新興技術(shù)社會風險化解的前瞻性治理特征

陳 瑜，馬永馳

(1.大連海洋大學 海洋法律與人文學院， 遼寧 大連 116033；2.山東大學 政治學與公共管理學院， 山東 青島 266237)

0 問題的提出

20世紀90年代涌現(xiàn)出一批包括核電、風電、納米、生物、信息和認知等知識基礎(chǔ)不斷擴展、現(xiàn)有市場應(yīng)用正在革新并同時帶來潛在社會風險的“新興技術(shù)”。新興技術(shù)社會風險是指技術(shù)在發(fā)展過程中可能給人類社會帶來各種負面影響或負面效應(yīng)的總稱[1]，如人類至今仍難以控制核廢料排放給全人類帶來的不可逆影響。在人類尚未得出轉(zhuǎn)基因食品跨代影響的科學定論之前，國內(nèi)外市場上已有大量轉(zhuǎn)基因作物原料進入生產(chǎn)加工領(lǐng)域或者食品鏈[2]。當新一代信息技術(shù)成為整個經(jīng)濟社會無法脫離的要素時，“棱鏡門事件”反映出網(wǎng)絡(luò)連接下個人隱私泄露成為整個社會系統(tǒng)面臨的安全問題。當全球首輛優(yōu)步自動駕駛汽車致死事故發(fā)生后，人們發(fā)現(xiàn)無人駕駛載具的系統(tǒng)行為開始對人類生命產(chǎn)生威脅。技術(shù)原本是中性的，是人類對它的不恰當應(yīng)用引發(fā)了技術(shù)風險[3]，新興技術(shù)社會風險造成的“科林格里奇困境”已經(jīng)初露端倪。部分國家以專家決策模式或者公眾參與方式化解技術(shù)風險，但專家決策難以充分考慮廣泛社會公眾的利益和價值訴求[4]，公眾參與存在意見沖突和決策效率低下等問題[5]，因此一些國家和地區(qū)開始積極探索前瞻性治理。如英國、歐盟和美國等國家試圖解決新興技術(shù)產(chǎn)品設(shè)計中的倫理道德缺失問題，或者在新興技術(shù)產(chǎn)品推廣前展開參與式或預期治理實踐，抑或是主張敏捷治理的新興產(chǎn)業(yè)政策。鑒于現(xiàn)有前瞻性治理研究較為分散和模糊，通過多案例檢驗剖析新興技術(shù)社會風險化解的前瞻性治理特征，可為提升新興技術(shù)社會風險治理績效提供經(jīng)驗啟示。

1 文獻綜述

1.1 前瞻性治理內(nèi)涵

現(xiàn)代漢語詞典中“前瞻”一詞具有“向前面看、展望、預測”的含義。國內(nèi)外學者關(guān)于前瞻性治理的研究主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，在技術(shù)產(chǎn)品設(shè)計階段嵌入利益相關(guān)者隱私、知情同意和個人偏好等價值觀和行為方式的價值敏感設(shè)計理論及方法[6]；第二，在技術(shù)創(chuàng)新過程中，運用情境方式幫助多元社會主體想象未來新興技術(shù)應(yīng)用、突發(fā)事件和結(jié)果，從而引發(fā)多重自反式價值思考的預期治理理論[7]；第三，企業(yè)創(chuàng)新活動設(shè)定倫理、道德和價值邊界，增強對創(chuàng)新主體行為約束的負責任創(chuàng)新框架[8]；第四，將社會公眾意見納入新興技術(shù)決策過程，適當賦予社會公眾表達觀點和資源分配權(quán)的參與式治理實踐[9]。由此可以發(fā)現(xiàn)，這些前瞻性治理理論、方法和實踐都是在新興技術(shù)應(yīng)用或決策前考慮多元主體想法和意見、責任倫理和價值，是一種未雨綢繆、提前預防新興技術(shù)社會風險的技術(shù)決策方式。綜上，本文將前瞻性治理內(nèi)涵界定為“一種通過安排適當范圍參與主體、調(diào)節(jié)特定溝通過程，使治理參與者轉(zhuǎn)變或提升新興技術(shù)風險認知，促進或放緩某類新興技術(shù)應(yīng)用發(fā)展腳步，最終實現(xiàn)新興技術(shù)社會風險化解集體行動的技術(shù)決策方式”。

