關于提高漁業(yè)船員持證率的探討

文/姚宏偉 顧蕾磊

作者單位：1.江蘇漁港監(jiān)督局 2.南通市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊

一、研究背景

（一）漁業(yè)船員實行持證上崗是法律法規(guī)的要求

《中華人民共和國海上交通安全法》第十三條規(guī)定，“中國籍船員和海上設施上的工作人員應當接受海上交通安全以及相應崗位的專業(yè)教育、培訓。中國籍船員應當依照有關船員管理的法律、行政法規(guī)的規(guī)定向海事管理機構申請取得船員適任證書?！?/p>

《中華人民共和國漁港水域交通安全管理條例》第十四條規(guī)定，“漁業(yè)船舶的船長、輪機長、駕駛員、輪機員、電機員、無線電報務員、話務員，必須經(jīng)漁政漁港監(jiān)督管理機關考核合格，取得職務證書，其他人員應當經(jīng)過相應的專業(yè)訓練。”

《中華人民共和國漁業(yè)船員管理辦法》（以下簡稱“《管理辦法》”）第四條規(guī)定，“漁業(yè)船員實行持證上崗制度。漁業(yè)船員應當按照本辦法的規(guī)定接受培訓，經(jīng)考試或考核合格、取得相應的漁業(yè)船員證書后，方可在漁業(yè)船舶上工作?！?/p>

（二）持證漁業(yè)船員緊缺已成為影響漁業(yè)安全生產(chǎn)的重要因素

近年來，由于沿海經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)人員就業(yè)選擇面更廣，對生產(chǎn)生活條件的要求提高，當?shù)貏趧恿ζ毡椴辉笍氖嘛L險系數(shù)較高、勞動強度較大的海洋捕撈行業(yè)，造成了海洋捕撈勞動力急缺，高等級職務船員成為搶手的“香餑餑”，一些漁船甚至在出海前連普通船員都無法配齊。船東為確保漁船能正常出海作業(yè)，往往許諾到船上工作的船員包吃住、包路費、包培訓，此外還有高福利。

相對豐厚的薪酬待遇吸引了內(nèi)陸地區(qū)非漁業(yè)農(nóng)村勞動力大量涌入，他們文化水平普遍不高，且缺少必要課時的專業(yè)技能培訓，一部分人沒有能力通過漁業(yè)船員理論及實操考試取得船員證書，海洋漁船工作經(jīng)驗較為缺乏，對海洋漁業(yè)生產(chǎn)風險沒有足夠的了解，就隨船出海生產(chǎn)，這些都成為嚴重影響漁業(yè)安全生產(chǎn)的重要因素。

（三）部分主管部門對“漁業(yè)船員持證率”理解仍存在誤區(qū)

部分漁業(yè)主管部門片面地認為，針對漁業(yè)船員持證率低的現(xiàn)象，只要加大漁業(yè)船員培訓考試和發(fā)證，就能提高漁船持證率，因此給各級漁港監(jiān)督機構的船員管理部門制定培訓指標，下達發(fā)證任務。強有力的考核指標確實對加強漁業(yè)船員培訓考試有一定的推動作用，但卻屬于“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”、治標不治本的應對措施。

“漁業(yè)船員持證率”應該是一個動態(tài)的單船個性化指標，即在某個時間、某個區(qū)域范圍內(nèi)，漁船上符合任職條件且持有效證件的漁業(yè)船員占全部實際在船工作船員的比例。這個數(shù)據(jù)不是通過簡單地將漁業(yè)船員管理系統(tǒng)統(tǒng)計的人數(shù)與本地區(qū)漁船實際所需漁業(yè)船員人數(shù)比對而來的，因為漁業(yè)船員就業(yè)具有很大的流動性，而且中國漁業(yè)船員管理系統(tǒng)并未將證書過期的、人員失蹤死亡或是受傷失去勞動能力的漁業(yè)船員剔除在外，通過漁船進出港報告系統(tǒng)也不能上報船員的詳情統(tǒng)計，因此“人證不符”（進出港報告的船員和實際上船人員不符）的情況在全國沿海漁船上普遍存在。

宏觀整體的“漁業(yè)船員持證率”水平，應該是在確保納入統(tǒng)計的漁業(yè)船員與實際上船工作的船員完全一致的基礎上進行檢查評估得到的結果，比如通過海上漁船日常安全檢查、漁船進出港或進出閘前的船員持證專項檢查以及有條件地區(qū)的漁業(yè)船員持證情況海上監(jiān)控信息核對等途徑評估后得到的結果。

