農(nóng)業(yè)水價綜合改革項(xiàng)目建設(shè)及管護(hù)投入機(jī)制創(chuàng)新研究

歐陽光輝

摘要：農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及資金投入、設(shè)施配備、運(yùn)行維護(hù)、機(jī)制建設(shè)等多個層面，需要綜合配套、協(xié)同推進(jìn)才能發(fā)揮整體效益，任何一個短板的存在都將對整個改革進(jìn)程產(chǎn)生制約。本文以湖南省為例，分析農(nóng)業(yè)水價綜合改革中存在的突出困難和問題，從投入保障方面入手，提出要按照“分類實(shí)施、權(quán)責(zé)對稱、上下聯(lián)動、形成合力”的思路，探索建立多環(huán)節(jié)、全鏈條覆蓋的項(xiàng)目建設(shè)及管護(hù)投入保障機(jī)制，以期為全面推動農(nóng)業(yè)水價綜合改革順利實(shí)施提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)水價綜合改革 項(xiàng)目建設(shè)投入機(jī)制

水是最寶貴的自然資源。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，水資源對人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剛性約束日益增強(qiáng)。農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在。為促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水增效，有效落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的新時代治水思路，2016年以來，黨中央、國務(wù)院部署推動了農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作。農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及資金投入、設(shè)施配備、運(yùn)行維護(hù)、機(jī)制建設(shè)等多個層面，需要綜合配套、協(xié)同推進(jìn)才能發(fā)揮整體效益，任何一個短板的存在都將對整個改革進(jìn)程產(chǎn)生制約。研究分析改革實(shí)施過程中存在的突出問題，提出有針對性的政策措施，著力補(bǔ)齊短板和弱項(xiàng)，對下一步加快推進(jìn)改革具有重要意義。

一、農(nóng)業(yè)水價綜合改革問題分析

2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的意見》（國辦發(fā)〔2016〕2號），要求從2016年到2025年，用10年時間，在有效灌溉面積90%范圍內(nèi)，完成農(nóng)業(yè)水價綜合改革。具體內(nèi)容包括：建立健全并落實(shí)農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制、工程建設(shè)和管護(hù)機(jī)制、精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制、終端用水管理機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)用水方式由粗放式向集約化轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行、農(nóng)業(yè)節(jié)水減排和節(jié)水增效等目標(biāo)。

根據(jù)上述要求，中央四部委核定湖南省農(nóng)業(yè)水價綜合改革實(shí)施面積為4107萬畝。近年來，湖南省將農(nóng)業(yè)水價綜合改革作為重點(diǎn)改革任務(wù)積極推進(jìn)，各級各部門做了大量工作，取得了初步成效。截至2021年底，湖南省共完成改革實(shí)施面積1395萬畝，總體進(jìn)度為34%，進(jìn)展相對滯后。分析進(jìn)展滯后的原因，既有主觀上前期推動改革不夠積極的因素，也有客觀上投入不足，相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠缺等問題。

湖南省屬南方豐水地區(qū)，農(nóng)民付費(fèi)用水的理念難以培植，各地推動改革的積極性不高。加上地方財(cái)政困難，資金保障不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，很多大中型灌區(qū)的干支渠和田間地頭的斗農(nóng)毛渠系，年久失修，維護(hù)不到位，堵塞或滲漏嚴(yán)重，成為制約改革進(jìn)程的重要短板。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全省大中型灌區(qū)骨干支渠約5.8萬公里，完好長度約3.1萬公里，渠道完好率僅53%，由此衍生出用水浪費(fèi)、計(jì)量困難等諸多問題，進(jìn)而影響到用水管理、節(jié)水獎勵等機(jī)制的落實(shí)。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)水價綜合改革中涉及的用水管理等四項(xiàng)機(jī)制之間存在著互融互促、共榮共生的關(guān)系，某項(xiàng)機(jī)制健全與否關(guān)系到其他三項(xiàng)機(jī)制的作用能否正常發(fā)揮，反過來其自身又受到其他三項(xiàng)機(jī)制建設(shè)情況的影響和制約，進(jìn)而決定著農(nóng)業(yè)水價綜合改革的整體進(jìn)程。而相關(guān)機(jī)制的建立健全和協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)，均建立在完善的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施之上?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完善與否，其核心和關(guān)鍵無疑是資金投入保障問題?？梢灶A(yù)見，改革中后期面臨的將是更加難啃的硬骨頭。2022年至2025年，全省還面臨2712萬畝的改革任務(wù)需要完成，時間緊、任務(wù)重，亟需多方共同發(fā)力，全面加快推進(jìn)，解決資金投入保障問題已成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革的首要前提和基礎(chǔ)。