1.2 新興技術(shù)社會風險與前瞻性治理理念

(1)20世紀60年代以政府認知規(guī)避技術(shù)風險。在貝爾納、愛因斯坦等科學家最早提出科學技術(shù)與經(jīng)濟社會相互關(guān)系的基礎(chǔ)上，Gibbons & Gwin[10]提出國家機構(gòu)應(yīng)幫助公民選擇技術(shù)發(fā)展路線。此后10年內(nèi)，政府和技術(shù)專家成為規(guī)避技術(shù)風險的決策主體，強制性技術(shù)政策給技術(shù)災難爆發(fā)埋下了嚴重的隱患。

(2)20世紀90年代以專家和公眾意見化解技術(shù)風險。英國最早注意到強制性技術(shù)政策引發(fā)的“公眾信任危機”。Irwin[11]明確提出公眾價值應(yīng)具有技術(shù)決策合法性，技術(shù)政策決策模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閷＜覜Q策與公眾咨詢相結(jié)合，關(guān)注公眾接受技術(shù)產(chǎn)品及政策的態(tài)度和影響因素[12]，但是技術(shù)政策仍受既定專家偏好與價值的影響，導致技術(shù)風險化解效率較低。

(3)21世紀以后以前瞻性治理化解新興技術(shù)社會風險。21世紀初，技術(shù)災難頻發(fā)促使研究一致認為公眾需要參與早期新興技術(shù)發(fā)展討論，政府、專家和公眾等多元主體成為技術(shù)治理網(wǎng)絡(luò)的共同行動者[13]。新興技術(shù)決策過程運用各種對話模型[14]，形成“前置式倫理”價值敏感設(shè)計理論與方法[6]、前瞻治理實踐參與式和預期治理等理論[15]、“前瞻式治理”責任式創(chuàng)新制度框架[16]。在前瞻性治理實踐或經(jīng)驗逐步規(guī)范化的前提下[17]，以前瞻性治理化解新興技術(shù)社會風險的特征不夠清晰和明確，導致風險化解經(jīng)驗本土化效率較低。

1.3 前瞻性治理達成集體行動的相關(guān)因素

國內(nèi)外學者主要從3個因素出發(fā)展開新興技術(shù)前瞻性治理化解社會風險的集體行動研究。

(1)集體行動。集體行動是指利益相關(guān)者共同管理公共池塘資源，不單獨作出可能影響其他參與者利益的行動決策[18]。新興社會風險化解集體行動是指為避免單一主體決策給其他社會主體帶來風險與侵害，轉(zhuǎn)而由多元社會主體共同權(quán)衡新興技術(shù)發(fā)展。

(2)治理主體因素。相關(guān)研究普遍認為，單一主體決策難以考慮廣泛社會主體的利益和價值，由“政府—市場—社會公眾”構(gòu)成的多元主體是前瞻性治理結(jié)構(gòu)的主要特征[19]。在此結(jié)構(gòu)下，新興技術(shù)產(chǎn)品利益相關(guān)者可針對產(chǎn)品設(shè)計提出意見，使技術(shù)系統(tǒng)倫理道德和價值觀達成一致[6]。由責任部委、議會、專家或非政府組織構(gòu)成的科學技術(shù)委員會發(fā)起參與活動，可以保證參與結(jié)果得到政府認同[20]；國家級專業(yè)機構(gòu)組織參與能夠吸收廣泛社會主體意見，保證結(jié)果公正[21]；包含顧問委員會、專家委員會或決策機構(gòu)成員的社會組織(雇主協(xié)會、工會等)參與技術(shù)決策辯論有利于將辯論意見納入決策過程[22]。

(3)治理過程因素。政府管理者和社會領(lǐng)導者已經(jīng)認識到公眾參與對于技術(shù)決策的價值，所以公眾參與技術(shù)決策是前瞻性治理過程的顯著特點。在此過程中，需要根據(jù)公眾信息需求程度選擇合適的參與類型和程序。例如，包容性公眾參與頂層設(shè)計有利于技術(shù)決策吸取更多公眾意見[20]；邀請經(jīng)驗豐富的企業(yè)專家能夠加強利益攸關(guān)方之間的對話；針對參與結(jié)果建立政策建議列表并即時發(fā)布，可以增加參與者對決策結(jié)果的認同感[23]。

