fā)行的521項(xiàng)地方高校政府專項(xiàng)債的利率結(jié)構(gòu)（見表3）進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)： 最大發(fā)行利率為4.12%， 分別是2018年陜西省發(fā)行的教育類專項(xiàng)債以及2019年新疆維吾爾自治區(qū)發(fā)行的普通專項(xiàng)債， 對(duì)應(yīng)的發(fā)行期限分別為7年和30年， 顯然陜西省所發(fā)行的地方高校政府專項(xiàng)債的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高； 最小發(fā)行利率為2.44%， 為2020年黑龍江省發(fā)行的城鄉(xiāng)發(fā)展專項(xiàng)債， 對(duì)應(yīng)的期限也是最低的5年； 大多數(shù)地方高校政府專項(xiàng)債的發(fā)行利率集中在3.2% ～ 3.8%之間， 數(shù)量為366項(xiàng)， 占比高達(dá)70%， 規(guī)模為3078867萬元， 占比為65%。 可見， 地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行利率的高低與發(fā)行期限的長短之間無明顯匹配規(guī)律， 但較長的發(fā)行期限主要出現(xiàn)在較高的發(fā)行利率區(qū)間。

4. 高校辦學(xué)層次對(duì)發(fā)行特征的影響。 為了研究需要， 本文還根據(jù)2021軟科中國大學(xué)排名， 把位列前100名的地方高校設(shè)定為高等層次大學(xué)， 位于101 ～ 500名之間的設(shè)定為中等層次大學(xué)， 位列500名之外的定位為普通層次大學(xué)。 不同層次高校的發(fā)行規(guī)模、發(fā)行期限、發(fā)行利率如表4所示。 另外， 為了更好地體現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)差異， 本文以每年全國地方高校政府專項(xiàng)債的平均發(fā)行期限和平均發(fā)行利率為臨界值， 將不同層次高校的發(fā)行期限和發(fā)行利率分為四個(gè)象限來識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)， 如圖2所示。 由表4和圖2可知， 高等層次大學(xué)以最低3.41%的發(fā)行利率能夠獲得平均3.6億元的發(fā)行規(guī)模， 雖然位于第三象限， 但平均發(fā)行期限接近于全國平均水平， 對(duì)于這類具有一定“造血”能力的高校而言， 風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較?。?中等層次大學(xué)數(shù)量最多， 代表了中國高校發(fā)展的中堅(jiān)力量， 但卻是以最高3.55%的發(fā)行利率和最短12.93年的發(fā)行期限發(fā)行政府專項(xiàng)債， 位于風(fēng)險(xiǎn)程度較高的第四象限； 另外43所普通層次大學(xué)發(fā)行期限最長， 為13.95年， 雖然位于風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的第二象限， 但是其平均發(fā)行規(guī)模卻是最低的1.5億元。

三、地方高校政府專項(xiàng)債債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

通過對(duì)地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行現(xiàn)狀的分析， 對(duì)比上一次高校債務(wù)危機(jī)， 可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前的地方高校政府專項(xiàng)債的整體風(fēng)險(xiǎn)雖有所下降， 但潛在風(fēng)險(xiǎn)仍不容忽視。

風(fēng)險(xiǎn)下降主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)明顯變化： 一是風(fēng)險(xiǎn)控制前移， 在上一次高校債務(wù)危機(jī)中， 由于國家在政策上支持高校擴(kuò)招， 銀行認(rèn)為政府必然兜底， 因此都主動(dòng)與高校合作， 不顧高校的還貸能力向高校發(fā)放巨額貸款， 從而導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)失控。 而地方高校使用的政府專項(xiàng)債由地方政府發(fā)行， 地方政府在發(fā)行端已提前介入對(duì)高校的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控， 從以往的“事后幫助者”角色轉(zhuǎn)換為“直接參與者”角色， 因此可以更好地權(quán)衡風(fēng)險(xiǎn)與收益， 進(jìn)而有效降低債務(wù)違約發(fā)生的概率。 二是地方政府發(fā)行專項(xiàng)債的期限大幅延長， 銀行給高校的貸款期限一般都非常短， 少則3 ～ 6個(gè)月， 最多的也只有5年左右， 這樣的短期貸款導(dǎo)致交易成本增加， 高校還貸壓力很大， 而如前所述， 地方高校政府專項(xiàng)債的加權(quán)平均發(fā)行期限在2021年就達(dá)到了15.87年， 并且還有繼續(xù)延長的趨勢(shì)， 在一定程度上降低了高校違約風(fēng)險(xiǎn)。

