鄉(xiāng)村振興背景下村域尺度國(guó)土空間規(guī)劃研究

◎劉艷

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略計(jì)劃，對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展及居民生活水平的提升可產(chǎn)生重要影響。為了全面推動(dòng)鄉(xiāng)村振興計(jì)劃的發(fā)展，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022 年）》，明確提出“實(shí)施農(nóng)村土地綜合整治重大行動(dòng)”，明確指出了村域尺度的土地綜合整治目標(biāo)與管理重點(diǎn)。但是結(jié)合實(shí)際的村域尺度國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)狀來(lái)看，多存在技術(shù)路徑、編制方式不當(dāng)及推廣效果不佳等問(wèn)題，需要持續(xù)完善管理方案與制度，創(chuàng)新技術(shù)路徑，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展奠定創(chuàng)設(shè)良好條件。文章將結(jié)合當(dāng)前村域尺度下國(guó)土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出一些發(fā)展建議，希望能夠?qū)ο嚓P(guān)管理工作帶來(lái)參考價(jià)值。

一、村域尺度國(guó)土規(guī)劃的內(nèi)涵與價(jià)值

1.內(nèi)涵。

土地資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性、基礎(chǔ)性資源，土地資源的空間結(jié)構(gòu)、動(dòng)態(tài)管理效果，能夠直接影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。伴隨土地資源研究的持續(xù)深入及高分辨率遙感數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用，以往的土地規(guī)劃模式逐漸難以滿足當(dāng)前鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，構(gòu)建小尺度、高精度的村域尺度土地資源利用模式成為了迫切需求。村莊是基本的行政單元，將村域尺度各個(gè)用地融合為整體，結(jié)合鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求與村民生活的需求，將各個(gè)土地板塊合理劃分，進(jìn)而提升村域尺度土地資源的利用率。

2.價(jià)值。

（1）提高鄉(xiāng)村空間利用率。

國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)家治理體系的組成部分，地方治理期間，需要將村莊的空間規(guī)劃作為治理的出發(fā)點(diǎn)。其一，鄉(xiāng)村國(guó)土資源規(guī)劃是政府主導(dǎo)的工作，需要重點(diǎn)考慮相關(guān)的政策內(nèi)容與政策導(dǎo)向作用，將其作為管理鄉(xiāng)村土地的基礎(chǔ)，空間利用開發(fā)、保護(hù)的前提[4]。其二，鄉(xiāng)村土地空間規(guī)劃期間，需要著重考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與土地利用之間的關(guān)聯(lián)，在確保鄉(xiāng)村土地合理利用，滿足居民種植與生活需求的基礎(chǔ)上，留出足夠空間發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，將傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式與新業(yè)務(wù)內(nèi)容相互融合。在鄉(xiāng)村空間規(guī)劃方面，需要確保傳統(tǒng)理念與新興理念的融合，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的創(chuàng)新奠定良好基礎(chǔ)，提升鄉(xiāng)村空間的利用率。

（2）發(fā)揮路徑指導(dǎo)性功能。

鄉(xiāng)村振興背景下的村域尺度國(guó)土規(guī)劃，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間的整體規(guī)劃為指導(dǎo)，基于村域視角劃分村莊的各個(gè)功能板塊，明確主體結(jié)構(gòu)與功能，有利于為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展帶來(lái)指導(dǎo)性作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)振興背景下，村域尺度下的國(guó)土規(guī)劃，需要堅(jiān)持發(fā)展性、差異性的理念，結(jié)合不同鄉(xiāng)村的資源優(yōu)勢(shì)，土地環(huán)境等進(jìn)行針對(duì)性分析與規(guī)劃設(shè)計(jì)。通過(guò)物質(zhì)空間構(gòu)建、當(dāng)?shù)匚幕瘋鞒械确绞?，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供技術(shù)支持。