二、創(chuàng)新投入保障機(jī)制的總體思路

為解決農(nóng)業(yè)水價綜合改革資金量少且分散的問題，近年來，湖南省財(cái)政圍繞完成改革的目標(biāo)任務(wù)，積極整合發(fā)改、水利、農(nóng)業(yè)等部門投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村的項(xiàng)目資金，將農(nóng)業(yè)水價綜合改革工作與高效節(jié)水灌溉、大中型灌區(qū)節(jié)水改造、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項(xiàng)目同步推進(jìn)，加強(qiáng)水利工程建設(shè)和基本農(nóng)田建設(shè)，為農(nóng)業(yè)水價綜合改革夯實(shí)了基礎(chǔ)。由于各級財(cái)政較為困難以及機(jī)制創(chuàng)新方面的不足，各地投入嚴(yán)重依賴省以上的財(cái)政資金，社會資本和基層其他來源的資金投入嚴(yán)重不足，資金保障程度遠(yuǎn)低于改革的總需求。

針對這一問題和現(xiàn)實(shí)困難，考慮到農(nóng)業(yè)水價綜合改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及干支渠供水、田間配水、渠道維護(hù)、機(jī)制建設(shè)等各個環(huán)節(jié)，有必要探索建立全鏈條、全范圍覆蓋的項(xiàng)目建設(shè)及管護(hù)投入保障機(jī)制。根據(jù)調(diào)研情況分析，我們認(rèn)為應(yīng)按照“分類實(shí)施、權(quán)責(zé)對稱、上下聯(lián)動、形成合力”的思路，分別探索適宜的投入保障機(jī)制。一是引入國企管上游。對于上游環(huán)節(jié)的大中型灌區(qū)工程建設(shè)和管護(hù)，資金需求大，財(cái)政投入缺口明顯，可按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運(yùn)作”的原則，探索建立國企參與的投融資機(jī)制，由國企統(tǒng)一融資、統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)實(shí)施。二是縣鄉(xiāng)村管下游。對于下游環(huán)節(jié)的田間水利工程及管護(hù)（含高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項(xiàng)目、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目等），應(yīng)壓實(shí)地方責(zé)任，由村組、農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，通過適當(dāng)收取水費(fèi)和財(cái)政精準(zhǔn)補(bǔ)貼籌集資金，對管轄范圍內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行日常管理、維修養(yǎng)護(hù)。各地因地制宜落實(shí)縣級投入和管護(hù)責(zé)任，中央和省級依托相關(guān)項(xiàng)目資金予以支持。

三、創(chuàng)新投入保障機(jī)制的對策建議

根據(jù)上述思路，結(jié)合前期開展的工作情況，湖南省農(nóng)業(yè)水價綜合改革可區(qū)分工程建設(shè)、計(jì)量設(shè)施、運(yùn)行管護(hù)三個方面進(jìn)行分類推進(jìn)，并相應(yīng)明確其投入保障機(jī)制。

（一）明確任務(wù)及分工，分類推進(jìn)改革

1.工程建設(shè)方面。對于大中型灌區(qū)工程涉及有效灌溉面積2474萬畝部分，根據(jù)職責(zé)分工，明確由水利主管部門負(fù)責(zé)大中型灌區(qū)骨干工程建設(shè)?！笆奈濉逼陂g已報水利部擬開展106處大中型灌區(qū)續(xù)建配套及現(xiàn)代化改造項(xiàng)目，可覆蓋900萬畝設(shè)計(jì)灌溉面積，測算投資規(guī)模為1000元/畝，中央補(bǔ)助比例為40%。對于農(nóng)田水利項(xiàng)目，根據(jù)職責(zé)分工，明確由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高效節(jié)水灌溉、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等農(nóng)田水利項(xiàng)目建設(shè)。每年投資約73億元，可支持建設(shè)460萬畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。62896033-FF82-409B-AF04-75E9415F8DF6

