風(fēng)景道發(fā)展的思考與對(duì)策建議

文|交通運(yùn)輸部規(guī)劃研究院 楊星 岳福青 范瀑媚

2016年以來，國家出臺(tái)了多個(gè)規(guī)劃與政策文件，從頂層推動(dòng)風(fēng)景道發(fā)展。《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》提出要“推動(dòng)旅游專列、旅游風(fēng)景道、旅游航道、自駕車房車營地、游艇旅游、低空飛行旅游等發(fā)展”；《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》提出要“加快國家旅游風(fēng)景道、旅游交通體系等規(guī)劃建設(shè)，打造具有廣泛影響力的自然風(fēng)景線”。從發(fā)展形勢看，風(fēng)景道迎來了重大發(fā)展機(jī)遇，但從實(shí)踐看，風(fēng)景道在我國尚處于起步和探索階段。為推動(dòng)風(fēng)景道科學(xué)、有序發(fā)展，本文介紹了當(dāng)前我國風(fēng)景道的發(fā)展現(xiàn)狀、內(nèi)涵特征和建設(shè)內(nèi)容等，并提出了風(fēng)景道可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議。

美國藍(lán)嶺風(fēng)景道

風(fēng)景道的由來及國內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

“風(fēng)景道”一詞源于英文“Scenic Byways”，是美國1930年首次提出的概念。1995年，美國正式頒布國家風(fēng)景道計(jì)劃（National Scenic Byway Program），作為保障和促進(jìn)風(fēng)景道發(fā)展的重要法律依據(jù)。根據(jù)該計(jì)劃，美國風(fēng)景道劃分為國家（包含泛美風(fēng)景道和國家風(fēng)景道）、州和地方三級(jí)，各級(jí)風(fēng)景道均有明確的評(píng)估認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。按照“申報(bào)—評(píng)估—認(rèn)定”的基本流程，截至2013年，美國已認(rèn)定了37條泛美風(fēng)景道、170條國家風(fēng)景道和3000多條州際風(fēng)景道。

我國對(duì)風(fēng)景道的研究和探索始于1999年，自2007年開始逐漸增多，但基本停留在學(xué)術(shù)研究層面，實(shí)踐工作開展較少。該時(shí)期建成的風(fēng)景道主要有黑龍江伊春小興安嶺風(fēng)景道、內(nèi)蒙古鄂爾多斯風(fēng)景道和黃河·長城風(fēng)景道。2016年以來，國家先后出臺(tái)了10余項(xiàng)政策法規(guī)，從政策保障、體制機(jī)制、投融資和重點(diǎn)項(xiàng)目等方面支持風(fēng)景道發(fā)展。在相關(guān)政策推動(dòng)下，各地建設(shè)熱情不斷高漲，北京、河北、浙江、貴州、云南、寧夏、內(nèi)蒙古、新疆、四川、陜西、重慶、湖北、海南等省份先后開展了風(fēng)景道規(guī)劃和建設(shè)工作。雖然各地對(duì)風(fēng)景道的理解略有不同，但建設(shè)項(xiàng)目都實(shí)現(xiàn)了連接和展示優(yōu)質(zhì)旅游資源，切實(shí)提高旅游出行品質(zhì)的基本功能。目前，以河北張承國家一號(hào)風(fēng)景大道、江蘇溧陽1號(hào)公路及皖浙1號(hào)旅游風(fēng)景道為代表的一批風(fēng)景道已相繼建成，為風(fēng)景道建設(shè)積累了初步經(jīng)驗(yàn)。

江蘇溧陽1號(hào)公路

德國浪漫之路

對(duì)風(fēng)景道的幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)

隨著大眾旅游和全域旅游時(shí)代的到來，“打破景區(qū)圍墻，實(shí)現(xiàn)處處是景區(qū)景點(diǎn)、人人是旅游參與者”成為旅游發(fā)展新模式。在該模式的推動(dòng)下，自駕游得到了蓬勃發(fā)展（2020年全國自駕游規(guī)模達(dá)到22.4億人次，自駕游占國內(nèi)出游的比重為77.8%）。同時(shí)，在新的發(fā)展形勢下，傳統(tǒng)的以串聯(lián)景區(qū)景點(diǎn)和輸送游客為主的旅游公路已不能很好地滿足游客“邊走邊游”和“邊行邊憩”的旅游出行新需求和對(duì)全域旅游的有效支撐，迫切需要體驗(yàn)功能強(qiáng)、輻射范圍廣、帶動(dòng)效果佳的復(fù)合型交通基礎(chǔ)設(shè)施，因此風(fēng)景道應(yīng)運(yùn)而生。