（3）避免生態(tài)空間破碎化。

受到傳統(tǒng)理念、管理模式等影響，我國(guó)很多地區(qū)農(nóng)村土地規(guī)劃效果不當(dāng)，致使農(nóng)村土地存在大量濫用，建設(shè)用地侵害生態(tài)環(huán)境的問(wèn)題，生態(tài)空間呈現(xiàn)出破碎化的發(fā)展態(tài)勢(shì)，對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)與生態(tài)的發(fā)展帶來(lái)不利影響。生態(tài)文明環(huán)境下，需要強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境管理的重視程度，且將其融入到鄉(xiāng)村管理的內(nèi)容當(dāng)中。鄉(xiāng)村振興背景下的村域土地規(guī)劃及管理，能夠以村域?yàn)閱挝?，?yōu)化村莊聚落形式，合理規(guī)劃生態(tài)用地、農(nóng)業(yè)用地及村民生活用地，對(duì)整體地區(qū)的生態(tài)資源生長(zhǎng)、發(fā)展可產(chǎn)生重要影響，避免生態(tài)空間破碎，為居民構(gòu)建宜居的生活環(huán)境。

二、鄉(xiāng)村振興背景下村域尺度國(guó)土空間規(guī)劃現(xiàn)存問(wèn)題

1.規(guī)則混亂，指導(dǎo)不足。

鄉(xiāng)村振興背景下村域尺度國(guó)土空間規(guī)劃、管理的效果，直接影響著農(nóng)村居民的生活質(zhì)量。但是結(jié)合當(dāng)前鄉(xiāng)村國(guó)土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀來(lái)看，多具有規(guī)則較多、指導(dǎo)性不足等問(wèn)題，突出表現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，一些鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏明確、科學(xué)的村莊規(guī)劃編制，致使村莊發(fā)展缺乏正確引導(dǎo)，鄉(xiāng)村建設(shè)處于無(wú)序的狀態(tài)下。其二，鄉(xiāng)村相關(guān)管理部門對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)的內(nèi)容各有不同。比如住建部門、國(guó)土部門、農(nóng)業(yè)部門所規(guī)劃的空間結(jié)構(gòu)，基本是根據(jù)管理的內(nèi)容與專業(yè)視角規(guī)劃，在缺乏有效溝通、協(xié)調(diào)的情況下，則會(huì)出現(xiàn)“無(wú)規(guī)”可依與“多規(guī)”并存的問(wèn)題。鄉(xiāng)村國(guó)土規(guī)劃的技術(shù)指標(biāo)、規(guī)劃方向及空間布局差異較大，管理規(guī)則具有區(qū)別，具體規(guī)劃的內(nèi)容難以落實(shí)。

2.脫離需求，特色難顯。

一些地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃期間，可能存在著直接應(yīng)用其他鄉(xiāng)村規(guī)劃模式的問(wèn)題，忽視了鄉(xiāng)村之間資金、特色的差異，實(shí)際土地資源規(guī)劃的模式也與村民需求相互脫離，致使鄉(xiāng)村土地規(guī)劃、編制的內(nèi)容缺乏針對(duì)性特點(diǎn)，規(guī)劃的結(jié)果難以滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求。鄉(xiāng)村發(fā)展期間，不同的發(fā)展時(shí)期、資源特色及市場(chǎng)環(huán)境下，土地資源規(guī)劃的需求也會(huì)有所差異。村域尺度下的國(guó)土空間規(guī)劃，需要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)的理念，避免貪大求全的思想。根據(jù)鄉(xiāng)村區(qū)域資源條件、經(jīng)濟(jì)條件、居民生活基礎(chǔ)設(shè)施條件等合理設(shè)計(jì)，彰顯鄉(xiāng)村地區(qū)的特色文化、資源內(nèi)容，切實(shí)為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供有效支持作用。

