海南自由貿(mào)易港高質(zhì)量發(fā)展成效與對策建議

符正平 王玨

提 要：

2022年是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的攻堅之年，也是封關(guān)運作準(zhǔn)備的關(guān)鍵之年。四年來，按照“逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系”的原則，海南深入貫徹落實自由貿(mào)易港建設(shè)政策，在經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、營商環(huán)境等方面推動高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)了“十四五”良好開局。下一階段，為更進(jìn)一步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港的高質(zhì)量發(fā)展，海南應(yīng)該高標(biāo)準(zhǔn)對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體系；深化管理體制的靈活性與多樣性，提升政府治理能級；健全產(chǎn)業(yè)集聚支撐體系，打造具有海南特色的產(chǎn)業(yè)集群。

2018年4月13日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建設(shè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會上發(fā)表重要講話，支持海南逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策和制度體系。2020年6月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》（以下簡稱《總體方案》），從“六大”要素的自由便利、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、稅收制度、社會治理、法治環(huán)境和風(fēng)險防控體系六大方面為海南自由貿(mào)易港的建設(shè)發(fā)展指明了方向。四年來，海南深入貫徹落實自由貿(mào)易港政策，推進(jìn)制度創(chuàng)新，全面深化改革，在營商環(huán)境、社會治理等諸多方面取得了階段性成果。據(jù)統(tǒng)計，截至2021年7月6日，海南自由貿(mào)易港已發(fā)布13批共123項制度創(chuàng)新案例①，其中5項案例獲得中央肯定、5項案例得到國務(wù)院大督查全國通報表揚，13項案例得到國家發(fā)改委、商務(wù)部等部門采納，并在全國范圍復(fù)制推廣。海南在自由貿(mào)易港建設(shè)方面形成的突破性改革探索也成為海南省社會、經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)勁引擎。據(jù)統(tǒng)計，2021年，海南省地區(qū)生產(chǎn)總值增長11.2%，固定資產(chǎn)投資增長10.2%，社會消費品零售總額增長26.5%，居民消費價格指數(shù)上漲0.3%，城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)增長23.2%①，實現(xiàn)了較高增長、較低通脹、較多就業(yè)的優(yōu)化組合。

（一）要素流動更加順暢便捷

一是貿(mào)易更加自由便利。高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)中國（海南）國際貿(mào)易“單一窗口”，“一線放開、二線管住”制度試點擴(kuò)展至?？趦蓚€綜合保稅區(qū)，起草完成封關(guān)運作各項準(zhǔn)備工作清單及推進(jìn)方案。發(fā)布中國首張跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單《海南自由貿(mào)易港跨境服務(wù)貿(mào)易特別管理措施（負(fù)面清單）（2021年版）》，印發(fā)并實施《海南自由貿(mào)易港境外人員參加職業(yè)資格考試管理辦法（試行）》和《海南自由貿(mào)易港境外人員執(zhí)業(yè)管理辦法（試行）》。據(jù)統(tǒng)計，2021年海南省貨物貿(mào)易增長57.5%，首次突破千億元；服務(wù)貿(mào)易增長55.5%，新型離岸國際貿(mào)易收支增長4倍②。

二是投資更加自由便利。出臺全國最短外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單和《關(guān)于支持海南自由貿(mào)易港建設(shè)放寬市場準(zhǔn)入若干特別措施的意見》，進(jìn)一步推動自由貿(mào)易港投資自由化。獲批建設(shè)中國（三亞）知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)中心；成功舉行中國海南國際文物藝術(shù)品交易中心揭牌儀式，完成在海南的文物藝術(shù)品“第一拍”；開展互聯(lián)網(wǎng)處方藥銷售，進(jìn)行首個省級電子處方中心平臺首單業(yè)務(wù)流程探索；加大對藥品市場準(zhǔn)入支持，推動120種國內(nèi)外先進(jìn)醫(yī)美類產(chǎn)品落地樂城先行區(qū)；組建海南省充換電一張網(wǎng)服務(wù)有限公司，推動實現(xiàn)“一個App暢行全省”。據(jù)統(tǒng)計，2021年海南省實際利用外資增長16.2%，新設(shè)外商投資企業(yè)增長92.6%③。