政府專項(xiàng)債正式實(shí)施的時(shí)間并不長， 雖然財(cái)政部門一直強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制， 但在磨合過程中難免有考慮不周之處， 對(duì)于地方高校政府專項(xiàng)債而言， 其潛在風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)錯(cuò)配上， 分別是： 發(fā)行者角度的規(guī)模與管理錯(cuò)配、投資者角度的評(píng)級(jí)與風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配、使用者角度的內(nèi)涵與投向錯(cuò)配。

（一）規(guī)模與管理錯(cuò)配

地方政府作為地方高校專項(xiàng)債的發(fā)行主體， 發(fā)審流程更加規(guī)范， 規(guī)?？刂聘訃?yán)格， 因此高校的發(fā)行規(guī)模普遍較小， 相較于上一次高校債務(wù)危機(jī)中一個(gè)個(gè)令人瞠目結(jié)舌的貸款規(guī)模， 地方政府通過限額發(fā)行基本做到了從源頭上控制潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 然而， 發(fā)行規(guī)模并不是控制風(fēng)險(xiǎn)的唯一要素， 無論額度大小， 如果存續(xù)期限過短或者利率過高， 都可能導(dǎo)致短期的償債壓力， 因此， 必須同時(shí)考慮發(fā)行期限和發(fā)行利率與風(fēng)險(xiǎn)的匹配程度才能達(dá)到管控風(fēng)險(xiǎn)的效果。

1. 期限要素。 如前所述， 地方高校政府專項(xiàng)債的發(fā)行期限已經(jīng)大幅延長， 較長的存續(xù)期限有助于減輕高校的短期償債壓力。 對(duì)于其他類別政府專項(xiàng)債而言， 其存續(xù)期限應(yīng)當(dāng)與項(xiàng)目運(yùn)行周期密切相關(guān)， 通常項(xiàng)目完工后即可產(chǎn)生收益， 并用收益來償還債務(wù)。 但是對(duì)高校的投入很難在短期內(nèi)見到經(jīng)濟(jì)效益， 對(duì)應(yīng)的發(fā)行期限也應(yīng)當(dāng)保持較長的年限。 有研究指出， 國外對(duì)高校的貸款期限一般都比較長， 有的甚至可以達(dá)到50年[2] 。 由表2可知， 我國目前發(fā)行期限15年以下的地方高校政府專項(xiàng)債數(shù)量超過80%， 顯然在期限設(shè)計(jì)和管理上還有較大提升空間。

2. 利率要素。 當(dāng)前政府專項(xiàng)債的發(fā)行利率一般參照同期國債收益率， 而且政府專項(xiàng)債的首要任務(wù)是公益而非營利[2] ， 尤其對(duì)于高校這種公益二類事業(yè)單位， 償債資金主要依靠相對(duì)穩(wěn)定的學(xué)費(fèi)等事業(yè)收入， 違約風(fēng)險(xiǎn)較小， 對(duì)應(yīng)的利率水平也應(yīng)當(dāng)略低。 但地方高校政府專項(xiàng)債的發(fā)行利率不但每年都高于全國專項(xiàng)債的平均水平， 而且如圖1所示， 發(fā)行利率還呈現(xiàn)出隨著發(fā)行期限的增加而提高的弱相關(guān)趨勢(shì)， 表明期限要素仍然在影響利率的確定， 債券定價(jià)過程并未充分考慮高等教育實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平。