(4)治理結(jié)果因素。相關(guān)研究認為，參與結(jié)果與技術(shù)決策密不可分。Emery等[24]認為，提煉參與影響技術(shù)決策的特征有助于清晰認識技術(shù)決策影響機制，包括參與結(jié)果正式納入政策議程、決策者以哪些方式加入?yún)⑴c過程[21]、公眾在非正式場合參與技術(shù)決策、受益者動員與協(xié)調(diào)能力、一致的政治動機[25]、技術(shù)研究與政策交互利益等[26]。

本文梳理相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，前瞻性治理為新興技術(shù)社會風險化解提供了新思考。當前學者主要關(guān)注前瞻性治理結(jié)構(gòu)、過程、結(jié)果因素達成新興技術(shù)社會風險化解集體行動的方式，相關(guān)觀點比較分散和模糊。本文在既有研究的基礎(chǔ)上，將前瞻性治理整合為“結(jié)構(gòu)—過程—結(jié)果”因素，識別“前瞻性治理與集體行動”的因果關(guān)系，構(gòu)建前瞻性治理與集體行動關(guān)系分析框架(見圖1)，提煉前瞻性治理特征。Chilvers & Longhurst[14]的“主體—程序—對象(問題)”參與式治理框架主要從治理結(jié)構(gòu)和治理過程視角進行分析，缺少對治理結(jié)果的考量。而本文設(shè)定的集體行動借鑒了價值敏感設(shè)計理論中的4類權(quán)衡關(guān)系：第一，只考慮政府與專家意見，無公眾情感。第二，考慮良好的政府與專家意見，公眾情感上有需求。第三，犧牲政府與專家意見，很好地滿足公眾情感。第四，充分考慮政府與專家意見，公眾情感得到滿足。

圖1 前瞻性治理與集體行動關(guān)系分析框架Fig.1 Analysis framework of the relationship between prospective governance and collective action

2 研究設(shè)計

本文研究設(shè)計主要包括提煉前瞻性治理特征和專家檢驗兩部分內(nèi)容(見圖2)。

2.1 前瞻性治理特征提煉

本文案例數(shù)據(jù)來源于“Web of Science”核心合集、中國知網(wǎng)“CSSCI”等數(shù)據(jù)庫，檢索2000年以后具有一定代表性的10個新興技術(shù)治理案例，包括新興技術(shù)研發(fā)試驗環(huán)節(jié)治理案例(BSE瑞士異體器官移植論壇[27]、BAT奧地利遺傳基因測試一致會議[28]、BCN1中國轉(zhuǎn)基因生物安全證書審批案例[29])，生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)治理案例(BUK英國“The GM Nation”辯論運動[30]、BDK丹麥轉(zhuǎn)基因作物種植市民陪審團[21]、BCN2中國轉(zhuǎn)基因作物產(chǎn)業(yè)化政策[31])，經(jīng)營環(huán)節(jié)治理案例(IDK丹麥電子監(jiān)控共識會議[32]、NCUS美國國家市民技術(shù)論壇[33]、QUK英國諾頓社區(qū)風電項目[34]、QCN江西彭澤核電站案例[35])。本文從“治理主體、治理過程、治理結(jié)果”3個因素提煉案例中的前瞻性治理特征，運用文本分析法，按照定性數(shù)據(jù)層層歸納條目化、概念化和范疇化的步驟和技術(shù)，并通過學術(shù)期刊、訪談和媒體報道進行交叉驗證。