2.計(jì)量設(shè)施方面。對于大中型灌區(qū)工程的存量部分，2016至2021年，全省已完成大中型灌區(qū)計(jì)量設(shè)施配備工作的面積約為317萬畝，未完成計(jì)量設(shè)施配備的面積約為2157萬畝（覆蓋約70%下游環(huán)節(jié)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田），預(yù)計(jì)需建設(shè)計(jì)量設(shè)施5.25萬處；增量部分，2022-2025年的新增大中型灌區(qū)工程，由建設(shè)單位同步配套計(jì)量設(shè)施，計(jì)量設(shè)施與主體工程“同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收”。對于農(nóng)田水利項(xiàng)目的存量部分，全省已完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)3593萬畝，其中已同步配備計(jì)量設(shè)施364萬畝（含高效節(jié)水灌溉項(xiàng)目），其余3229萬畝中納入改革范圍的需補(bǔ)充配備計(jì)量設(shè)施；增量部分，2022-2025年新建高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高效節(jié)水灌溉、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等農(nóng)田水利項(xiàng)目，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門同步配套計(jì)量設(shè)施，計(jì)量設(shè)施須與主體工程“同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步驗(yàn)收”。

3.運(yùn)行管護(hù)方面。對于大中型灌區(qū)工程，通過創(chuàng)新投融資方式引進(jìn)國有企業(yè)，成立特殊目的公司開展工程建設(shè)和運(yùn)行管護(hù)，或由特殊目的公司委托灌區(qū)管理單位進(jìn)行管護(hù)。對于農(nóng)田水利工程，通過推進(jìn)產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)田水利設(shè)施使用權(quán)、管理權(quán)落實(shí)到村組、農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，由農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等自主管護(hù)，也可采取“以大帶小，小小聯(lián)合”等方式實(shí)現(xiàn)專業(yè)化物業(yè)式管理。鼓勵通過政府購買服務(wù)、委托經(jīng)營等方式，引進(jìn)專業(yè)化社會化服務(wù)隊(duì)伍等承擔(dān)農(nóng)田水利工程管理和維護(hù)。

（二）拓展籌資來源，多渠道籌措資金

農(nóng)業(yè)水價綜合改革資金投入大，除需積極爭取國家支持、整合省級相關(guān)主管部門專項(xiàng)資金外，還需加大市縣投入力度，大力引入社會資本參與，多渠道籌措資金。

1.財(cái)政資金。一是中央和省級財(cái)政投入的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高效節(jié)水灌溉、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等項(xiàng)目建設(shè)資金和計(jì)量設(shè)施配置資金；二是為引進(jìn)社會資本承擔(dān)大中型灌區(qū)建設(shè)，通過中央和省級財(cái)政投入國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金和項(xiàng)目資本金；三是縣市財(cái)政對農(nóng)業(yè)用水實(shí)際執(zhí)行水價達(dá)不到運(yùn)行成本水價的差額部分給予的精準(zhǔn)補(bǔ)貼，以及縣市財(cái)政對農(nóng)業(yè)用水主體定額內(nèi)節(jié)約部分給予的獎勵。

2.社會資本。對有供水、發(fā)電等經(jīng)營收益的水利工程，支持社會資本采取股權(quán)合作、特許經(jīng)營、政府與社會資本合作等方式參與水利工程建設(shè)運(yùn)行。如大中型灌區(qū)工程，可考慮將“十四五”期間的106個灌區(qū)續(xù)建配套、灌區(qū)計(jì)量設(shè)施配置及運(yùn)行維護(hù)打包為一個項(xiàng)目包，由國企統(tǒng)一投融資、統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)、統(tǒng)一建設(shè)實(shí)施，通過政府投入的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，撬動和吸引部分其他社會資本，并以項(xiàng)目未來收益權(quán)質(zhì)押向金融機(jī)構(gòu)申請低息貸款。

3.其他資金。對已完成農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)田水利設(shè)施使用權(quán)、管理權(quán)落實(shí)到村組、農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等，由其通過收取水費(fèi)、接受捐贈、爭取政府獎勵等方式籌集資金，對管轄范圍內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行日常管理、維修養(yǎng)護(hù)。

（三）明確政策方向，探索具體投入方案

對已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田存量面積及“十四五”增量任務(wù)，涉及的農(nóng)田水利工程建設(shè)及管護(hù)的資金需求，由各地因地制宜落實(shí)投入和管護(hù)責(zé)任；對已納入“十四五”建設(shè)規(guī)劃的大中型灌區(qū)工程建設(shè)，可按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場運(yùn)作”的原則探索建立國企參與的投融資機(jī)制。

