城鄉(xiāng)關(guān)系視角下鄉(xiāng)村振興邏輯與發(fā)展困境分析

徐菊芬

（南京大學(xué)金陵學(xué)院城鄉(xiāng)規(guī)劃系 江蘇，南京 210089）

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，“鄉(xiāng)村”已經(jīng)成為重要的政策焦點(diǎn)。然而鄉(xiāng)村問(wèn)題從來(lái)不是孤立存在的，而是與城鎮(zhèn)化過(guò)程息息相關(guān)，需要放在更加廣域的時(shí)空維度中去審視。一直以來(lái)，鄉(xiāng)村與城市都是作為“命運(yùn)共同體”而存在，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城鄉(xiāng)二元割裂，到城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時(shí)期的鄉(xiāng)村生產(chǎn)要素流向城市導(dǎo)致鄉(xiāng)村“失血”，再到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的提出，以及當(dāng)前城市轉(zhuǎn)型提升背景下提出鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的多元化路徑，都是將城鄉(xiāng)作為整體進(jìn)行系統(tǒng)考慮的。

1 基于政策回顧的城鄉(xiāng)關(guān)系演變

1.1 改革開(kāi)放以來(lái)至2000 年：城鄉(xiāng)二元割裂下的非農(nóng)化浪潮

黨的十一屆三中全會(huì)后實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，解決了國(guó)家的“吃飯”問(wèn)題，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了短暫的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)了大量剩余勞動(dòng)力。彼時(shí)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的戶(hù)籍制度嚴(yán)格限制城鄉(xiāng)人口流動(dòng)，盡管1984 年戶(hù)籍制度改革提出“允許農(nóng)民自理口糧進(jìn)集鎮(zhèn)落戶(hù)”，1997年又提出已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)村人口可以轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)常住人口，但是城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系依然是二元割裂的。在“控制大城市規(guī)模，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和中小城市”的城市發(fā)展方針引導(dǎo)下，小城鎮(zhèn)成為農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移的“蓄水池”，開(kāi)始了“離土不離鄉(xiāng)”的非農(nóng)化進(jìn)程。

1.2 2001-2011年：集聚城鎮(zhèn)化背景下的鄉(xiāng)村“失血”

1990年代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立打開(kāi)了城市經(jīng)濟(jì)多樣化發(fā)展的新形勢(shì)，2000 年以后全球資本和產(chǎn)業(yè)在世界范圍內(nèi)的轉(zhuǎn)移則讓沿海地區(qū)的大城市成為中國(guó)參與國(guó)際勞動(dòng)分工的前沿陣地，2002-2004年間，長(zhǎng)三角、珠三角地區(qū)諸多城市實(shí)施撤縣建區(qū)，支持城市做大做強(qiáng)的意圖已經(jīng)非常明顯。這一時(shí)期“招拍掛”出讓經(jīng)營(yíng)性用地的土地制度改革，開(kāi)啟了地方政府的“土地財(cái)政”之路，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)入集聚發(fā)展的快車(chē)軌道。1998年的住房制度改革全面取消福利分房，2000 年以后房地產(chǎn)迅速增長(zhǎng)甚至成為眾多城市的支柱產(chǎn)業(yè)。2001 年國(guó)家提出小城鎮(zhèn)常住戶(hù)口不再實(shí)行計(jì)劃管理，而后各大城市推行“購(gòu)房落戶(hù)”政策，大量鄉(xiāng)村剩余勞動(dòng)力跳過(guò)小城鎮(zhèn)直接遷移到城市，2011 年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率首次超50%，意味著全國(guó)超過(guò)一半以上的人口居住在城鎮(zhèn)。

這一時(shí)期出臺(tái)了一系列關(guān)注三農(nóng)問(wèn)題的政策舉措：2004 年全面實(shí)施城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，2005 年部署建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、2006 年全面取消農(nóng)業(yè)稅，對(duì)鄉(xiāng)村實(shí)施“減負(fù)”，大力推進(jìn)鄉(xiāng)村道路、醫(yī)療、文化商業(yè)等設(shè)施建設(shè)，改善鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平。但在集聚城鎮(zhèn)化的拉力作用下，勞動(dòng)力、資金、土地等生產(chǎn)要素持續(xù)由鄉(xiāng)村向城市單向流動(dòng)，鄉(xiāng)村長(zhǎng)期處于要素凈流出的“失血”狀態(tài)。

