問責(zé)制嵌入行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的多維路徑研究

肖培賢

我國對于行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作十分重視，為提高單位內(nèi)控水平，國家制定并出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，從政策制度的角度規(guī)范單位內(nèi)控工作。雖然在政策制度的規(guī)范下部分行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作日漸規(guī)范化，但在實(shí)際的工作落實(shí)過程中還會存在諸多問題，阻礙了內(nèi)控工作的順利開展及推進(jìn)，嚴(yán)重的情況下可能會破壞行政事業(yè)單位在人民群眾中的形象，降低民眾的信任感。為此，行政事業(yè)單位需要通過問責(zé)制的嵌入對內(nèi)部控制工作進(jìn)行調(diào)整與改進(jìn)，以此提升內(nèi)控工作效率，更好地為群眾提供公共服務(wù)。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中推行問責(zé)制的意義

現(xiàn)階段，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作已進(jìn)入規(guī)范化以及長效化階段，其問責(zé)制的嵌入可從業(yè)務(wù)以及制度層面入手，對內(nèi)控工作的目標(biāo)及內(nèi)容提出明確要求。事實(shí)上，內(nèi)控工作是否完善與單位內(nèi)部各部門人員是否協(xié)調(diào)以及相關(guān)機(jī)制是否嚴(yán)格執(zhí)行等密切相關(guān)，受內(nèi)控機(jī)制運(yùn)作的影響，單位上下級的權(quán)威性變化較大，其重點(diǎn)表現(xiàn)在下級對上級決策的執(zhí)行方面，而針對單位同級部門之間的合作交流，則是內(nèi)部控制工作有效開展的基礎(chǔ)保障。從問責(zé)制的角度分析，行政事業(yè)單位內(nèi)部存在垂直問責(zé)、平行問責(zé)以及社會問責(zé)等關(guān)系，合理處理各問責(zé)關(guān)系是確保問責(zé)制有效嵌入的關(guān)鍵，有助于問責(zé)制向制度化方向發(fā)展。

除此之外，行政事業(yè)單位內(nèi)部有多個(gè)問責(zé)主體，例如執(zhí)行部門、監(jiān)督部門以及決策部門等，其中執(zhí)行部門工作人員具有自由裁量的權(quán)力，而決策部門工作人員具有提出指令的權(quán)力，監(jiān)督部門工作人員則按規(guī)定具有一定的監(jiān)督權(quán)力。各問責(zé)主體履行問責(zé)義務(wù)的過程中，如若自由裁量空間過大，則會容易出現(xiàn)人員以權(quán)謀私、濫用職權(quán)等行為，不僅會影響單位內(nèi)部的層級結(jié)構(gòu)，還會影響激勵理論作用的充分發(fā)揮，不利于層級監(jiān)管力度的加大，此時(shí)需要內(nèi)控工作人員通過強(qiáng)化內(nèi)控行為的方式調(diào)控履責(zé)主體動機(jī)，以此為履責(zé)機(jī)制的有效落實(shí)提供保障。由此可見，在遵循三角制衡原理的基礎(chǔ)上，若想實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部權(quán)力的三角制衡，需要工作人員優(yōu)先完成組織架構(gòu)的科學(xué)構(gòu)建，并做好決策、執(zhí)行與監(jiān)督三者權(quán)力之間的制衡工作，避免出現(xiàn)單位內(nèi)部控制工作中各崗位相脫離的問題。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中問責(zé)制嵌入的機(jī)理

針對行政事業(yè)單位而言，內(nèi)控體系的構(gòu)建需要與時(shí)俱進(jìn)，通過問責(zé)制的嵌入實(shí)現(xiàn)逐步完善以及優(yōu)化的目標(biāo)。依據(jù)問責(zé)制的機(jī)理，在管理人員執(zhí)行問責(zé)職權(quán)的過程中，相關(guān)制度的具體落實(shí)路徑主要有三條，分別是權(quán)力的使用需要公正、透明；針對代理人員的失責(zé)行為，委托人員可對其進(jìn)行懲罰；代理人需要履行告知委托人或者是向委托人解釋自身行動的義務(wù)；等等。據(jù)此，針對行政事業(yè)單位內(nèi)控工作問責(zé)制的嵌入，其嵌入機(jī)理的研究十分重要。