1.農(nóng)田水利計(jì)量設(shè)施配備。對于高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、高效節(jié)水灌溉、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等農(nóng)田水利項(xiàng)目，未配置計(jì)量設(shè)施的存量部分，可通過省級預(yù)算內(nèi)水利基建投入補(bǔ)助和市縣配套投入，由省農(nóng)業(yè)、發(fā)改部門按照一定的標(biāo)準(zhǔn)和要求指導(dǎo)各市縣分年度實(shí)施；對增量部分，由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門按照項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，統(tǒng)籌財(cái)政專項(xiàng)資金，分年實(shí)施。鼓勵市縣選擇量水槽、量水堰、量水標(biāo)尺等經(jīng)濟(jì)適用的設(shè)施，利用可起到量水作用的水工建筑物或“以電折水”、移動計(jì)量等方式開展計(jì)量工作，有條件的地區(qū)可以運(yùn)用信息化管理手段，實(shí)現(xiàn)精確計(jì)量。

2.農(nóng)田水利工程管護(hù)。農(nóng)田水利工程項(xiàng)目建成后，應(yīng)及時完成產(chǎn)權(quán)登記管理和移交，將農(nóng)田水利設(shè)施使用權(quán)、管理權(quán)落實(shí)到村組、農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組、農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等負(fù)責(zé)其他農(nóng)田水利設(shè)施管理，及時完成農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革，負(fù)責(zé)對管轄范圍內(nèi)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行日常管理、維修養(yǎng)護(hù)以及水價執(zhí)行等工作。省財(cái)政根據(jù)各地工作開展情況，分年度進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)助?？h市財(cái)政建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎勵機(jī)制，對農(nóng)業(yè)用水實(shí)際執(zhí)行價達(dá)不到運(yùn)行成本價的差額部分給予精準(zhǔn)補(bǔ)貼，對農(nóng)業(yè)用水主體定額內(nèi)節(jié)約部分給予獎勵。鼓勵現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、種植大戶、農(nóng)民合作社等參與后期工程管護(hù)，獲取正常利潤，建立長效機(jī)制。

3.大中型灌區(qū)工程建設(shè)及管護(hù)?！笆奈濉逼陂g，湖南省大中型灌區(qū)工程估算總投資為115億元（含計(jì)量設(shè)施配置），預(yù)計(jì)中央財(cái)政可補(bǔ)貼36億元；全省籌資需求約為79億元，具體包括省以下配套資金約54億元、灌區(qū)信息管理平臺建設(shè)4億元、渠道計(jì)量設(shè)施建設(shè)15億元（5.25萬處，約2.86萬元/處），建設(shè)期利息6億元?？商剿饕M(jìn)國有企業(yè)解決79億籌資問題。有兩種方案可供選擇：一是采取PPP模式；二是采取ABO模式。

關(guān)于PPP模式，可報政府批準(zhǔn)以PPP模式啟動項(xiàng)目，并指定水利主管部門為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)按PPP模式組織“兩評一案”及社會資本方招標(biāo)，項(xiàng)目回報模式為可行性缺口補(bǔ)助，省市財(cái)政分別將可行性缺口補(bǔ)助整體納入政府中長期預(yù)算。

省屬國企牽頭組成聯(lián)合體參與該P(yáng)PP項(xiàng)目投標(biāo)并組建SPV公司（Special Purpose Vehicle），負(fù)責(zé)項(xiàng)目籌資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、移交，以水費(fèi)收入及經(jīng)績效考核后的政府可行性缺口補(bǔ)助還本付息，支持運(yùn)營。

關(guān)于ABO模式（省級項(xiàng)目法人ABO[ABO指授權(quán)（Authorize）、建設(shè)（Build）、運(yùn)營（Operate）；]+區(qū)域二級法人特許經(jīng)營權(quán)運(yùn)營模式），可報政府批準(zhǔn)以ABO模式啟動項(xiàng)目，并指定水利主管部門作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，授權(quán)省屬國企成立SPV公司實(shí)施該項(xiàng)目。SPV公司以設(shè)計(jì)施工總承包形式承擔(dān)項(xiàng)目籌資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營，并向灌區(qū)管理機(jī)構(gòu)（區(qū)域二級法人）銷售灌溉用水，以收取的灌溉水費(fèi)及各級財(cái)政的精準(zhǔn)補(bǔ)貼還本付息。

下一步，還需要對上述兩種模式進(jìn)行具體細(xì)化和比較研究，做好前期可行性、合規(guī)性分析，明確相應(yīng)的融資方案、還款來源、保障措施等內(nèi)容，并選取最優(yōu)方案予以實(shí)施，以確保改革措施合理合規(guī)、切合實(shí)際、見到實(shí)效。

（作者單位：湖南省財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處）責(zé)任編輯：欣文62896033-FF82-409B-AF04-75E9415F8DF6