2.2 部分地區(qū)專家檢驗

基于上文提煉的前瞻性治理特征，通過登門拜訪、電郵、熟人推薦等方式邀請中國部分地區(qū)專家(高校為中級以上職稱教師，企業(yè)為中級以上職稱員工及中高層管理者，媒體為中級以上職稱記者或主編)，運用層次分析法(AHP)檢驗治理特征，包括專家預判和部分地區(qū)專家檢驗兩個階段。根據(jù)數(shù)據(jù)可得性和城市、專家單位典型性原則，以東北沿海城市大連作為調(diào)研對象，高校選取具有新興技術(shù)研究優(yōu)勢的大連理工大學，政府選取大連高新技術(shù)創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心和高新區(qū)科技局，企業(yè)選取大連高新區(qū)創(chuàng)業(yè)園區(qū)內(nèi)覆蓋納米、生物、信息和人工智能的企業(yè)以及具有核電和風電技術(shù)優(yōu)勢的大連華銳重工集團股份有限公司，媒體選取擁有龐大用戶量的騰訊(科技)。第一階段預測試面向納米、生物、信息和認知技術(shù)領(lǐng)域高校、政府、企業(yè)和媒體專家發(fā)放問卷37份，獲得有效問卷36份，有效問卷回收率為97%，符合統(tǒng)計分析受試樣本大于30的標準。該階段問卷結(jié)果顯示，媒體專家理解新興技術(shù)問題深度有限，問卷質(zhì)量不理想，故第二階段測試剔除媒體并納入風電和核電技術(shù)專家，面向高校、政府和企業(yè)專家發(fā)放問卷120份，獲得有效問卷108份，有效問卷回收率為90%，符合受試者與題項比例大于5∶1且受試樣本總數(shù)大于100的標準。雖然本文專家檢驗無法代表中國相關(guān)領(lǐng)域的全部專家意見，但是可以獲悉部分專家關(guān)于前瞻性治理特征的認可傾向，以此作為下一步研究的基礎(chǔ)。

3 結(jié)果分析

3.1 前瞻性治理特征

根據(jù)上述研究設(shè)計，本文提煉出12個前瞻性治理特征，它們對于達成集體行動存在不同影響，如表1所示。

圖2 研究設(shè)計Fig.2 Research design

表1 12個前瞻性治理特征Tab.1 12 Prospective governance characteristics

3.2 AHP專家檢驗結(jié)果

層次分析法(AHP)可將主觀判斷盡可能轉(zhuǎn)化為客觀描述。首先，通過構(gòu)建判斷矩陣，計算指標權(quán)重，一般采用1～9階倒數(shù)標度法表示指標重要性及其含義；其次，對判斷矩陣進行一致性檢驗；最后，為度量不同階數(shù)判斷矩陣是否滿足一致性，需要引入判斷矩陣平均隨機一致性指標RI值。在1～10階判斷矩陣RI值中，當階數(shù)大于2、判斷矩陣一致性比率CR=CI/RI<0.10時，即認為該判斷矩陣具有滿意一致性，否則需要調(diào)整判斷矩陣，以使之具有滿意一致性[40]。一致性檢驗指標為：

(1)

按照AHP計算步驟，兩輪專家檢驗總權(quán)重排序結(jié)果表明，第一輪和第二輪檢驗結(jié)果趨勢相符，且第一輪37位專家和第二輪108位專家的全部CR值均小于0.1，說明評判過程具有滿意一致性。第二輪專家檢驗CR值結(jié)果如表2所示。

表2 第二輪專家權(quán)重檢驗結(jié)果Tab.2 Results of the second round of expert weight test

第二輪專家檢驗總權(quán)重排序結(jié)果如表3所示。從中可見，排在前3位的包含兩個治理結(jié)果特征和一個治理過程特征(C11、C13、B14)，排在末3位的包含兩個治理過程特征和一個治理結(jié)構(gòu)特征(B13、A13、B11)。研究發(fā)現(xiàn)，專家檢驗認為治理結(jié)果特征的重要性大于治理過程特征，特別是專家認為信息傳遞與獲取位階一致特征(B14)比獨立專業(yè)機構(gòu)特征(A13)更重要，可能是因為大多數(shù)專家認為對等一致信息獲取與傳遞比專業(yè)機構(gòu)提供的信息更重要。由3個因素權(quán)重排序結(jié)果可見，治理結(jié)構(gòu)排在首位的是獨立第三方評價特征(A14)，治理過程排在首位的是信息傳遞與獲取位階一致特征(B14)，治理結(jié)果排在首位的是公眾參與活動結(jié)果納入既定政策議程特征(C11)。由此可見，專家均認為需要將信息納入技術(shù)決策。由6類技術(shù)領(lǐng)域?qū)＜乙恢抡J同的排序結(jié)果可見，納米、生物、信息與認知技術(shù)專家一致認同公眾參與結(jié)果納入既定政策議程(C11)是最重要的特征，風電、核電技術(shù)專家一致認同新興技術(shù)公眾參與法律法規(guī)(C13)是最重要的特征。形成這種意見差異的原因在于，納米、生物、信息和認識技術(shù)相對于風電、核電技術(shù)具有更多不確定性，所以專家認為政府應(yīng)該獲取多元主體意見并將其納入政策議程；而風電與核電技術(shù)相對成熟，所以專家認為政府出臺新興技術(shù)公眾參與法律法規(guī)是當前風電與核電技術(shù)治理的首要工作(見圖3)[38]。