1.3 2012年以來(lái)：從環(huán)境整治到全面振興的要素回流

2012年以來(lái)，中國(guó)的鄉(xiāng)村發(fā)展大致經(jīng)歷了兩個(gè)時(shí)期。

一是以美麗鄉(xiāng)村為主導(dǎo)的農(nóng)村環(huán)境整治。2012 年，中國(guó)GDP增速首次進(jìn)入“七時(shí)代”（降至8%以下），經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)入降速提質(zhì)的“新常態(tài)”，為了彌合長(zhǎng)期以來(lái)的城鄉(xiāng)差距，全面提升建設(shè)品質(zhì)，國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的政策傾斜。2015年，國(guó)家全面實(shí)施“美麗鄉(xiāng)村”戰(zhàn)略，從試點(diǎn)打造到批量推進(jìn)，大力整治、美化鄉(xiāng)村環(huán)境，在短期內(nèi)大大提升了鄉(xiāng)村的環(huán)境品質(zhì)和公共設(shè)施配置水平，但是鄉(xiāng)村在發(fā)展層面的困境依然存在，一方面，由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，鄉(xiāng)村人口流失依然是常態(tài)，如果說(shuō)第一代進(jìn)程務(wù)工的農(nóng)民工依然懷有“鄉(xiāng)愁”，大多愿意返鄉(xiāng)安度晚年，那么跟隨父輩在城市生活的農(nóng)民工二代、三代更傾向于定居城市，另一方面，大多數(shù)村級(jí)財(cái)政無(wú)力承擔(dān)“后美麗鄉(xiāng)村時(shí)代”的環(huán)境維護(hù)成本，鄉(xiāng)村很難持續(xù)美麗。

二是以產(chǎn)業(yè)振興為主導(dǎo)的鄉(xiāng)村綜合振興。2017 年，黨的十九大提出實(shí)施的“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略中，“產(chǎn)業(yè)興旺”居于首位，側(cè)重解決鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題，縱觀(guān)近年來(lái)受到追捧的“特色小鎮(zhèn)”、“田園綜合體”等概念，其內(nèi)涵都是要將新型產(chǎn)業(yè)要素融入新的空間發(fā)展主體，從而打破傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的桎梏，衍生出更加符合市場(chǎng)需求、更加體現(xiàn)土地價(jià)值的新型產(chǎn)業(yè)，一系列“資本下鄉(xiāng)”的實(shí)踐促進(jìn)了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)。2020 年以來(lái)，隨著中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)入到生態(tài)文明新時(shí)代，如何發(fā)揮鄉(xiāng)村的多維價(jià)值，將鄉(xiāng)村建成更加生態(tài)、宜居、活力的田園文化和創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)載體，已經(jīng)成為當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展的重要議題。

2 鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策內(nèi)容及要素邏輯梳理

近年來(lái)，國(guó)家“鄉(xiāng)村振興”相關(guān)政策的底層邏輯大多在于理順土地、產(chǎn)業(yè)、人口三大發(fā)展要素之間的關(guān)系。

2.1 土地改革：實(shí)施三權(quán)分置，盤(pán)活鄉(xiāng)村土地

近年來(lái)，中央不斷出臺(tái)農(nóng)村土地改革的政策措施，提出農(nóng)用地、宅基地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，鼓勵(lì)宅基地使用權(quán)、承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、適度集中，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)性土地入市流轉(zhuǎn)。2021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)之一就是“深化改革農(nóng)村土地制度，探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的制度和指導(dǎo)意見(jiàn)，推動(dòng)試點(diǎn)地區(qū)健全宅基地分配、流轉(zhuǎn)、抵押、退出、使用、收益、審批、監(jiān)管等制度，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員采取自營(yíng)、出租、入股、合作等方式，盤(pán)活農(nóng)村閑置宅基地和地上房屋”。盤(pán)活農(nóng)村土地資源，提升土地產(chǎn)出效率，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行三塊地的改革，是理順鄉(xiāng)村發(fā)展中土地、資本、勞動(dòng)力三大生產(chǎn)要素關(guān)系的關(guān)鍵支撐，對(duì)于保障農(nóng)民在鄉(xiāng)村土地升值鏈條中的收益、維護(hù)城鄉(xiāng)發(fā)展的社會(huì)公平具有重要意義。