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統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2019年，國內(nèi)旅游總消費(fèi)額57250.92億元，占當(dāng)年居民消費(fèi)和最終消費(fèi)的比例分別為14.84%和10.38%。國內(nèi)旅游消費(fèi)對(duì)居民消費(fèi)增長的貢獻(xiàn)率不斷上升，已由1995年的5.32%提高到2019年的18.8%。

風(fēng)景道的內(nèi)涵與特征

風(fēng)景道是指路旁或視域之內(nèi)，擁有特殊景觀價(jià)值（如審美風(fēng)景、自然、游憩、文化、歷史和考古等）的道路。風(fēng)景道不單指道路本身，還包括所經(jīng)過的廊道。

與傳統(tǒng)旅游公路相比，風(fēng)景道具有以下特征：

擁有高品質(zhì)的特色資源 風(fēng)景道廊道內(nèi)擁有一定數(shù)量的高品質(zhì)旅游與景觀特色資源，這是風(fēng)景道存在的基礎(chǔ)和本質(zhì)特征。

具備復(fù)合功能 風(fēng)景道具備通達(dá)、休憩、體驗(yàn)、生態(tài)、健身、文化、教育及產(chǎn)業(yè)等復(fù)合功能。

擁有多元化的游覽方式 在風(fēng)景道及廊道內(nèi)可實(shí)現(xiàn)車行、騎行、徒步等多種交通游覽方式。

形成廊道經(jīng)濟(jì)帶 風(fēng)景道以道路為發(fā)展軸線，通過輻射周邊的旅游資源及住宿餐飲等接待設(shè)施，并有效串聯(lián)廊道內(nèi)特色小鎮(zhèn)、美麗鄉(xiāng)村及產(chǎn)業(yè)園區(qū)等，可形成廊道經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶，成為拉動(dòng)旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。

成為線性旅游目的地 風(fēng)景道自身及其銜接的高品質(zhì)旅游資源具有強(qiáng)大的吸引力，是游客駐足、停留、游憩、休閑度假的線性旅游目的地，也是全域旅游的重要組成部分。

建設(shè)風(fēng)景道的意義

落實(shí)新一輪擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略的重要抓手 我國擁有全球最大規(guī)模的國內(nèi)旅游市場，國內(nèi)旅游消費(fèi)在居民消費(fèi)中占據(jù)重要地位且具有巨大挖掘潛力。交通基礎(chǔ)設(shè)施投資帶動(dòng)和旅游消費(fèi)需求深度挖掘是新時(shí)期拉動(dòng)內(nèi)需、構(gòu)筑國內(nèi)大循環(huán)發(fā)展格局的重要著力點(diǎn)。大力推動(dòng)風(fēng)景道建設(shè)，打造符合后疫情時(shí)代特征的高質(zhì)量旅游交通產(chǎn)品，可有效拉動(dòng)投資、刺激消費(fèi)，適應(yīng)新時(shí)期國家戰(zhàn)略的發(fā)展需要。

發(fā)展全域旅游和落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支撐 風(fēng)景道作為自駕游的重要載體和線性旅游目的地，可有效支撐全域旅游的快速發(fā)展。同時(shí)，風(fēng)景道串聯(lián)了高品質(zhì)的旅游及景觀資源、美麗鄉(xiāng)村和特色小鎮(zhèn)等，實(shí)現(xiàn)了廊道范圍內(nèi)資源的整合與整治提升，能夠促進(jìn)道路沿線旅游資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對(duì)我國廣大農(nóng)村地區(qū)實(shí)現(xiàn)從全面脫貧到鄉(xiāng)村振興的有效銜接具有重要作用。

激活交通運(yùn)輸發(fā)展新動(dòng)能的重要途徑 風(fēng)景道是新時(shí)期交通運(yùn)輸與旅游融合發(fā)展的最佳抓手和落腳點(diǎn)，其在保護(hù)和展示優(yōu)質(zhì)景觀資源的同時(shí)，能夠通過有效銜接和帶動(dòng)，衍生旅游交通產(chǎn)品，豐富旅游體驗(yàn)，創(chuàng)新發(fā)展業(yè)態(tài)，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，促進(jìn)路衍經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并充分激活交通運(yùn)輸發(fā)展新動(dòng)能。

提升公路形象、建設(shè)人民滿意交通的重要載體 風(fēng)景道擁有良好的資源品質(zhì)，通過建設(shè)具有高度影響力和品牌效應(yīng)的國家級(jí)風(fēng)景道，可顯著提升公路形象，打造公路品牌，形成公路文化的宣傳和展示窗口。風(fēng)景道能夠給司乘人員提供安全、舒適的行車環(huán)境，豐富、溫馨、美好、多樣化、個(gè)性化的駕乘體驗(yàn)，可不斷提高公眾對(duì)交通的滿意度，實(shí)現(xiàn)游客“出行即旅行”的美好愿景。