（二）評(píng)級(jí)與風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配

從投資者角度， 隨著國家對(duì)高等教育的重視程度不斷提升， 投資者投資高校專項(xiàng)債的積極性也隨之提高。 但由于各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市在債券市場(chǎng)上的信用評(píng)級(jí)均為AAA級(jí)， 同期發(fā)行的各地方專項(xiàng)債的定價(jià)難以真正反映不同地區(qū)、不同債券項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)差異， 從而為二級(jí)市場(chǎng)合理定價(jià)與交易埋下了隱患。 投資者總是抱有與政府相關(guān)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最終由政府買單的幻想， 但事實(shí)并非如此。

2020年底， 永煤集團(tuán)的意外違約轟動(dòng)一時(shí)， 因其打破了投資者對(duì)于依托于政府支持的“國企信仰”， 讓投資者開始重新審慎評(píng)估政府支持意愿這一“信仰靠山”， 理性區(qū)分政府支持意愿的高低。 雖然違約的“20永煤SCP003”屬于城投債， 但和政府專項(xiàng)債一樣， 其信用分析體系中的核心要素是政府支持。 地方高校政府專項(xiàng)債是為高校發(fā)展籌集建設(shè)資金所發(fā)行的， 而地方政府在代為發(fā)行專項(xiàng)債時(shí)， 盡管也披露了特定項(xiàng)目的具體信息， 但仍是以各地方政府的信用作為保證。 雖然財(cái)政部于2021年3月開始施行《地方政府債券信用評(píng)級(jí)管理暫行辦法》， 但是地方政府在社會(huì)信用生態(tài)環(huán)境建設(shè)、政府信息披露制度、本土評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)培育等方面都還有較大的改進(jìn)空間。 因此， 債券信用評(píng)級(jí)同質(zhì)化不能充分體現(xiàn)發(fā)債高校的資質(zhì)差別和風(fēng)險(xiǎn)水平， 從而可能給不熟悉高等教育的投資者帶來損失。

（三）內(nèi)涵與投向錯(cuò)配

當(dāng)前地方政府為地方高校發(fā)行專項(xiàng)債的直接原因是“雙一流”建設(shè)引發(fā)的高質(zhì)量發(fā)展競(jìng)賽， 重點(diǎn)是內(nèi)涵建設(shè)， 但是從前述地方高校政府專項(xiàng)債類別可以看出， 高校使用的政府專項(xiàng)債的投向重點(diǎn)依然是基礎(chǔ)設(shè)施等外延建設(shè)， 目前并不能直接用于科學(xué)研究、學(xué)科發(fā)展和人才隊(duì)伍等內(nèi)涵建設(shè)領(lǐng)域。 與地方高校形成鮮明對(duì)比的是， 很多“雙一流”高校已經(jīng)通過基金會(huì)或校友會(huì)建立起了強(qiáng)大的社會(huì)資源籌措機(jī)制， 并且諸如校友捐贈(zèng)這類增量經(jīng)費(fèi)的使用也更加靈活， 可以讓高校真正圍繞五大基本職能進(jìn)行投入， 實(shí)現(xiàn)資源配置與高校內(nèi)涵發(fā)展的融合， 這也是鮮有“雙一流”高校使用地方政府專項(xiàng)債的原因所在。

長遠(yuǎn)來看， 內(nèi)涵建設(shè)得不到有效支持， 會(huì)使地方高校在未來的生源爭(zhēng)奪、競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)費(fèi)爭(zhēng)取、社會(huì)資本吸引等方面困難重重。 當(dāng)前通過專項(xiàng)債帶來的規(guī)模擴(kuò)張由于得不到高質(zhì)量發(fā)展的有效支撐， 有可能產(chǎn)生以下后果： 一方面， 背離高等教育發(fā)展規(guī)律， 用大樓取代大師， 只能帶來資源無謂的浪費(fèi)； 另一方面， 低質(zhì)量發(fā)展無法從根本上改變高校的創(chuàng)收能力， 因此還本付息的資金仍然過度依賴事業(yè)收入， 這樣勢(shì)必影響高校在還貸期內(nèi)的正常運(yùn)行， 甚至有可能在還貸高峰期內(nèi)產(chǎn)生壓縮教學(xué)科研投入、降低教職工待遇等情形， 再次重蹈覆轍。