三是跨境資金流動更加自由便利。積極推動QFLP和QDLP試點，放寬外商投資企業(yè)外匯資本金使用范圍等措施進(jìn)一步擴(kuò)大了海南自由貿(mào)易港金融開放規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計，截至2021年末，海南轄區(qū)內(nèi)共辦理QFLP業(yè)務(wù)61筆，累計跨境凈流入7.63億美元；已落地QFLP基金45支，注冊資本共計51.13億美元；QFLP基金管理企業(yè)15家，注冊資本共計4.4億美元。轄區(qū)內(nèi)銀行為56家企業(yè)辦理非投資性外商投資企業(yè)辦理資本項目外匯收入或結(jié)匯所得人民幣資金用于境內(nèi)股權(quán)投資的業(yè)務(wù)，金融高質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢良好。

四是人員進(jìn)出更加自由便利。制定出臺海南自由貿(mào)易港外籍“高精尖缺”人才認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、高層次人才分類標(biāo)準(zhǔn)和認(rèn)定辦法。選取三個試點職位面向全球招聘境外人員擔(dān)任法定機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。全面放開對高校畢業(yè)生的落戶限制。據(jù)統(tǒng)計，2021年前三季度海南引進(jìn)人才15萬人，同比增長99%。

五是運輸往來更加自由便利化。設(shè)立“中國洋浦港”船籍港，建立國際船舶登記制度；出臺新修訂的《瓊州海峽船舶定線制》和《瓊州海峽船舶報告制》，使“海上高速路”更暢通。

六是數(shù)據(jù)流動更加安全有序。順利推進(jìn)首條國際海底光纜項目，獲批?？趨^(qū)域性國際通信業(yè)務(wù)出入口局，開通海南自由貿(mào)易港國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)專用通道。中央網(wǎng)信辦、工信部等部門支持在海南開展國際互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)交互和數(shù)據(jù)跨境流動安全管理試點。

（二）現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)格局逐步形成

2021年5月發(fā)布的《海南自由貿(mào)易港投資新政三年行動方案（2021-2023年）》指出：“海南省將通過實施三年投資新政，在發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，將熱帶特色高效農(nóng)業(yè)和制造業(yè)納入鼓勵發(fā)展的范疇，構(gòu)建‘3+1+1’現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系”。據(jù)統(tǒng)計，2021年，海南省“3+1”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)增加值占比達(dá)70%。一是繼離島免稅新政之后，2021年海南自由貿(mào)易港旅游產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)新發(fā)展格局。打造“健康游 歡樂購”、“親子游 青春季”等五大主題IP；推出300余場主題營銷或節(jié)慶活動；簽約、開工32個旅游文體產(chǎn)業(yè)項目；全省多個市、村、鎮(zhèn)被列入省級全域旅游示范區(qū)、全國鄉(xiāng)村旅游重點村名錄和全國鄉(xiāng)村旅游重點鎮(zhèn)名錄。據(jù)統(tǒng)計，2021年，海南全省接待游客總?cè)藬?shù)超8100.43萬人次，同比增長超過25.5%，實現(xiàn)旅游總收入達(dá)1384億元，同比增長58.6%。二是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)進(jìn)一步彰顯。發(fā)布《洋浦經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)促進(jìn)先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展優(yōu)惠政策十條（試行）》，加快培育先進(jìn)制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。博鰲樂城先行區(qū)引進(jìn)特許藥械超過180種，特許藥械使用患者人次同比增長10倍。據(jù)統(tǒng)計，2021年，海南省新增高新技術(shù)企業(yè)364家，全產(chǎn)業(yè)鏈產(chǎn)值增長15.8%①。三是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)實現(xiàn)快速增長。據(jù)統(tǒng)計，2021年海南實際使用外資35.2億美元，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)實際使用外資32.2億美元，占全部外資比重達(dá)91%，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)十大領(lǐng)域已全部到資。