一、激勵約束和控制履責(zé)主體行為

依據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作主要包括五個(gè)目標(biāo)，分別是運(yùn)行目標(biāo)、資產(chǎn)目標(biāo)、報(bào)告目標(biāo)、廉政目標(biāo)以及遵循目標(biāo)等，以上目標(biāo)的落實(shí)需要依靠責(zé)任主體的行為。為此，針對履責(zé)主體行為的控制十分重要。問責(zé)制的嵌入可以層級結(jié)構(gòu)的方式發(fā)揮其激勵功能，在加強(qiáng)層級監(jiān)管的基礎(chǔ)上，借助問責(zé)制對履行主體的行為以及各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，有助于行政事業(yè)單位內(nèi)控工作開展。依據(jù)激勵理論，問責(zé)機(jī)制嵌入可從兩方面分析，一方面是建立健全績效評價(jià)制度，推行正向激勵。行政事業(yè)單位內(nèi)控效率高低與履責(zé)主體的業(yè)務(wù)效率有關(guān)，在內(nèi)部體系創(chuàng)建的過程中，科學(xué)合理的績效評價(jià)機(jī)制是確保內(nèi)控工作有序開展的基礎(chǔ)，而激勵理論是行之有效的方法之一，可在精神以及物質(zhì)兩方面滿足履責(zé)主體需求。另一方面，增加履責(zé)主體的失責(zé)成本，重視負(fù)面激勵。事實(shí)上，履責(zé)主體的各行為均是以獲取利益最大化為主，但行政事業(yè)單位屬于非營利機(jī)構(gòu)，其需要履責(zé)主體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，而非以權(quán)謀私。增加失責(zé)成本可以約束履責(zé)主體的違規(guī)行為，讓履責(zé)主體能夠在失責(zé)成本與效益之間做權(quán)衡，如果成本高于效益，則履責(zé)主體會優(yōu)先選擇履行義務(wù)。而問責(zé)制的嵌入主要包括三方面內(nèi)容，分別是問責(zé)信息、問責(zé)辯論以及問責(zé)處置等，其中問責(zé)信息包括各類數(shù)據(jù)信息的收集渠道以及收集方式，信息收集越詳細(xì)，越有助于履責(zé)主體失責(zé)行為的暴露與查處，降低其獲取失責(zé)效益的概率，以此督促履責(zé)主體認(rèn)真履行自身權(quán)責(zé)與義務(wù)。據(jù)此不難看出，問責(zé)制的嵌入可強(qiáng)化履責(zé)主體的責(zé)任意識，加大問責(zé)力度，有助于確保問責(zé)信息收集的精準(zhǔn)性以及全面性，既有助于增加履責(zé)主體的失責(zé)成本，又可限制履責(zé)主體的違法動機(jī)與行為。

二、推行信息公開，提升履責(zé)信息透明度

行政事業(yè)單位具有為社會公眾行使公共權(quán)力的職責(zé)，其可直接占用或者是使用公共資源，也可以通過公共審批或者是公共服務(wù)的形式，將公共資源進(jìn)行合理配置。依據(jù)國家相關(guān)規(guī)定，公共資源的所有者以及委托人屬于社會公眾，即某些特定機(jī)構(gòu)或者是特殊人群等，但因此類社會公眾與行政事業(yè)單位屬于間接性的委托代理關(guān)系，社會公眾與行政事業(yè)單位二者之間的談判并無法律支持，此現(xiàn)象使得社會公眾處于相對弱勢的狀態(tài)；加之兩者權(quán)力地位并非對等，這在一定程度上會增加代理人因牟取暴利而對委托人隱藏部分不利信息的可能性。為確保社會公眾的基本權(quán)利，問責(zé)制的嵌入是行政事業(yè)單位可持續(xù)發(fā)展的必然要求。在對相關(guān)人員進(jìn)行追究問責(zé)的過程中，相關(guān)信息的獲取十分重要，如若信息不對稱或者是信息殘缺，則有可能導(dǎo)致問責(zé)工作難以繼續(xù)推進(jìn)，此時(shí)失責(zé)行為被查處的可能性會大大降低，諸多失責(zé)行為無法獲得有效懲罰。為此，各地區(qū)行政事業(yè)單位應(yīng)該積極創(chuàng)建信息公開機(jī)制，以此強(qiáng)化單位內(nèi)控工作人員的信息收集能力，進(jìn)而有助于內(nèi)控工作人員明確信息公開的主體范圍以及自身責(zé)任和問責(zé)程序等。