四、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施

在教育部2021年高等院校名單中共有地方高校842所， 其中已經(jīng)發(fā)行專項(xiàng)債的高校只有256所， 因此地方高校發(fā)行專項(xiàng)債的空間非常大， 如何借鑒已發(fā)債務(wù)經(jīng)驗(yàn)用以降低后續(xù)發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)顯得尤為重要。 地方高校政府專項(xiàng)債為地方高校應(yīng)對(duì)高質(zhì)量發(fā)展道路上的挑戰(zhàn)提供了新的籌資渠道， 但要避免在新形勢(shì)下“穿新鞋走老路”。 在上述識(shí)別并分析地方高校政府專項(xiàng)債發(fā)行者、投資者、使用者風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上探討防范化解風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)方法， 分類分層管控風(fēng)險(xiǎn)， 以期提升地方政府對(duì)地方高校債務(wù)的管控能力， 從而降低地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)， 實(shí)現(xiàn)地方高校的可持續(xù)發(fā)展。

1. 規(guī)范債務(wù)發(fā)行管理， 加強(qiáng)頂層規(guī)劃設(shè)計(jì)。 一是減少普通專項(xiàng)債的發(fā)行， 由于項(xiàng)目收益專項(xiàng)債與普通專項(xiàng)債相比具有更強(qiáng)的預(yù)算約束和市場(chǎng)監(jiān)督要求， 因此地方高校以項(xiàng)目收益專項(xiàng)債的形式發(fā)行可以提高監(jiān)管強(qiáng)度。 二是在項(xiàng)目發(fā)行類別上要高度重視高等教育的特殊性， 規(guī)模較大的可以采用單一發(fā)行， 規(guī)模較小的可以匯總為同類集中發(fā)行， 但需要確保與其他類別的項(xiàng)目收益專項(xiàng)債涇渭分明， 避免不規(guī)范的范圍界定和復(fù)雜分類給地方高校政府專項(xiàng)債的管理帶來困惑， 從而減少由于“片面化”或“一刀切”可能帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)。 三是根據(jù)地方財(cái)力調(diào)整發(fā)行期限與發(fā)行利率， 提高匹配度。 由于地方高校還本付息的資金來源雖然有限但是比較穩(wěn)定， 因此發(fā)行期限越長、發(fā)行利率越低， 地方高校在統(tǒng)籌資源上的空間才能越大， 進(jìn)而越容易實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)債項(xiàng)目自求平衡與高校高質(zhì)量發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。 四是專項(xiàng)債的發(fā)行需要多部門共同監(jiān)管， 在管理上對(duì)不同的主體要量體裁衣。 因此， 財(cái)政部門應(yīng)會(huì)同教育部門， 針對(duì)高校發(fā)展的特點(diǎn)， 盡快出臺(tái)高校政府專項(xiàng)債券管理辦法， 從額度管理、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行與決算、監(jiān)督管理和職責(zé)分工等方面對(duì)高校政府專項(xiàng)債進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)范。