（三）稅制競爭力逐步提高

一是貫徹落實“零關(guān)稅”、“低稅率”。落實“兩個15%”所得稅政策，落地實施海南自由貿(mào)易港國際運輸船舶增值稅退稅、“零關(guān)稅”船舶進(jìn)口、啟運港退稅、進(jìn)口原輔料“零關(guān)稅”正面清單、進(jìn)口交通工具及游艇“零關(guān)稅”正面清單、自用生產(chǎn)設(shè)備“零關(guān)稅”負(fù)面清單等政策。其中，從首單輔料“零關(guān)稅”政策的運用，到后續(xù)300余單的順利完成，累計為企業(yè)減免稅款超4億元，政策紅利持續(xù)釋放。在稅制簡化方面，推出“十六個稅（費）種‘一次填表、一次申報、一次繳款’”，切實減輕辦稅負(fù)擔(dān)。二是逐步推進(jìn)簡化稅制改革。率先推出稅庫聯(lián)動退庫新機(jī)制，退庫時間壓縮至1.7個工作日，提速85.8%；率先實現(xiàn)跨省異地電子繳納社保費、微信繳納城鎮(zhèn)垃圾處理費并獲取電子票據(jù)。

（四）社會治理效能持續(xù)提檔升級

一是政府職能改變釋放活力。建立完善“網(wǎng)上辦”、“掌上辦”、“智能秒批”、“全省通辦”、“跨省通辦”、“一件事一次辦”等優(yōu)化服務(wù)清單。目前55.6%的政務(wù)服務(wù)事項實現(xiàn)“不見面審批”，30個涉及多部門且相互關(guān)聯(lián)的事項實現(xiàn)“一次告知、一套材料、一次申請、一套流程”，1038個政務(wù)事項實現(xiàn)“跨省通辦”。率先建成全省一體化信用信息共享平臺，實現(xiàn)全省市縣信用平臺全覆蓋，全省一個平臺、一套標(biāo)準(zhǔn)“管進(jìn)管出”。推動重點行業(yè)信用分級分類監(jiān)管，截至目前已有25個廳局建立涉及38個領(lǐng)域的信用監(jiān)管制度，企業(yè)經(jīng)營更為自由便利，信用狀況持續(xù)向好。信用“惠民便企”應(yīng)用場景不斷擴(kuò)展，拓展實施32項行政領(lǐng)域信用應(yīng)用。二是城鄉(xiāng)治理水平顯著改善。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展揭開新篇章，正式實施儋州洋浦一體化，建立完善南北兩大經(jīng)濟(jì)圈一體化省級統(tǒng)籌機(jī)制。城市功能優(yōu)化，全省老舊小區(qū)改造項目開工450個，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到61.1%，5G網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)市縣主城區(qū)室外連續(xù)覆蓋、重要區(qū)域熱點覆蓋。

（五）法治建設(shè)扎實推進(jìn)

一是立法成果豐碩。頒布實施《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》；審議通過反走私暫行條例、熱帶雨林國家公園條例等10件法規(guī)；修改紅樹林保護(hù)規(guī)定等4項法規(guī)；出臺海南自由貿(mào)易港公平競爭條例、反消費欺詐規(guī)定、市場主體注銷條例和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)條例等4部地方性法規(guī)。二是營造法治化營商環(huán)境。研究出臺服務(wù)保障民營經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展16條措施；搭建服務(wù)民營企業(yè)檢察“直通車”，為民營企業(yè)提供精準(zhǔn)法律服務(wù)，堅決打擊侵害民營企業(yè)合法權(quán)益的行為。出臺《知識產(chǎn)權(quán)行政執(zhí)法與刑事司法銜接實施意見》，并印發(fā)規(guī)范性文件，形成司法保護(hù)和行政保護(hù)合力，有效打擊侵犯知識產(chǎn)權(quán)違法犯罪行為。三是國際化法律服務(wù)穩(wěn)步拓展。成立中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會海南仲裁中心、中國海事仲裁委員會海南仲裁中心，海南自由貿(mào)易港知識產(chǎn)權(quán)法院成功揭牌，海南自由貿(mào)易港國際化法律服務(wù)能力穩(wěn)步提升。