2.2 產(chǎn)業(yè)振興：三產(chǎn)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，激發(fā)產(chǎn)業(yè)活力

在土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，依托家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等農(nóng)業(yè)發(fā)展主體，共同促進(jìn)高效農(nóng)業(yè)的多樣化發(fā)展；推動(dòng)經(jīng)營(yíng)性土地入市流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品深加工，依托“農(nóng)業(yè)+工業(yè)”延長(zhǎng)及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈條，提高農(nóng)業(yè)附加值；推動(dòng)宅基地改革，實(shí)施宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和有償退出機(jī)制，鼓勵(lì)街鎮(zhèn)、村社區(qū)、農(nóng)民、文旅企業(yè)、城市個(gè)體等多元資本在政策框架下做好“農(nóng)+旅”的產(chǎn)業(yè)鏈條，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多樣化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的發(fā)動(dòng)機(jī)，優(yōu)化土地資源配置、推動(dòng)三大產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展、提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的附加值，是鄉(xiāng)村振興最重要的動(dòng)力機(jī)制，也是鄉(xiāng)村獲得持續(xù)發(fā)展動(dòng)力的源泉，推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展從要素流失的“失血”、政策扶持的“輸血”，最終轉(zhuǎn)向利用自身能量“造血”。

2.3 人口重構(gòu)：鼓勵(lì)多重資本進(jìn)入，村民身份呈現(xiàn)“多元化”

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變必然推動(dòng)城鄉(xiāng)人口重構(gòu)。首先，鄉(xiāng)村閑置土地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)使得規(guī)模化的高效農(nóng)業(yè)具備了盈利的可能性，家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新主體的出現(xiàn)使得鄉(xiāng)村地區(qū)涌現(xiàn)出一批更加“職業(yè)化”的農(nóng)民，并通過(guò)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；a(chǎn)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的“有利可圖”。其次，隨著農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，文旅企業(yè)、創(chuàng)業(yè)青年等新產(chǎn)業(yè)主體也越來(lái)越多地進(jìn)駐鄉(xiāng)村，輕重資產(chǎn)在鄉(xiāng)村的沉淀，為鄉(xiāng)村三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展描繪全新圖景。再次，鄉(xiāng)村休閑產(chǎn)業(yè)吸引市民周末下鄉(xiāng)度假享受閑暇時(shí)光，婚姻、團(tuán)建等社交活動(dòng)也有向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。由此可見(jiàn)，當(dāng)剩余勞動(dòng)力遷出農(nóng)村之后，先發(fā)地區(qū)的鄉(xiāng)村因農(nóng)工旅產(chǎn)業(yè)的振興而帶來(lái)了人口的重構(gòu)，越來(lái)越多的“新村民”下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，一定程度上推動(dòng)了中國(guó)式的“逆城市化”，與歐美地區(qū)城市居民為尋求更加生態(tài)宜人的居住環(huán)境而遷居鄉(xiāng)村的“逆城市化”不同，中國(guó)的“逆城市化”更多的是在資本下鄉(xiāng)的推動(dòng)下通過(guò)就業(yè)機(jī)會(huì)帶動(dòng)的人口遷移（見(jiàn)圖1）。