2. 提高信息披露質(zhì)量， 增強(qiáng)投資者信心。 信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)當(dāng)前主要依據(jù)政府信用給出債券評(píng)級(jí)， 這與現(xiàn)行《高等學(xué)校信息公開辦法》的實(shí)施效果不佳有一定關(guān)系， 即評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)無法結(jié)合高校高質(zhì)量披露的信息進(jìn)行合理判斷， 投資者對(duì)于千篇一律的債券評(píng)級(jí)似乎也無可奈何。 長期來看， 這一頑疾隨著地方政府專項(xiàng)債市場(chǎng)化水平的不斷提高會(huì)得到有效解決。 但短期來看， 可以從以下方面為投資者提供更多高效的信息獲取渠道： 一是高校主動(dòng)通過大數(shù)據(jù)技術(shù)、流程優(yōu)化等手段提升現(xiàn)有信息披露體系下的信息質(zhì)量， 讓信息披露的內(nèi)容平易近“人”， 這里的人指的是包括評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的利益相關(guān)者， 即要讓利益相關(guān)者更容易得到和使用正確的信息[3] ； 二是由財(cái)政部門牽頭搭建政府債務(wù)信息公開統(tǒng)一平臺(tái)， 讓投資者能夠及時(shí)、全面、詳細(xì)地了解專項(xiàng)債及具體項(xiàng)目的進(jìn)展情況， 從而驅(qū)動(dòng)投資者科學(xué)地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研判， 提振投資信心。

3. 合理擴(kuò)大使用范圍， 提高績效評(píng)價(jià)效能。 預(yù)防和化解地方高校政府專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)以高質(zhì)量發(fā)展為導(dǎo)向， 切實(shí)提高專項(xiàng)債資金的使用效益。 雖然投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以在短期內(nèi)形成更多實(shí)物工作量， 但由于地方高校政府專項(xiàng)債占全國新增專項(xiàng)債的比例非常低， 因此對(duì)地方經(jīng)濟(jì)短期增長的實(shí)際拉動(dòng)貢獻(xiàn)并不大。 然而， 投入到科研教學(xué)亟需的儀器設(shè)備、智慧校園等教育新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、吸引人才組建優(yōu)秀團(tuán)隊(duì)等高質(zhì)量發(fā)展涉及的領(lǐng)域， 卻能夠給地方經(jīng)濟(jì)帶來足夠的長期正外部性， 即更高的社會(huì)聲譽(yù)、更穩(wěn)定的優(yōu)質(zhì)生源以及更廣闊的發(fā)展?jié)摿Α?如果這些投入能夠助力高校在學(xué)科評(píng)估和學(xué)位點(diǎn)建設(shè)上有所突破， 不僅能夠通過提高高校的“造血”功能有效降低專項(xiàng)債本身風(fēng)險(xiǎn)， 形成良性的發(fā)行和償付閉環(huán)管理， 而且還能貫徹落實(shí)新發(fā)展理念， 增強(qiáng)地方高等教育綜合實(shí)力， 從而反哺地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。 也許擴(kuò)大專項(xiàng)債使用范圍有可能增加信用風(fēng)險(xiǎn)、調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)等， 但是這些風(fēng)險(xiǎn)可以通過加強(qiáng)預(yù)算績效評(píng)價(jià)進(jìn)行控制： 一方面， 在現(xiàn)行穿透式監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)上構(gòu)建符合高校發(fā)展特征的全流程的績效評(píng)價(jià)體系， 確?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果的科學(xué)性， 提高專項(xiàng)債資金的使用效益； 另一方面， 專項(xiàng)債的績效評(píng)價(jià)結(jié)果在一定程度上也反映了地方高校的治理水平和地方政府的風(fēng)險(xiǎn)管控能力， 這可以為投資者理性選擇投資項(xiàng)目提供有關(guān)信用的判斷依據(jù)， 對(duì)債券定價(jià)產(chǎn)生一定影響， 進(jìn)而倒逼地方政府主動(dòng)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)債風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管， 實(shí)現(xiàn)發(fā)行者、投資者、使用者三方良性互動(dòng)， 促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

【 主 要 參 考 文 獻(xiàn) 】

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［2］ 田恒平．中國高校債務(wù)狀況的調(diào)查分析［ J］．北京理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2013（1）：146 ～ 154．

［3］ 陶元磊，李瑩．開放與治理：基于利益相關(guān)者視角的高校財(cái)務(wù)透明度體系構(gòu)建［ J］．財(cái)會(huì)月刊，2019（17）：23 ～ 29．

（責(zé)任編輯·校對(duì)： 劉鈺瑩? 羅萍）