3.溝通不足，銜接受限。

傳統(tǒng)鄉(xiāng)村土地空間規(guī)劃中，主要是由住建部門與國(guó)土部門一同參與村莊規(guī)劃、土地利用規(guī)劃工作，基于村民的生產(chǎn)、生活需求進(jìn)行土地結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。但是在實(shí)際的管理過(guò)程中，多存在鄉(xiāng)村生態(tài)規(guī)劃重視程度不足的問(wèn)題。原住建部門在鄉(xiāng)村土地規(guī)劃期間，比較側(cè)重于鄉(xiāng)村建設(shè)用地的規(guī)劃管理，對(duì)自然資源保護(hù)的重視程度不足，且與相關(guān)生態(tài)管理部門的合作、交流較少。原國(guó)土部門在土地規(guī)劃期間，存在著鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)指導(dǎo)不足的問(wèn)題，未能夠?qū)⒔ㄔO(shè)用地與非建設(shè)用地的全要素相互融合，具體建設(shè)和實(shí)施的效果受到影響，各個(gè)部門之間的銜接不足，不利于鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性、科學(xué)性發(fā)展。

三、鄉(xiāng)村振興背景下村域尺度國(guó)土空間規(guī)劃的方式

1.堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，系統(tǒng)分析。

各個(gè)鄉(xiāng)村受到區(qū)域環(huán)境、地形結(jié)構(gòu)等差異影響，土地規(guī)劃、應(yīng)用的需求也有所不同。鄉(xiāng)村振興背景下的國(guó)土空間規(guī)劃，需要堅(jiān)持因地制宜的理念?；诤暧^視角分析，注重土地應(yīng)用、管理的協(xié)調(diào)性特點(diǎn)，合理匹配配套設(shè)施，科學(xué)分布村民結(jié)構(gòu)。在提升村民土地應(yīng)用、自然保護(hù)科學(xué)理念的同時(shí)，將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)與自然發(fā)展規(guī)律相互融合，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。具體管理過(guò)程中，可以從如下方式開展工作。

（1）調(diào)查需求。

我國(guó)鄉(xiāng)村數(shù)量較多，且多存在著區(qū)域振興計(jì)劃不足的情況。鄉(xiāng)村振興背景下的村域尺度國(guó)土空間規(guī)劃，需要充分調(diào)查農(nóng)村居民的生活、生產(chǎn)需求，結(jié)合鄉(xiāng)村道路、經(jīng)濟(jì)及資源發(fā)展的現(xiàn)狀進(jìn)行科學(xué)土地規(guī)劃。國(guó)土空間規(guī)劃前的全面調(diào)查，直接影響著規(guī)劃的質(zhì)量及是否能夠滿足居民生活需求，需要強(qiáng)化重視程度。以解決問(wèn)題為基礎(chǔ)，切實(shí)幫助農(nóng)村居民解決生活中現(xiàn)存的問(wèn)題；以未來(lái)發(fā)展為導(dǎo)向，站在發(fā)展的角度上規(guī)劃土地空間，更加關(guān)注未來(lái)村民的生活高層次需求。

（2）制定目標(biāo)。

在明確鄉(xiāng)村土地應(yīng)用需求、居民生活需求等基礎(chǔ)上，需要堅(jiān)持發(fā)展性的理念，合理規(guī)劃鄉(xiāng)村土地結(jié)構(gòu)，構(gòu)建新型的城鎮(zhèn)發(fā)展結(jié)構(gòu)。如圖1 所示，可以從生態(tài)文明建設(shè)、公共服務(wù)供給及產(chǎn)業(yè)就業(yè)結(jié)構(gòu)等視角進(jìn)行合理規(guī)劃，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化、政治和社會(huì)管理方面得到協(xié)調(diào)發(fā)展。鄉(xiāng)村土地規(guī)劃管理不應(yīng)通過(guò)追求與城市相等的經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展，而需要根據(jù)農(nóng)村發(fā)展需求，以系統(tǒng)化、持續(xù)化的計(jì)劃實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同繁榮。在明確規(guī)劃土地應(yīng)用結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，為各個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、資源的保護(hù)奠定良好基礎(chǔ)。

圖1 新型城鎮(zhèn)化管理結(jié)構(gòu)