（六）風(fēng)險防控能力顯著提升

一是“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”模式有效提升監(jiān)管效率。涉海旅游“一船一碼”新監(jiān)管模式把5個監(jiān)管單位的32項數(shù)據(jù)進(jìn)行協(xié)同，提高了監(jiān)管效率，讓海南省政府與涉企單位、涉海旅游主體之間真正做到“有事必應(yīng)、無事不擾”的監(jiān)管。二是重大風(fēng)險防控化解有力。疫情常態(tài)化精準(zhǔn)防控，2021年未發(fā)生聚集和擴(kuò)散性疫情，全人群疫苗接種率和全程接種率居全國前列。啟用離島免稅商品溯源碼管理，嚴(yán)厲打擊“套代購”行為，初步建立風(fēng)險發(fā)現(xiàn)和協(xié)同處置機(jī)制。

（一）高標(biāo)準(zhǔn)對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)體系

一是促進(jìn)由要素流動型開放向制度型開放轉(zhuǎn)變。要素流動型開放的特征主要體現(xiàn)在邊境措施，而制度型開放的特征主要表現(xiàn)在邊境內(nèi)措施，因此海南自由貿(mào)易港下一階段應(yīng)加強(qiáng)邊境內(nèi)措施的開放，通過高標(biāo)準(zhǔn)對接國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，在行業(yè)規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、管理制度等領(lǐng)域?qū)嵭懈顚哟蔚拈_放與改革。二是制度創(chuàng)新成果更加系統(tǒng)集成。大型項目是系統(tǒng)集成型制度創(chuàng)新的重要抓手，大型項目往往涉及多個部門，多項規(guī)則制度，通過大型項目的引進(jìn)、落地、開展，有利于打通各部門、各環(huán)節(jié)，有利于對現(xiàn)有的規(guī)章制度進(jìn)行突破與修正；對大型項目采用“標(biāo)準(zhǔn)制+承諾制+過程監(jiān)管”的模式將有助于促進(jìn)制度的集成創(chuàng)新。三是促進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化開放政策向定制化開放政策轉(zhuǎn)變。關(guān)于自由貿(mào)易港的開放政策，海南應(yīng)對不同產(chǎn)業(yè)、不同區(qū)域，設(shè)計不同的開放政策。例如，對于現(xiàn)代服務(wù)業(yè)來說，人才是其發(fā)展的要素之一，如何吸引、留住國內(nèi)外人才是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展政策的重要組成部分；而對于先進(jìn)制造業(yè)來說，解決“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”問題是制定促先進(jìn)制造業(yè)發(fā)展政策的重中之重。

（二）加強(qiáng)管理體制的靈活性與多樣性，提升政府治理能級

一是探索法定機(jī)構(gòu)的分類改革。法定機(jī)構(gòu)存在眾多模式，如迪拜自由貿(mào)易港采用聘請專業(yè)人才的管理模式，陸家嘴金融城發(fā)展局采用企業(yè)法人的模式。海南自由貿(mào)易港可依據(jù)產(chǎn)業(yè)、園區(qū)的特色及發(fā)展需要分類推動法定機(jī)構(gòu)改革，例如，三亞崖州灣科技城可借鑒迪拜自由港聘請專業(yè)人才管理的方式設(shè)定法定機(jī)構(gòu)。二是加快賦予行業(yè)組織、社區(qū)等社會主體更大自主權(quán)。國際自由貿(mào)易港一般是“小政府大社會”，社會組織尤其是商人組織高度發(fā)達(dá)，海南自由貿(mào)易港在下一階段的發(fā)展中，通過建立商人自治體系、完善基層社區(qū)建設(shè)等路徑，有助于形成廣泛且有序的社會參與。