另外，問責(zé)制的嵌入，可在一定程度上提高單位信息的透明度，是保障社會公眾知情權(quán)的有效方式，有助于行政事業(yè)單位社會公信力的提升，增加社會公眾對單位內(nèi)控工作的好感度。

三、加強(qiáng)過程回應(yīng)，增強(qiáng)履責(zé)主體的互動性

新時(shí)期，行政事業(yè)單位公共行政管理專業(yè)化的程度日漸提升，部分履責(zé)主體因需要確保自身利益最大化而選擇逃避監(jiān)管問責(zé)，以至于部分違法信息被隱藏，不利于內(nèi)控工作的正常開展，進(jìn)而無法對履責(zé)主體行為的合規(guī)性進(jìn)行精準(zhǔn)判斷。此時(shí)問責(zé)機(jī)制的嵌入可為履責(zé)主體提供行為準(zhǔn)則，確保履行主體責(zé)任履行的正當(dāng)性以及合理性等。但是，在實(shí)際的內(nèi)控工作當(dāng)中，普遍存在“重結(jié)果，輕過程”的問題，且針對問責(zé)后果以及失責(zé)主體的懲罰欠缺力度，如若失責(zé)主體違規(guī)行為未能獲得有效懲處，則會嚴(yán)重降低行政事業(yè)單位在社會公眾心中的公信力。因此，問責(zé)制的嵌入需要履責(zé)主體以及社會公眾的積極參與，行政事業(yè)單位需要對問責(zé)結(jié)果進(jìn)行公示，以此滿足公眾參與單位內(nèi)控工作的權(quán)利。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中問責(zé)制嵌入的路徑

一、引入內(nèi)部問責(zé)機(jī)制，推行平行問責(zé)和垂直問責(zé)

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作主要針對的是單位內(nèi)部各部門工作人員，而內(nèi)部問責(zé)機(jī)制的引入需要管理人員積極推行垂直與平行問責(zé)。問責(zé)制的本質(zhì)是監(jiān)督政府工作人員的日常工作，即依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對獲得職權(quán)的政府工作人員應(yīng)盡的職責(zé)和義務(wù)的一種追究問責(zé)機(jī)制。從行政的角度分析，問責(zé)機(jī)制現(xiàn)已被普遍應(yīng)用于行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作當(dāng)中，其問責(zé)的關(guān)系包括執(zhí)政官與事務(wù)官、事務(wù)官與公民以及執(zhí)政官與公民等。其中，執(zhí)政官與事務(wù)官二者屬于上下級關(guān)系，即垂直問責(zé)關(guān)系，該問責(zé)關(guān)系中還涉及二者所屬部門間的問責(zé)關(guān)系，而立法、司法以及行政機(jī)構(gòu)三者為同級關(guān)系，其問責(zé)關(guān)系屬于平行問責(zé)。行政事業(yè)單位問責(zé)制的嵌入，可以合理調(diào)整垂直問責(zé)與平行問責(zé)間的關(guān)系，助力內(nèi)控人員建立內(nèi)控體系。因此，單位內(nèi)控管理人員可以優(yōu)先構(gòu)建垂直問責(zé)體系，即通過頂層領(lǐng)導(dǎo)對各業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督與問責(zé)，提高各部門人員對問責(zé)制的重視，既有助于問責(zé)制的貫徹與落實(shí)，又可推動平行問責(zé)機(jī)制的執(zhí)行，有助于加強(qiáng)單位內(nèi)部各部門之間的溝通交流，促使各部門協(xié)同合作，共同助力內(nèi)控工作的完善。

二、引入外部問責(zé)機(jī)制，推行社會問責(zé)和垂直問責(zé)

