中國(guó)的地方政府為何扮演的是“幫助之手”

周黎安

經(jīng)濟(jì)學(xué)家張五常提出過(guò)一個(gè)著名問(wèn)題：在那么多不利因素下，中國(guó)的高速增長(zhǎng)持續(xù)了那么久。中國(guó)究竟做對(duì)了什么才產(chǎn)生我們見(jiàn)到的經(jīng)濟(jì)奇跡？

回答以上問(wèn)題就需要涉及“國(guó)家能力”，但不管是從政權(quán)深入農(nóng)村的滲透力、資源汲取力還是政策動(dòng)員力來(lái)看，我們的“國(guó)家能力”在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代都已達(dá)到空前的規(guī)模水平。雖然那時(shí)我們?nèi)〉昧撕芏鄟?lái)之不易的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)成就，可是并沒(méi)有帶來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突破性躍進(jìn)。這是為什么？

當(dāng)我們思考“國(guó)家能力”的時(shí)候，做事的能力是一方面，另一方面可能還有做事的激勵(lì)、能否把事做對(duì)、且做對(duì)的事。

從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)學(xué)家很關(guān)注中俄經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的比較。安德魯·施萊弗等提出一個(gè)很有意思的觀察視角：俄羅斯地方政府扮演的角色更多是“掠奪之手”——對(duì)私人企業(yè)，政府不是去幫它，而是去騷擾它，剝奪其權(quán)利，攫取其財(cái)產(chǎn);相比之下，中國(guó)地方政府更多扮演“幫助之手”的角色。

為什么中國(guó)地方政府是“幫助之手”而非“掠奪之手”？我們需要用新框架加以解釋?zhuān)梢院?jiǎn)單總結(jié)為“官場(chǎng)+市場(chǎng)”。

中國(guó)最有意思的現(xiàn)象并不是官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)這兩個(gè)層面競(jìng)爭(zhēng)的存在，而是中間的“+”。

“+”的意義，一方面體現(xiàn)在地方官的績(jī)效考核依賴(lài)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的表現(xiàn);另一方面，表面上看是兩個(gè)地方的企業(yè)在市場(chǎng)上展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)則背后是非常關(guān)心它們競(jìng)爭(zhēng)命運(yùn)的地方官員，這些地方官員會(huì)盡其所能，動(dòng)用行政、財(cái)政、金融等資源幫助本地企業(yè)更好地贏得市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。所以，“+”是一種雙重嵌入，一種中國(guó)特色的政經(jīng)互動(dòng)模式。

這種雙重競(jìng)爭(zhēng)體制帶來(lái)了什么？先說(shuō)直觀的結(jié)果。

首先，兩個(gè)轄區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)促成轄區(qū)內(nèi)地方官員和地方企業(yè)間的密切合作，使得他們發(fā)展成一個(gè)“政經(jīng)共同體”。一個(gè)為政績(jī)，一個(gè)為業(yè)績(jī)，而企業(yè)業(yè)績(jī)恰好也是官員政績(jī);反過(guò)來(lái)，官員拿到政績(jī)也會(huì)反哺企業(yè)業(yè)績(jī)，這是地方官員和地方企業(yè)攜手形成“政經(jīng)共同體”和利益鏈接的關(guān)鍵。

其次，轄區(qū)之間兩個(gè)“政經(jīng)共同體”相互競(jìng)爭(zhēng)。如果只有政企合作，就極有可能演變成政企合謀、權(quán)錢(qián)交易、利益勾兌等。但在中國(guó)，不僅轄區(qū)內(nèi)部存在政企合作，轄區(qū)間還存在激烈競(jìng)爭(zhēng)，最終塑造了地方官員和地方企業(yè)間合作的性質(zhì)和效果，使其不會(huì)走向純粹的合謀、腐敗或被狹隘利益捕獲。

因此，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”是一個(gè)很有意思的雙重競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制——政治家之間、企業(yè)家之間存在各自競(jìng)爭(zhēng)，既有政治競(jìng)爭(zhēng)，又有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng);同時(shí)，轄區(qū)內(nèi)又有高度密切的合作。在這一機(jī)制下，競(jìng)爭(zhēng)中有合作，合作中有競(jìng)爭(zhēng)。這是中國(guó)政經(jīng)體制所形成的獨(dú)具特色的現(xiàn)象。

中國(guó)的這種雙重競(jìng)爭(zhēng)體制帶來(lái)了什么結(jié)果？從積極方面來(lái)講，筆者認(rèn)為有三點(diǎn)：

第一，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”體制為地方官員提供了充分的激勵(lì)來(lái)推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。絕大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家不能保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，一個(gè)關(guān)鍵原因就是這些國(guó)家的政府沒(méi)有扮演“有為政府”的角色，缺乏有效激勵(lì)。在雙重競(jìng)爭(zhēng)體制下，中國(guó)地方政府確實(shí)做了許多該做的事情。所以，筆者把這個(gè)作用稱(chēng)為“把事做對(duì)”，而且這也是克服市場(chǎng)失靈的重要方面。