圖1 鄉(xiāng)村振興的邏輯框架示意圖Figure 1 The logical framework of Rural Revitalization

3 生產(chǎn)要素雙向流動(dòng)下的城鄉(xiāng)關(guān)系新特征與新困境

3.1 滯后的土地制度：不適應(yīng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的需求

首先，農(nóng)村用地的集體所有制使得土地資源難以盤(pán)活。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行土地法規(guī)，農(nóng)村土地為集體所有，農(nóng)用地只有經(jīng)國(guó)家征收實(shí)現(xiàn)農(nóng)轉(zhuǎn)非，才能轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，鄉(xiāng)村對(duì)土地非農(nóng)開(kāi)發(fā)使用的權(quán)力通道是關(guān)閉的，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地多為早先的鄉(xiāng)村工業(yè)用地，業(yè)態(tài)和經(jīng)營(yíng)水平普遍較低，農(nóng)民對(duì)宅基地只有占有權(quán)、使用權(quán)，沒(méi)有抵押權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、出租權(quán)、收益權(quán)，宅基地有償退出的機(jī)制尚未明確，但是隨著農(nóng)二代、農(nóng)三代離土離鄉(xiāng)不回村的比例越來(lái)越高，城鄉(xiāng)之間產(chǎn)生了大量“雙棲型”人口，大量鄉(xiāng)村宅基地的空置加劇了鄉(xiāng)村的衰敗，也導(dǎo)致建設(shè)用地在城鄉(xiāng)分布上的不合理。第二，鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新經(jīng)濟(jì)催生“資本下鄉(xiāng)”。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)已經(jīng)由環(huán)境整治轉(zhuǎn)向以產(chǎn)業(yè)振興為引領(lǐng)的全面提升，通過(guò)產(chǎn)業(yè)活化來(lái)促進(jìn)人口活化，再帶動(dòng)鄉(xiāng)村活化，隨著特色田園鄉(xiāng)村分批推進(jìn)，田園綜合體等新經(jīng)濟(jì)形態(tài)出現(xiàn)，以及城市居民周末、小長(zhǎng)假進(jìn)行鄉(xiāng)村度假的需求日漸高漲，而早期鄉(xiāng)村環(huán)境整治和道路基礎(chǔ)設(shè)施的完善為市場(chǎng)資本和非農(nóng)人口進(jìn)入鄉(xiāng)村提供了支撐條件，不管是區(qū)縣政府下轄的城建公司，還是文旅地產(chǎn)等純市場(chǎng)資本，都在持續(xù)向鄉(xiāng)村滲透。以江蘇省南京市江寧區(qū)為例，特色田園鄉(xiāng)村從投資建設(shè)到運(yùn)營(yíng)管理，都離不開(kāi)區(qū)政府、街道下轄建設(shè)集團(tuán)的資產(chǎn)投入和運(yùn)營(yíng)管理，市場(chǎng)資本進(jìn)入鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)營(yíng)的案例屢見(jiàn)不鮮。

由此可見(jiàn)，一方面，城鎮(zhèn)化推動(dòng)大量鄉(xiāng)村人口流入城市，中國(guó)鄉(xiāng)村已經(jīng)出現(xiàn)了大規(guī)模的“人地分離”現(xiàn)象，鄉(xiāng)村土地閑置、低效經(jīng)營(yíng)，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)單一、經(jīng)濟(jì)乏力，鄉(xiāng)村人口流失、活力不足等問(wèn)題客觀(guān)存在。另一方面，大城市周邊鄉(xiāng)村地區(qū)的資本下鄉(xiāng)現(xiàn)象已經(jīng)非?；钴S，通過(guò)以租代征等方式獲取鄉(xiāng)村土地在一定時(shí)期內(nèi)的使用權(quán)（如江寧區(qū)蘇家小鎮(zhèn)就由政府與農(nóng)民簽下了20年的土地轉(zhuǎn)租權(quán)，一次性給予農(nóng)民土地補(bǔ)償），但是總體上鄉(xiāng)村土地仍然存在權(quán)能不清晰、難以資本化的困境,先發(fā)地區(qū)的實(shí)踐中仍然存在諸多介于土地合法與非法之間的“灰色地帶”（見(jiàn)圖2）。