（3）清晰權(quán)責(zé)。

鄉(xiāng)村國(guó)土資源的合理、規(guī)范應(yīng)用，還需要明確的權(quán)責(zé)管理制度，清晰各個(gè)部門的管理權(quán)限及責(zé)任?；谵r(nóng)村計(jì)劃的主要部分是基層，需要適當(dāng)創(chuàng)新管理機(jī)制，構(gòu)建適合基層農(nóng)村自治組織的治理工具，且將計(jì)劃轉(zhuǎn)化為易于實(shí)施的計(jì)劃。具體而言，可以清晰政府、村委會(huì)、村民之間的權(quán)利及責(zé)任。比如政府發(fā)揮宏觀調(diào)控、政策引導(dǎo)的作用，各個(gè)部門之間需要積極配合。村委會(huì)負(fù)責(zé)具體的管理、實(shí)施工作，加強(qiáng)土地規(guī)劃應(yīng)用情況的檢查，執(zhí)行政府的具體管理政策要求。村民則需要在積極配合的基礎(chǔ)上，發(fā)揮監(jiān)督的作用，及時(shí)檢出問(wèn)題，確保各項(xiàng)土地規(guī)劃、管理工作的深入落實(shí)。

2.堅(jiān)持特色優(yōu)先，彰顯區(qū)域特色。

鄉(xiāng)村振興背景下村域尺度的國(guó)土空間規(guī)劃，需要明確發(fā)展方向，嚴(yán)格控制不同時(shí)期的發(fā)展差異。在自然規(guī)律的指引下，提升整體建設(shè)水平。以村為單位，在加強(qiáng)道路交通、居民生活基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)的同時(shí)，構(gòu)建具有鄉(xiāng)村特色的區(qū)域文化氛圍。堅(jiān)持特色優(yōu)先的管理理念，為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更多機(jī)遇，改善傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村土地規(guī)劃模式及居民生產(chǎn)模式。

其一，在基礎(chǔ)生活設(shè)施建設(shè)方面，需要持續(xù)豐富村民的休閑生活，為村民提供可以休息、玩樂(lè)的場(chǎng)所。修建村鎮(zhèn)圖書館，舞蹈場(chǎng)所等，提升村民的文化水平，提升村民的生活幸福指數(shù)。明確耕地、宅基地用途，種植用地堅(jiān)決不允許建造房屋，確保本土空間的合理規(guī)劃，保護(hù)土地資源屬性。

其二，構(gòu)建具有中國(guó)特色的社會(huì)主義新農(nóng)村，在國(guó)土空間規(guī)劃期間，則需要注重彰顯本土特色，彰顯區(qū)域文化風(fēng)情。當(dāng)前很多地區(qū)的鄉(xiāng)村規(guī)劃中開始推廣鄉(xiāng)村旅游，但是常規(guī)的農(nóng)家飯莊、采摘項(xiàng)目等，可能會(huì)致使人們視覺(jué)疲勞，難以調(diào)動(dòng)消費(fèi)欲望。新時(shí)期的鄉(xiāng)村土地規(guī)劃，可以建設(shè)專門的生態(tài)觀賞區(qū)、果蔬采摘區(qū)、文化特色學(xué)習(xí)區(qū)等，比如深入挖掘地方特色，為游客提供繪畫、陶藝、剪紙等學(xué)習(xí)服務(wù)，引起更多游客的注意，構(gòu)建具有地方特色的區(qū)域文化環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的多方向發(fā)展。

3.堅(jiān)持生態(tài)發(fā)展，彈性留白空間。

生態(tài)振興是鄉(xiāng)村振興的重要基礎(chǔ)，也是村域尺度國(guó)土空間規(guī)劃的關(guān)鍵與前提條件。以往鄉(xiāng)村土地規(guī)劃、利用期間，存在粗放利用、人均建設(shè)用地嚴(yán)重超標(biāo)的問(wèn)題，土地利用率不足，資源嚴(yán)重浪費(fèi)，且山體、自然資源受到破壞，鄉(xiāng)村環(huán)境風(fēng)貌嚴(yán)重受到影響，自然風(fēng)貌不佳。新時(shí)期的鄉(xiāng)村土地空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃，需要根據(jù)鄉(xiāng)村區(qū)域范圍內(nèi)村莊建設(shè)用地的情況合理設(shè)計(jì)。避免建設(shè)用地總規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)，重點(diǎn)挖掘存量資源，對(duì)工礦閑置用地等進(jìn)行重點(diǎn)規(guī)劃管理，優(yōu)化村莊土地應(yīng)用結(jié)構(gòu)，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的管理原則，合理留出彈性空間。從關(guān)注“增量”向“存量”轉(zhuǎn)型，提高村莊用地的集中集約度和資源利用效率。