第二，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”有助于限制官員權(quán)力的任性、專(zhuān)斷及“掠奪之手”。地方政府手中有很多自由裁量權(quán)。這些自由裁量權(quán)政府用得好，可以成事;用得不好，當(dāng)然也可以敗事，以合法的名義，即所謂“掠奪之手”的角色。

但是，在“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式里，這種情況發(fā)生的概率會(huì)受到很大的抑制，企業(yè)發(fā)現(xiàn)一個(gè)地方的投資環(huán)境不好，就可以去別的地方，甚至去競(jìng)爭(zhēng)性地區(qū)。這樣，即使是任性專(zhuān)斷的地方官員，他為了做大本地的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，贏得政治市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，就不得不抑制自己的任性專(zhuān)斷，盡量不去扮演“掠奪之手”而是“幫助之手”的角色。筆者把這個(gè)作用稱(chēng)之為“防止政府做壞事”。

第三，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”體制還為轄區(qū)內(nèi)政企合作提供了重要的信息反饋和試錯(cuò)機(jī)會(huì)。有“官場(chǎng)+市場(chǎng)”的體制，就使得“政企合作”最終都要到市場(chǎng)上接受檢驗(yàn)，這保證了政企合作“做對(duì)的事”。

“官場(chǎng)+市場(chǎng)”體制促使轄區(qū)內(nèi)政治企業(yè)家精神和市場(chǎng)企業(yè)家精神的結(jié)合，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)一個(gè)地區(qū)政治精英和經(jīng)濟(jì)精英的結(jié)合，他們相互合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，提高本地區(qū)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。這是“官場(chǎng)+市場(chǎng)”體制帶來(lái)的重要結(jié)果。

從經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)角度來(lái)看，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式相當(dāng)于把中國(guó)各個(gè)轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)變成了眾多的“小國(guó)經(jīng)濟(jì)”，國(guó)家經(jīng)濟(jì)是“小國(guó)經(jīng)濟(jì)”的聯(lián)盟。聯(lián)盟內(nèi)“小國(guó)經(jīng)濟(jì)”相互開(kāi)放市場(chǎng)、相互競(jìng)爭(zhēng)，聯(lián)盟又同時(shí)對(duì)外開(kāi)放，被整合到一個(gè)更大的“國(guó)際市場(chǎng)”中。

美國(guó)財(cái)政聯(lián)邦主義與歐盟內(nèi)部各成員國(guó)也具有這種“小國(guó)經(jīng)濟(jì)”模型的某些重要特征。其與中國(guó)的根本區(qū)別在于：

第一，“小國(guó)”政府首腦由眾多分散的委托人（選民）投票決定，抑或由單一的委托人（中央政府或上級(jí)政府）考核任命。中國(guó)是后者，實(shí)行典型的多層級(jí)政治錦標(biāo)賽，委托人和眾多代理人之間是上下級(jí)關(guān)系;而西方國(guó)家是前者，各級(jí)地方政府的政治家均由民選產(chǎn)生，相互獨(dú)立。

第二，“小國(guó)”政府首腦的政治命運(yùn)與經(jīng)濟(jì)績(jī)效表現(xiàn)之間關(guān)聯(lián)的密切程度。在西方國(guó)家，政治家的執(zhí)政政策與選舉結(jié)果之間的關(guān)系可能是極其復(fù)雜而模糊的。相比之下，中國(guó)地方官員以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的晉升競(jìng)爭(zhēng)涵蓋的范圍更為廣泛和激烈，甚至?xí)l(fā)不同層級(jí)的地方政府之間的策略互動(dòng)與放大效應(yīng)。

第三，“小國(guó)政府”對(duì)“小國(guó)經(jīng)濟(jì)”的干預(yù)能力及政策實(shí)施空間。西方國(guó)家的地方政府是有限政府，其所能采用的經(jīng)濟(jì)政策和競(jìng)爭(zhēng)手段非常有限，而中國(guó)的地方政府是全能型的強(qiáng)勢(shì)政府，如何為強(qiáng)勢(shì)政府提供正確合適的激勵(lì)極為關(guān)鍵。

“官場(chǎng)+市場(chǎng)”模式具有很強(qiáng)的中國(guó)特色，站在歷史角度看，“官場(chǎng)+市場(chǎng)”經(jīng)過(guò)了幾十年探索、演化，把中國(guó)歷史上最悠久的官僚政治傳統(tǒng)跟西方國(guó)家最悠久的市場(chǎng)化、全球化傳統(tǒng)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了偉大的創(chuàng)造性融合和制度創(chuàng)新。而且，市場(chǎng)化、全球化還改良、激活、引導(dǎo)了官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);反過(guò)來(lái)，官場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)又更好地賦能市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)政企優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

（摘自《中國(guó)新聞周刊》）