行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作不僅需要注重單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)項(xiàng)目以及工作人員的管控與問責(zé)，還需要注重單位外部問責(zé)機(jī)制的引入，以此推行社會問責(zé)以及垂直問責(zé)。新媒體時(shí)代背景下，公共領(lǐng)域范圍逐漸擴(kuò)大，各種傳播媒介獲得優(yōu)化與升級，在一定程度上增加了行政事業(yè)單位的內(nèi)控管理難度，問責(zé)制的社會性以及公共性特點(diǎn)可助力內(nèi)控轉(zhuǎn)型，使得內(nèi)控能夠滿足新媒體時(shí)代的發(fā)展要求，避免內(nèi)控部門出現(xiàn)與單位組織結(jié)構(gòu)相脫離的問題。傳統(tǒng)的問責(zé)關(guān)系主要是以垂直問責(zé)為主，主要是上級對下級追究問責(zé)。新時(shí)期，隨著組織結(jié)構(gòu)的不斷拓寬，問責(zé)制的嵌入逐漸向公眾、媒體以及與行政事業(yè)有利益關(guān)系的社會組織等拓寬，內(nèi)控工作的問責(zé)主體逐漸轉(zhuǎn)變成為以社會力量為主的公共部門。因公共部門的服務(wù)質(zhì)量直接影響著行政事業(yè)單位的公眾形象及聲譽(yù)，所以在公共部門內(nèi)部可嵌入社會問責(zé)制，以此確保行政事業(yè)單位的聲譽(yù)以及公信力等，進(jìn)而有助于提升單位內(nèi)控管理水平。而垂直問責(zé)的推行，可保障上級管理人員對下級工作人員的監(jiān)管權(quán)，便于管理人員紀(jì)檢監(jiān)察工作的開展，且有助于提升管理人員的威懾力，加大單位內(nèi)部控制力度。

三、協(xié)調(diào)內(nèi)外部問責(zé)機(jī)制，推動內(nèi)控制度嚴(yán)格實(shí)施

在行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制工作中，內(nèi)外信息的不對稱會影響內(nèi)控工作的順利開展，阻礙內(nèi)控制度的推行，致使內(nèi)外問責(zé)制的嵌入以及落實(shí)存在一定偏差，降低單位內(nèi)控監(jiān)管水平，進(jìn)而會影響行政事業(yè)單位整體的管理質(zhì)量，增加內(nèi)控監(jiān)管誤區(qū)，阻礙內(nèi)部控制建設(shè)工作的有序推進(jìn)。提升內(nèi)控管理水平以及建立健全內(nèi)控體系，可以促進(jìn)行政事業(yè)單位改革的推進(jìn)，而問責(zé)制的嵌入需要內(nèi)控工作人員做好內(nèi)外問責(zé)機(jī)制的協(xié)調(diào)工作，重點(diǎn)推動內(nèi)控制度的貫徹與落實(shí)。

在協(xié)調(diào)內(nèi)外部問責(zé)機(jī)制的過程中，內(nèi)控工作人員需要遵循制度面前人人平等原則，責(zé)任與權(quán)利對等原則，誰主管誰負(fù)責(zé)原則，實(shí)事求是、客觀、公平、公正原則，以及問責(zé)與改進(jìn)相結(jié)合、懲戒與教育相結(jié)合原則等，嚴(yán)格執(zhí)行問責(zé)職權(quán)，以此確保內(nèi)控機(jī)制的有效落實(shí)。常規(guī)情況下，行政事業(yè)單位的內(nèi)外問責(zé)范圍主要包括單位主管人員不履行或不正確履行職責(zé)、重大決策違反內(nèi)控機(jī)制、單位重要信息泄露以及內(nèi)控人員濫用職權(quán)等，具體的問責(zé)方式主要包括書面檢查、通報(bào)批評、留用察看、調(diào)離崗位、降職、罷免、撤職以及解除勞動合同等，情節(jié)嚴(yán)重者則需要移交國家司法機(jī)關(guān)。

行政事業(yè)單位是服務(wù)于社會以及人民群眾的重要組織機(jī)構(gòu)，在內(nèi)部控制工作中推行問責(zé)制是提高內(nèi)控水平，提升單位工作效率的有效方式，有助于規(guī)范內(nèi)控人員工作行為，加強(qiáng)單位各部門人員之間的溝通、交流，有助于公共資源的合理分配。問責(zé)制的嵌入需要遵循激勵約束和控制主體行為，推行信息公開，提升履責(zé)信息透明度以及加強(qiáng)過程回應(yīng)，增強(qiáng)履責(zé)主體互動性等機(jī)理。具體的嵌入路徑主要包括引入內(nèi)部問責(zé)機(jī)制，推行平行問責(zé)和垂直問責(zé)；引入外部問責(zé)機(jī)制，推行社會問責(zé)和垂直問責(zé)；協(xié)調(diào)內(nèi)外部問責(zé)機(jī)制，推動內(nèi)控制度嚴(yán)格實(shí)施；等等。

（作者單位：江西省泰和縣普惠金融服務(wù)中心）