（三）健全產(chǎn)業(yè)集聚支撐體系，打造具有海南特色的產(chǎn)業(yè)集群

一是持續(xù)加強(qiáng)旅游產(chǎn)業(yè)的核心競爭力，延伸旅游業(yè)態(tài)，形成購物旅游、生態(tài)旅游、會展旅游、醫(yī)療康養(yǎng)旅游為主，多種旅游形態(tài)共同發(fā)展的“生態(tài)閉環(huán)”型旅游業(yè)態(tài)模式。例如，在購物旅游方面，進(jìn)一步豐富免稅店商品種類，完善免稅店退稅機(jī)制，給消費者提供更多、更便捷的消費途徑。二是探索挖掘更多高新技術(shù)項目落地海南，使海南成為眾多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集聚的新“藍(lán)?！?。例如，數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，以5G為突破口，積極探索“5G+物聯(lián)網(wǎng)+AI+大數(shù)據(jù)”的融合應(yīng)用，賦能教育、醫(yī)療、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、生態(tài)環(huán)保等行業(yè)的智慧化轉(zhuǎn)型升級，助力“智慧自貿(mào)港”建設(shè)。三是進(jìn)一步推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域的對外開放，促使更多現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。例如，設(shè)計產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，充分利用“人員進(jìn)出自由便利”這一政策優(yōu)勢，承諾自然人流動的市場準(zhǔn)入和國民待遇，以自然人流動服務(wù)的方式進(jìn)一步推動海南設(shè)計產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為加快建成海南國際設(shè)計島奠定基礎(chǔ)。

（四）強(qiáng)化雙邊、多邊合作，構(gòu)建高水平合作平臺

一是加強(qiáng)與東南亞國家的交流合作，打造與東盟的合作示范區(qū)。充分利用第七航權(quán)和洋浦港啟運港退稅等重大政策利好，鞏固現(xiàn)有國際航線，加密與東南亞國家在?？疹I(lǐng)域的航線。充分發(fā)揮RCEP和自由貿(mào)易港政策的疊加效應(yīng)。在貨物貿(mào)易領(lǐng)域，在海南自由貿(mào)易港封關(guān)之前，逐步探索豐富、擴(kuò)大海南自由貿(mào)易港“零關(guān)稅”清單種類；在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，澳大利亞、新加坡、日本、韓國等7國均采用負(fù)面清單方式，海南自由貿(mào)易港出臺的中國首張跨境服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單，為海南自由貿(mào)易港與RCEP國家間的貿(mào)易合作奠定良好基礎(chǔ)。二是促進(jìn)與粵港澳大灣區(qū)聯(lián)動發(fā)展。在港航一體化方面，完善航道、鐵路、公路等集疏運網(wǎng)絡(luò)，建立海南與粵港澳大灣區(qū)之間的多式聯(lián)運體系。通過強(qiáng)化海南港口與大灣區(qū)港口的業(yè)務(wù)聯(lián)系，整合瓊粵港澳各地的物流公司、碼頭、貨運代理人、船舶代理人等相關(guān)數(shù)據(jù)資源，推進(jìn)重點航道的一次申報、一次查驗等區(qū)域口岸通關(guān)一體化試點改革，加快推進(jìn)海南與粵港澳大灣區(qū)實現(xiàn)港航一體化，打造國際航運樞紐。在交通互聯(lián)互通方面，充分發(fā)揮湛江的地理優(yōu)勢，完善瓊粵兩省省際交通運輸網(wǎng)絡(luò)，新開或加密海南至粵港澳的航線，采用香港和珠海機(jī)場的代理經(jīng)營模式等方式，加強(qiáng)海南自由貿(mào)易港與大灣區(qū)在航空領(lǐng)域的合作。

（作者分別為中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院院長、教授；中山大學(xué)自貿(mào)區(qū)綜合研究院博士后）

①數(shù)據(jù)來源：海南省政府網(wǎng)站（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/5309/202107/ff54d8b870e04de6b2327d03ff567185.shtml）。

①數(shù)據(jù)來源：《2022年海南省政府工作報告》（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/2019lhzfgzbgnvn/202201/31d53d73a66a464bbebaf501f2037f8e.shtml）。

②數(shù)據(jù)來源：《2022年海南省政府工作報告》（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/2019lhzfgzbgnvn/202201/31d53d73a66a464bbebaf501f2037f8e.shtml）。

③數(shù)據(jù)來源：《2022年海南省政府工作報告》（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/2019lhzfgzbgnvn/202201/31d53d73a66a464bbebaf501f2037f8e.shtml）。

①數(shù)據(jù)來源：《2022年海南省政府工作報告》（https：//www.hainan.gov.cn/hainan/2019lhzfgzbgnvn/202201/31d53d73a66a464bbebaf501f2037f8e.shtml）。