3.2 紳士化的鄉(xiāng)村空間：鄉(xiāng)村高端消費(fèi)空間的興起

由于大量鄉(xiāng)村人口外遷形成空心村，地方政府對(duì)鄉(xiāng)村土地資源的盤(pán)整勢(shì)在必行。先發(fā)地區(qū)大城市的近郊區(qū)鄉(xiāng)村，因?yàn)檎c市場(chǎng)資本的嫁接而衍生出大量高端消費(fèi)空間，以長(zhǎng)三角為例，從浙江莫干山“洋家樂(lè)”的先發(fā)實(shí)踐，到各類(lèi)田園綜合體的興起，上海、杭州、南京周邊出現(xiàn)了面向城市居民的高端鄉(xiāng)村度假產(chǎn)品，隨著鄉(xiāng)村原住民外遷，新經(jīng)營(yíng)主體入駐鄉(xiāng)村，將城市居民青睞的星級(jí)酒店和餐飲、精品零售等業(yè)態(tài)帶到鄉(xiāng)村，迎合了城市消費(fèi)習(xí)慣的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品受到了城市居民的追捧，周末自駕前往鄉(xiāng)村度假成為城市居民的日?；顒?dòng)之一。

以上文提到的南京蘇家文創(chuàng)小鎮(zhèn)為例，蘇家村原住民被統(tǒng)一安置后，鄉(xiāng)伴文旅公司在此新建了原舍平湖、圃舍等高端度假產(chǎn)品（據(jù)官網(wǎng)查詢(xún)，平日房?jī)r(jià)為800-1000元/晚，節(jié)假日為1300-1600 元/晚），并配套了兒童樂(lè)園、皮劃艇俱樂(lè)部、咖啡館、甜品店等消費(fèi)娛樂(lè)空間。蘇家村的人口構(gòu)成發(fā)生了重大改變：“小鎮(zhèn)”入口處顯眼地展示著這里的“新村民”，他們是經(jīng)營(yíng)民宿的管家，是咖啡師、甜品師、手作藝人、皮劃艇教練等，他們是鄉(xiāng)村消費(fèi)空間的經(jīng)營(yíng)者，也是鄉(xiāng)村的新居民，此外，周末及節(jié)假日下鄉(xiāng)的城市居民，漸漸形成“5+2”的新居民身份，即5天過(guò)著城市居民的生活，2天下鄉(xiāng)體驗(yàn)“新村民”的生活。

（左：黃龍峴美麗鄉(xiāng)村；右：蘇家（村）文創(chuàng)小鎮(zhèn)）(Left:Huang Longxian's beautiful countryside;Right:Sujia(Village)cultural and creative town)圖2 南京市區(qū)/街道集體資產(chǎn)與市場(chǎng)資本介入村莊建設(shè)運(yùn)營(yíng)Figure 2 Nanjing urban/street collective assets and market capital involved in village construction and operation左圖來(lái)源：筆者根據(jù)天眼查網(wǎng)站資料自繪右圖來(lái)源：申明銳.從鄉(xiāng)村建設(shè)到鄉(xiāng)村運(yùn)營(yíng)——政府項(xiàng)目市場(chǎng)托管的成效與困境，筆者根據(jù)調(diào)研有修改

這類(lèi)鄉(xiāng)村在文創(chuàng)、地產(chǎn)類(lèi)資本的運(yùn)營(yíng)下成為高端消費(fèi)空間，一方面提升了鄉(xiāng)村土地資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，帶動(dòng)了鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也為鄉(xiāng)村地區(qū)吸引了大量的人氣，另一方面，也有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)村空間的“紳士化”現(xiàn)象已經(jīng)產(chǎn)生出新的社會(huì)不公正，土地作為集體資產(chǎn)的收益更多指向市場(chǎng)，農(nóng)村社區(qū)以及農(nóng)民并沒(méi)有在這一鄉(xiāng)村土地升值中獲利，被紳士化的鄉(xiāng)村空間也備受質(zhì)疑，原有的鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系被割裂，原本自然、舒朗的鄉(xiāng)村肌理被高密度、高容積率的度假酒店所取代。

3.3 弱化的基層治理：村民主體話(huà)語(yǔ)權(quán)缺失

隨著資本下鄉(xiāng)推動(dòng)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，街鎮(zhèn)政府、村級(jí)組織、下鄉(xiāng)企業(yè)、農(nóng)民構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的四大主體。