表3 第二輪專家檢驗總權(quán)重與3個因素權(quán)重的排序結(jié)果Tab.3 Rankings of the second round total weight of expert testing and the weights of 3 factors

圖3 6類新興技術(shù)領(lǐng)域?qū)＜覚?quán)重比較Fig.3 Weights comparison of experts in 6 types of emerging technology fields

4 研究結(jié)論與政策啟示

4.1 研究結(jié)論

根據(jù)上述研究，本文得出如下結(jié)論：

(1)總權(quán)重和3個因素權(quán)重研究結(jié)果表明，專家一致認為治理結(jié)果特征最重要。這說明，達成新興技術(shù)社會風險化解的集體行動需要重點關(guān)注此方面，而治理過程則是達成集體行動的必要條件，但非充分條件。

(2)本文發(fā)現(xiàn)，在中國情境下，前瞻性治理的特殊變量分別是“社會群體抗爭”和“外因”特征。在QCN案例中，無科學技術(shù)委員會組織參與活動、政府僅利用傳統(tǒng)宣傳方式傳遞信息且未主動獲取信息、社會公眾沒有設(shè)定問題、政府制定決策后才公開信息4個特征與其它案例情況相差甚遠。但是，QCN案例最終卻改變了政府決策，就是因為“社會群體抗爭”和“外因”特征發(fā)揮了作用?！吧鐣后w抗爭”特征表現(xiàn)為鄰縣專家和地方政府向中央政府提出反對意見，社會輿論強烈呼吁停止該項目建設(shè)；而“外因”特征表現(xiàn)為日本福島核電站爆炸加劇了社會公眾對核電項目的恐慌，公眾呼吁中央政府加強對核電站建設(shè)的監(jiān)管，使得江西彭澤核電站建設(shè)立即停止。同時，社會群體抗爭規(guī)模對技術(shù)決策改變也發(fā)揮了重要作用。

(3)本文初步構(gòu)建前瞻性治理與集體行動關(guān)系框架，如圖4所示。從中可見，前瞻性治理通過治理結(jié)構(gòu)、治理過程和治理結(jié)果3個因素分別影響集體行動，治理結(jié)構(gòu)、治理過程和治理結(jié)果之間存在一定程度的相互影響關(guān)系。未來研究需要擴展新興技術(shù)治理案例范圍或者聚焦某一類型新興技術(shù)治理案例，并結(jié)合定量研究驗證因素之間的因果關(guān)系。

圖4 前瞻性治理與集體行動的關(guān)系Fig.4 Relationship between prospective governance and collective action