二、制約“漁業(yè)船員持證率”提高的因素

（一）漁船更新改造的影響

自2012年開始，國家安排資金用于海洋漁船更新改造，使其具備到較遠海域作業(yè)的能力。對符合更新改造條件的漁船，中央投資按每艘船總投資的30%上限補助，且原則上不超過漁船投資補助上限。漁船更新改造堅持漁民自愿的原則，重點更新淘汰高耗能老舊船。將漁船更新改造與區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和海洋漁業(yè)生產(chǎn)方式轉型相結合，漁民實行漁船更新改造的積極性被充分調動，漁船“小改大”“木改鋼”已蔚然成風，在改良漁船技術裝備、提高漁船安全性能、改善漁民工作生活環(huán)境等諸多方面起到了積極作用。但與此同時，隨著漁船更新改造項目的持續(xù)實施，漁船的主尺度和主機功率都比原漁船有了較大提高，原先適任的職務船員便不滿足現(xiàn)有漁船的任職需要，適任職務船員出現(xiàn)缺失。

（二）漁業(yè)職務船員任職資歷的限制

根據(jù)前《管理辦法》中職務晉升的有關規(guī)定，申報高等級的職務船員考試需具備擔任低一等級職務船員滿24個月的任職資歷。如果嚴格按規(guī)定執(zhí)行，一名船員從參加海洋基本安全技能培訓取得普通漁業(yè)船員證書之日起計算，最快也要8年才能取得一級船長或輪機長證書。相對于漁船船舶駕駛和輪機管理崗位實際所需的技能和經(jīng)驗，這一任職資歷要求明顯過長，嚴重影響到職務船員晉升速度，在一定程度上造成了職務船員尤其是高等級職務船員緊缺的情形，也客觀上限制了較高素質勞動力在漁業(yè)船員崗位的職業(yè)發(fā)展。2022年3月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關于做好漁業(yè)職務船員考試考核有關工作的通知》，對漁業(yè)職務船員證書考試考核資歷條件進行了調整，正是對這一情況的處置和應對。

（三）漁業(yè)從業(yè)人員文化水平整體偏低

從發(fā)展階段看，我國海洋漁業(yè)絕大多數(shù)屬“生計漁業(yè)”的范疇。個體漁業(yè)初期，漁民靠個人積累或多人眾籌建造一艘漁船，出海捕魚獲得水產(chǎn)品，再通過商品交換，維持基本生活需求和漁業(yè)持續(xù)生產(chǎn)需要。這些漁民有十幾年甚至幾十年的從業(yè)經(jīng)歷，具有豐富的漁船操控和捕撈經(jīng)驗，但大多數(shù)文化水平很低，難以通過職務取得或晉升所必須通過的理論考試。近年來，雖然內(nèi)陸地區(qū)勞動力大量涌入漁業(yè)船員行業(yè)，但這部分群體文化程度仍較低，并沒有改變從業(yè)人員文化水平整體偏低的現(xiàn)狀，取得漁業(yè)職務船員證書還是有一定難度。

（四）漁業(yè)船員培訓能力的限制

如果說，我國漁業(yè)是“生計漁業(yè)”，那么漁業(yè)船員培訓機構除公立高校外，絕大多數(shù)都是“生計機構”，他們的規(guī)模普遍偏小，培訓場地、師資力量和設施設備尚不能滿足培訓業(yè)務高峰的需求。一是漁民本身就屬于低收入的弱勢群體，向他們收取很高的學費，不合理也不現(xiàn)實；二是因漁業(yè)資源逐漸萎縮，漁業(yè)捕撈行業(yè)也呈現(xiàn)整體下降趨勢，漁業(yè)船員培訓的人數(shù)并不像商船船員增幅那么明顯；三是漁民培訓在時間上有較強周期性，基本集中在夏天伏季休漁期間以及春節(jié)漁船停港期間的少數(shù)幾個月，而扣除漁船整修、出海網(wǎng)具準備等方面的時間，真正用于船員培訓的時間更短。船員培訓學員少、收費低，降低了漁業(yè)船員培訓機構投入資金和師資、設備的積極性，開展?jié)O業(yè)船員培訓難上加難。

（五）新冠疫情防控要求的限制

自2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，我國實行了嚴格的疫情防控制度。因疫情防控要求，很多漁業(yè)船員培訓活動也不得不延期、中止或者是大幅限制培訓場次和人數(shù)。

（六）漁業(yè)船員持證檢查執(zhí)法及處罰偏弱

漁業(yè)船員持證檢查執(zhí)法應該在漁船海上航行或作業(yè)期間。但是漁政執(zhí)法“重資源輕安全”的情況依然部分存在，漁政執(zhí)法力量偏薄弱的情況尚未改變，部分地區(qū)機構改革導致漁政執(zhí)法隊伍、執(zhí)法船艇分流到其他部門，變得更加稀缺。漁港監(jiān)督人員只能在漁船進港后進行船員持證檢查，上船人員和持證人員“人證一致”的真實性很難追溯。