風(fēng)景道的建設(shè)內(nèi)容

道路主體工程 風(fēng)景道新建項(xiàng)目較少，主要是對(duì)既有道路的改造和提升。主體工程建設(shè)要確保道路線形優(yōu)美，行車安全舒適。

游徑系統(tǒng) 包括與道路伴行的自行車道、步道，或其他具有特殊體驗(yàn)功能的游覽路徑等。

路側(cè)游憩服務(wù)設(shè)施 包括路側(cè)與視域范圍內(nèi)的游憩服務(wù)設(shè)施，如路側(cè)觀景臺(tái)、驛站，視域范圍內(nèi)新建或依托已有設(shè)施改建的游客中心、安全與救援設(shè)施、自駕車營地、住宿、餐飲及購物設(shè)施等。

路域景觀環(huán)境 包括風(fēng)景道沿線的標(biāo)志性景觀、綠化景觀及路域廊道范圍內(nèi)的環(huán)境治理等。

風(fēng)景道標(biāo)識(shí)系統(tǒng) 即在風(fēng)景道路側(cè)及周邊設(shè)置的信息解說與引導(dǎo)系統(tǒng)。

風(fēng)景道可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議

風(fēng)景道雖受到廣泛關(guān)注，各地建設(shè)熱情較高，但由于是新生事物，在建設(shè)過程中也遇到了一些問題。例如，各地對(duì)風(fēng)景道的內(nèi)涵和特征認(rèn)識(shí)模糊，對(duì)風(fēng)景道的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容與范圍還不清晰等。為更好地推進(jìn)我國風(fēng)景道建設(shè)，本文提出以下發(fā)展對(duì)策：

盡快出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)旅游風(fēng)景道發(fā)展的指導(dǎo)意見》

為貫徹落實(shí)《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》和《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》中推進(jìn)旅游風(fēng)景道建設(shè)的任務(wù)要求，建議交通運(yùn)輸部盡快出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)旅游風(fēng)景道發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確推動(dòng)旅游風(fēng)景道發(fā)展的重要意義、基本原則、建設(shè)目標(biāo)、主要建設(shè)任務(wù)、推進(jìn)實(shí)施路徑及保障措施等。

編制《旅游風(fēng)景道評(píng)估認(rèn)定指南》

為實(shí)現(xiàn)旅游風(fēng)景道有序管理和規(guī)范化發(fā)展，建議交通運(yùn)輸部組織有關(guān)單位編制《旅游風(fēng)景道評(píng)估認(rèn)定指南》，明確旅游風(fēng)景道遴選、等級(jí)劃分、評(píng)估認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定程序及組織管理等。借鑒美國風(fēng)景道等級(jí)劃分思路，初步考慮我國旅游風(fēng)景道可分為國家級(jí)、省級(jí)和市級(jí)三類。建議以25條國家旅游風(fēng)景道為突破口，先行研究制定國家級(jí)旅游風(fēng)景道評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)與認(rèn)定程序，并逐步推廣至省級(jí)和市級(jí)旅游風(fēng)景道。

加快推進(jìn)各級(jí)旅游風(fēng)景道建設(shè)工作

建議以25條國家旅游風(fēng)景道為基礎(chǔ)，重點(diǎn)推進(jìn)烏江風(fēng)景道、太行山風(fēng)景道、海南環(huán)島風(fēng)景道等已有工作基礎(chǔ)的國家旅游風(fēng)景道建設(shè)；總結(jié)部分已建國家旅游風(fēng)景道，例如大別山風(fēng)景道安徽段等的主要做法與建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，做好總結(jié)提升。同時(shí)，還可以結(jié)合各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）“十四五”期擬建公路項(xiàng)目，優(yōu)先在旅游資源密集、自駕游需求集中區(qū)域開展項(xiàng)目試點(diǎn)示范，探索省、市級(jí)旅游風(fēng)景道建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。

建立旅游風(fēng)景道管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制

風(fēng)景道建設(shè)涉及多個(gè)部門，建立部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制是高效推動(dòng)風(fēng)景道項(xiàng)目實(shí)施的必要條件。建議由交通運(yùn)輸部牽頭，聯(lián)合國家文化和旅游部、生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、國家文物局及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等建立國家旅游風(fēng)景道管理協(xié)調(diào)機(jī)制，定期會(huì)商和研討旅游風(fēng)景道推進(jìn)事宜。各省（區(qū)、市、縣）也應(yīng)建立由地方政府牽頭的旅游風(fēng)景道統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，保障項(xiàng)目順利實(shí)施。同時(shí)，加強(qiáng)資金、土地等要素保障，積極爭取車購稅資金支持旅游風(fēng)景道建設(shè)。