首先，農(nóng)地流轉(zhuǎn)下的村民話(huà)語(yǔ)權(quán)缺失。農(nóng)業(yè)稅取消之后，村級(jí)組織無(wú)法通過(guò)“搭國(guó)家稅收便車(chē)”的方式來(lái)收取農(nóng)村“共同生產(chǎn)費(fèi)”，農(nóng)村基層財(cái)政實(shí)力和公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不對(duì)等，基層政府需要通過(guò)招商引資推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目來(lái)推動(dòng)農(nóng)地整治，完成政績(jī)考核指標(biāo)，并聯(lián)合市場(chǎng)資本通過(guò)鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目向上爭(zhēng)取項(xiàng)目和資金支持，基層政府與企業(yè)構(gòu)成“權(quán)力-資本”利益共同體，農(nóng)民因缺乏對(duì)國(guó)家政策的深刻理解，在鄉(xiāng)村熟人社會(huì)環(huán)境下容易產(chǎn)生從眾行為，在農(nóng)地和宅基地流轉(zhuǎn)過(guò)程中往往缺乏知情權(quán)和話(huà)語(yǔ)權(quán)，農(nóng)民并沒(méi)有參與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)效益的利益分成，形成“資本下鄉(xiāng)，農(nóng)民上樓”的景象。

第二，鄉(xiāng)村治理的農(nóng)民主體性不強(qiáng)。先發(fā)地區(qū)的鄉(xiāng)村整治和項(xiàng)目開(kāi)發(fā)往往以街鎮(zhèn)政府為主導(dǎo)，國(guó)有資產(chǎn)率先投入公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，承擔(dān)鄉(xiāng)村道路、景觀(guān)的建設(shè)甚至民宅的修繕，以及宅前屋后環(huán)境的整治。筆者對(duì)南京市黃龍峴村等美麗鄉(xiāng)村試點(diǎn)進(jìn)行調(diào)研采訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，“美麗鄉(xiāng)村”在公共空間的建設(shè)和維護(hù)方面（從停車(chē)場(chǎng)建設(shè)到宅前屋后綠化維護(hù)）很大程度依賴(lài)政府財(cái)政投資，在保留農(nóng)民主體地位（未被征地安置）的“美麗鄉(xiāng)村”，農(nóng)民或把民宅出租，或自己經(jīng)營(yíng)餐飲、民宿、商業(yè)零售等產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)收入翻倍增長(zhǎng)，但對(duì)鄉(xiāng)村社區(qū)治理的主體參與性不高，對(duì)公共事務(wù)和公共環(huán)境的責(zé)任感不強(qiáng)，村民的主人翁意識(shí)讓位于取悅游客的“逐利化”價(jià)值取向，政府大包大攬?zhí)峁┍Ｄ肥椒?wù)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)模式也導(dǎo)致基層財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。

4 結(jié)論與討論

在鄉(xiāng)村振興政策全面實(shí)施的當(dāng)下，鄉(xiāng)村地區(qū)正在經(jīng)歷從人口外流、鄉(xiāng)村“失血”，到依托政策實(shí)施“輸血”，再到通過(guò)產(chǎn)業(yè)振興實(shí)現(xiàn)自我“造血”的過(guò)程，圍繞土地增值開(kāi)發(fā)的資本下鄉(xiāng)為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶來(lái)了新的契機(jī)和生機(jī)，其在改善鄉(xiāng)村環(huán)境和優(yōu)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)方面的作用堪比“骨髓移植”，一方面農(nóng)村用地的集體所有制已經(jīng)不適應(yīng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)的需求，土地的制約是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興要破除的重要制度困境，另一方面，地方政府與市場(chǎng)資本之間的“權(quán)力-資本”利益共同體存在對(duì)村民利益的忽視，一定程度上造成了社會(huì)不公正，鄉(xiāng)村高端消費(fèi)空間的興起引發(fā)鄉(xiāng)村紳士化，使得鄉(xiāng)村空間開(kāi)發(fā)具有了更加明顯的“逐利性”，基層治理的弱化也使得村民主體在鄉(xiāng)村建設(shè)、治理過(guò)程中的話(huà)語(yǔ)權(quán)缺失，扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村土地制度改革，加強(qiáng)鄉(xiāng)村基層治理仍然是當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)。