4.2 政策啟示

4.2.1 構(gòu)建多元主體結(jié)構(gòu)治理體系

目前，我國新興技術(shù)管理主體是國務(wù)院直屬的科技部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部委，而企業(yè)、公眾等其他社會主體也應(yīng)該是參與新興技術(shù)社會風險化解的重要主體。具體如下：第一，新興技術(shù)研發(fā)環(huán)節(jié)治理主導者應(yīng)是國務(wù)院、各級政府職能部門和相關(guān)企業(yè)，治理監(jiān)管者應(yīng)該是國務(wù)院直屬事業(yè)單位和多領(lǐng)域技術(shù)專家。國務(wù)院各級職能部門在決定某項新興技術(shù)政策之前需要主動向直屬事業(yè)單位和多領(lǐng)域?qū)＜耀@取信息，與專家座談、協(xié)商，聽取專家對該項新興技術(shù)應(yīng)用的看法和建議，并將新興技術(shù)相關(guān)信息通過媒體公開，使社會公眾共同審慎某類新興技術(shù)的應(yīng)用。第二，生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)治理主導者應(yīng)是國務(wù)院直屬事業(yè)單位和社會公眾，監(jiān)管者應(yīng)是國務(wù)院各部委、各級政府和各類專業(yè)性中介機構(gòu)。該環(huán)節(jié)需要相關(guān)職能部門與社會公眾展開廣泛對話，由社會公眾協(xié)商新興技術(shù)政策目標，將社會公眾的想法和建議納入政策議程。第三，經(jīng)營環(huán)節(jié)治理主導者應(yīng)是國務(wù)院各職能部門、直屬事業(yè)單位、各級政府直屬事業(yè)單位和社會公眾，監(jiān)管者應(yīng)是各類專業(yè)性中介組織。該環(huán)節(jié)政府需要設(shè)立獲取社會公眾反饋意見的渠道，各類專業(yè)性中介組織需要將新興技術(shù)產(chǎn)品檢測信息公開，以減少社會公眾對新興技術(shù)產(chǎn)品的誤解[38]。

4.2.2 實施信息對稱的參與式治理過程

新興技術(shù)各環(huán)節(jié)治理需要實施不同程度的參與式治理過程。在研發(fā)試驗環(huán)節(jié)，多元主體間的信息傳遞與獲取需要保障信息對稱。信息不對稱的部分原因在于信息傳遞者將自己認為重要的信息傳遞出去，而不一定能夠滿足信息接收者需求。因此，該環(huán)節(jié)需要搭建多元化信息傳遞與獲取平臺，信息傳遞平臺包括研修班、講座、發(fā)表文章和接受集體采訪等，信息獲取平臺包括論壇、座談會、沙龍、研討會和網(wǎng)絡(luò)對話等。在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，政府應(yīng)鼓勵媒體積極報道各類新興技術(shù)參與式治理活動，并預留接收反饋信息的渠道，獲得公眾信息的相關(guān)部門應(yīng)將反饋信息及時加工整理并提交給決策部門。在經(jīng)營環(huán)節(jié)，政府需要讓社會公眾廣泛參與政府決策討論，賦予其不同程度的表決權(quán)，并利用各類社會組織監(jiān)督參與活動。

4.2.3 建立影響技術(shù)決策的制度化機制

新興技術(shù)各環(huán)節(jié)參與討論的結(jié)果均需納入新興技術(shù)決策。第一，在研發(fā)試驗環(huán)節(jié)，參與結(jié)果要與技術(shù)產(chǎn)品設(shè)計決策相聯(lián)系，根據(jù)相關(guān)治理經(jīng)驗，由技術(shù)決策部門組織參與活動，參與目標應(yīng)與產(chǎn)品設(shè)計相聯(lián)系，將參與結(jié)果納入產(chǎn)品設(shè)計決策議題。第二，在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，當多元主體在一定范圍內(nèi)達成共識后，由參與活動組織者向公共決策機構(gòu)遞交提議并進入決策議程，這是決定參與結(jié)果能否影響新興技術(shù)政策的必要條件。第三，在經(jīng)營環(huán)節(jié)，參與式治理活動需要設(shè)立公民否決權(quán)機制，通過規(guī)范性文件明確公民否決權(quán)適用范圍，同時保障公民否決權(quán)平等分配于社會組織、高等院校、第三方評價機構(gòu)與普通市民之間。

4.3 不足與展望

本研究為我國新興技術(shù)社會風險治理提供了一定的實踐經(jīng)驗與借鑒，但也存在一些不足：一是選取的研究案例存在一定局限，二是中國部分地區(qū)專家意見并不能代表大部分地區(qū)專家的看法，難免存在地域偏差。所以，未來需要繼續(xù)追蹤最新研究案例，并獲得更廣泛地區(qū)專家的支持和檢驗，以提高研究結(jié)論準確性。