其一，需要注重剛性管理。鄉(xiāng)村振興背景下村域土地規(guī)劃管理需要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，對(duì)鄉(xiāng)村內(nèi)“山、水、林、田、湖、草”進(jìn)行全要素規(guī)劃，合理劃分空間結(jié)構(gòu)。比如可以嚴(yán)格落實(shí)國(guó)土空間規(guī)劃明確的耕地保有量、基本農(nóng)田面積、生態(tài)林面積等控制指標(biāo)要求，保護(hù)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田及生態(tài)公益林。以生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間為基礎(chǔ)，結(jié)合鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求，合理建設(shè)鞏固服務(wù)區(qū)域、歷史文化保護(hù)區(qū)域及村民房屋建設(shè)區(qū)域等，且對(duì)各個(gè)空間提出明確的管理要求，避免周圍的生態(tài)環(huán)境遭受破壞。如圖2 所示，可以基于現(xiàn)代發(fā)展的視角，將鄉(xiāng)村土地規(guī)劃為生活服務(wù)區(qū)域、生態(tài)發(fā)展區(qū)域、綜合發(fā)展區(qū)域等，剛性管理，落實(shí)各項(xiàng)管理制度及要求。

圖2 鄉(xiāng)村土地規(guī)劃結(jié)構(gòu)示意圖

其二，需要彈性留白。為了應(yīng)對(duì)未來(lái)鄉(xiāng)村發(fā)展中的不確定性因素，需要通過(guò)彈性留白的形式，適當(dāng)留出一些用地指標(biāo)，兼顧?quán)l(xiāng)村中期、遠(yuǎn)期的土地應(yīng)用需求與發(fā)展目標(biāo)。在實(shí)際的管理過(guò)程中，可以堅(jiān)持“定空間，不定用途”、“定空間，不定時(shí)序”及“定指標(biāo)，不定空間”的三類留白原則，合理將留白空間設(shè)計(jì)在村莊建設(shè)用地面積的5%之內(nèi)。根據(jù)“宜建則建、宜耕則耕、宜綠則綠”的理念，優(yōu)化應(yīng)用農(nóng)村土地資源，為鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)及生態(tài)的發(fā)展均留出充足空間，也是提升農(nóng)村居民生活質(zhì)量的重要方式。

四、小結(jié)

鄉(xiāng)村振興背景下，對(duì)農(nóng)村土地規(guī)劃、管理的要求不斷提升。村域尺度下的國(guó)土空間規(guī)劃，需要堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、可持續(xù)發(fā)展的理念，系統(tǒng)化分析當(dāng)前農(nóng)村土地應(yīng)用的現(xiàn)狀，科學(xué)規(guī)劃土地結(jié)構(gòu)，合理設(shè)計(jì)彈性留白空間。堅(jiān)持特色優(yōu)先、生態(tài)發(fā)展的規(guī)劃理念，彰顯區(qū)域特色，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境發(fā)展，兼顧?quán)l(xiāng)村中期、遠(yuǎn)期的土地應(yīng)用需求。面對(duì)多方向及不同時(shí)期的土地應(yīng)用需求，各個(gè)部門之間需要積極合作，從地理、規(guī)劃及社會(huì)學(xué)等視角加強(qiáng)合作。以專業(yè)性、發(fā)展性的角度規(guī)劃鄉(xiāng)村土地資源，切實(shí)為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供有效支持作用，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)性、科學(xué)性發(fā)展。