三、下階段的工作思路和建議

（一）深化漁業(yè)船員考試管理改革

充分發(fā)揮考試“指揮棒”作用，深入開展?jié)O業(yè)船員考試管理改革，改革的目的就是降低理論考試難度，注重實操技能，簡化考試程序，方便漁民考證。一是高度重視考試“智庫”建設，發(fā)揮船員考試專家委員會作用，重新修訂漁業(yè)船員考試大綱和考試題庫；二是加強考官和評估員隊伍專業(yè)化建設，建立考官和評估員工作激勵機制，為做強船員考試管理建立好人才儲備；三是在加強漁業(yè)船員任職資歷監(jiān)管的前提下，貫徹落實漁業(yè)職務船員證書考試考核申請資歷條件調整相關工作，優(yōu)化考試模式，推動開發(fā)考試系統(tǒng)，以“一個系統(tǒng)”實現(xiàn)理論考試無紙化；四是出臺實操考試科目設置和評估標準，以“一套標準”推行實操考試標準化，明確實操考試必考、抽考項目必須全部通過。根據(jù)漁船航行作業(yè)實際技能需求，降低現(xiàn)有理論考試難度，提升實操考試成績比重，實行理論考試“一張試卷”，在總題量不變的前提下，根據(jù)不同等級職級考試要求，由無紙化考試系統(tǒng)根據(jù)比例自動賦題組卷，理論考試和實操考試的成績按照4:6或3:7的比例加權記分。

（二）深化漁業(yè)船員培訓管理改革

完善培訓機構管理機制體制頂層設計。制定漁業(yè)船員培訓機構培訓標準；優(yōu)化漁業(yè)船員培訓管理模式，探索建立船員持證后技能知識更新、定期安全教育、安全應急演練等繼續(xù)培訓管理制度，充分壓實船東、漁船服務組織主體責任，實現(xiàn)如實記載漁業(yè)船員的任職履歷和培訓情況；依據(jù)新的考試大綱，重新編寫漁業(yè)船員培訓教材和線上培訓網(wǎng)課視頻；進一步革新培訓方式，全面推行漁業(yè)船員理論知識線上培訓，全面提升培訓效率和培訓效果；鼓勵校企合作辦學，堅持將漁業(yè)船員培訓教育與鄉(xiāng)村振興相融合，從經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)吸收富余勞動力開展海洋漁業(yè)船員職業(yè)培訓，補貼培訓鼓勵內(nèi)地“長江退捕”漁民轉向海洋漁業(yè)生產(chǎn)。

（三）深化漁業(yè)船員監(jiān)督管理改革

依據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關文件精神，保障漁業(yè)行政執(zhí)法隊伍，加大漁政執(zhí)法力量的投入，強化漁業(yè)船員持證海上專項檢查；開展?jié)O業(yè)船員證照電子化建設，推動漁業(yè)船員證書全國一網(wǎng)通辦和電子證照，將人臉識別系統(tǒng)和電子證照系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，電子證照信息與進出港報告系統(tǒng)、漁業(yè)船員違規(guī)記分系統(tǒng)、漁業(yè)船員解任職系統(tǒng)、漁業(yè)互助保險系統(tǒng)等系統(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接；探索實現(xiàn)船員證書資歷電子化記錄，借助進出港報告系統(tǒng)人臉識別功能自動記錄漁業(yè)船員任職信息，漁業(yè)船員管理系統(tǒng)自動記載培訓經(jīng)歷。

四、結語

提高漁業(yè)船員持證率是一項系統(tǒng)工程，需漁業(yè)船員培訓管理、考試管理、監(jiān)督管理、服務管理等諸多方面齊心發(fā)力、多管齊下，方能奏效。應當切實改善漁船生產(chǎn)生活條件，開展?jié)O船生活條件更新改造工程，大力淘汰落后生產(chǎn)方式，鼓勵推廣新型漁撈設備；還應當大力推進漁業(yè)船員骨干人才培養(yǎng)，以“長江退捕”漁民為重點，組織初中以上文化、40歲以下漁業(yè)船員公費進入大專院校學習；將內(nèi)陸勞動力轉移到海洋漁業(yè)生產(chǎn)，做成沿海省份與內(nèi)陸省份對接的鄉(xiāng)村振興項目，利用相關資金開展系統(tǒng)性培訓和成規(guī)模就業(yè)，切實做好勞動保障服務；進一步改革船員考試培訓方式，適當縮短資歷要求，側重實操技能，加快優(yōu)秀職務船員晉升速度。努力將漁業(yè)船員職業(yè)，打造成勞動保障堅實、勞動環(huán)境優(yōu)良、培訓服務到位、職業(yè)發(fā)展良好的高吸引力職業(yè)，在根本上推動我國漁業(yè)船員綜合業(yè)務素質和整體持證水平的全面提高。