科學(xué)認(rèn)識(shí)海南自由貿(mào)易港壓力測(cè)試的新內(nèi)涵

趙晉平

提 要：

海南自貿(mào)港目前還處在制度和政策體系建設(shè)的初期，現(xiàn)有貿(mào)易投資自由化便利化水平與打造高水平對(duì)外開(kāi)放新高地的目標(biāo)相比還有較大差距。當(dāng)前來(lái)看，海南還面臨著2025年前高質(zhì)量完成全島封關(guān)運(yùn)作準(zhǔn)備工作的艱巨任務(wù)，如何做好高水平貿(mào)易投資自由化制度和政策實(shí)施的壓力測(cè)試是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。

“4·13”重要講話(huà)發(fā)表四年來(lái)，海南的改革開(kāi)放新高地建設(shè)不斷取得輝煌成就，目前進(jìn)入了自貿(mào)港制度建設(shè)的重要階段。2022年是海南自由貿(mào)易港進(jìn)行全島封關(guān)運(yùn)作準(zhǔn)備工作的關(guān)鍵之年，自貿(mào)港制度設(shè)計(jì)的壓力測(cè)試是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。隨著我國(guó)申請(qǐng)加入CPTPP等高標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判等重大開(kāi)放舉措不斷推出，作為國(guó)內(nèi)逐步實(shí)行更高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易投資自由化制度的海南自貿(mào)港，具備為我國(guó)參與談判探索新路徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的有利條件。這是當(dāng)前形勢(shì)下海南自由貿(mào)易港壓力測(cè)試功能的又一個(gè)新內(nèi)涵。

自2020年6月《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》發(fā)布以來(lái)，海南自由貿(mào)易港制度和政策體系建設(shè)取得積極進(jìn)展，高水平開(kāi)放成效逐步顯現(xiàn)。一是國(guó)家和地方的海南自由貿(mào)易港相關(guān)政策陸續(xù)發(fā)布實(shí)施，覆蓋范圍涉及貿(mào)易、投資、財(cái)稅、金融、運(yùn)輸、人才、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、離島免稅購(gòu)物等許多領(lǐng)域。二是法治化建設(shè)加快推進(jìn)，《中華人民共和國(guó)海南自由貿(mào)易港法》和地方完成的十多項(xiàng)海南自貿(mào)港法規(guī)先后頒布實(shí)施。三是全島封關(guān)運(yùn)作準(zhǔn)備工作全面開(kāi)啟，“一線(xiàn)放開(kāi)、二線(xiàn)管住”的海關(guān)監(jiān)管制度試點(diǎn)不斷取得成功經(jīng)驗(yàn)。四是早期安排階段的特殊稅收政策啟動(dòng)實(shí)施，零關(guān)稅、低稅率、簡(jiǎn)稅制的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)初步顯現(xiàn)。五是旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、熱帶高效農(nóng)業(yè)和先進(jìn)制造業(yè)等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向日趨成熟，重點(diǎn)園區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)集群逐步形成。六是政府放管服改革深入推進(jìn)，國(guó)際化、便利化營(yíng)商環(huán)境建設(shè)成效突出。

總體來(lái)看，海南自由貿(mào)易港的制度和政策體系建設(shè)正在分階段分步驟推進(jìn)，并取得積極成效，對(duì)于促進(jìn)海南地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用。近兩年，海南GDP、利用外資和對(duì)外貿(mào)易增長(zhǎng)持續(xù)位居全國(guó)省市區(qū)前列就是很好的例證。

我們必須看到，海南自貿(mào)港目前還處在制度和政策體系建設(shè)的初期，現(xiàn)有貿(mào)易投資自由化便利化水平與打造高水平對(duì)外開(kāi)放新高地的目標(biāo)相比還有較大差距。當(dāng)前來(lái)看，海南還面臨著2025年前高質(zhì)量完成全島封關(guān)運(yùn)作準(zhǔn)備工作的艱巨任務(wù)，如何做好高水平貿(mào)易投資自由化制度和政策實(shí)施的壓力測(cè)試是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。

在對(duì)外開(kāi)放方面，海南自貿(mào)港要實(shí)行最高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易投資自由化便利化制度，要對(duì)標(biāo)新加坡和迪拜等全球公認(rèn)的自由貿(mào)易港成功經(jīng)驗(yàn)，打造具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。全島封關(guān)運(yùn)作后，貨物、服務(wù)、投資、資金、運(yùn)輸、人員等各種要素自由便利和數(shù)據(jù)安全有序跨境流動(dòng)的水平將提升到前所未有的高度，自貿(mào)港制度和政策體系如何運(yùn)作以適應(yīng)高水平開(kāi)放的需要，對(duì)于其中可能出現(xiàn)的安全風(fēng)險(xiǎn)和外部沖擊如何識(shí)別并建立行之有效的防控體系？這些問(wèn)題都需要在封關(guān)之前就開(kāi)始進(jìn)行壓力測(cè)試，積累必要的經(jīng)驗(yàn)。就此類(lèi)壓力測(cè)試而言，這兩年相關(guān)工作正在蓬勃展開(kāi)。比如“一負(fù)三正”清單商品零關(guān)稅政策、服務(wù)貿(mào)易負(fù)面清單管理制度、“一線(xiàn)放開(kāi)、二線(xiàn)管住”海關(guān)監(jiān)管試點(diǎn)、多功能資金賬戶(hù)體系試行等，都屬于開(kāi)放水平高于國(guó)內(nèi)現(xiàn)有一般區(qū)域、未來(lái)在海南自貿(mào)港將全面落地實(shí)施政策的先行先試。在壓力測(cè)試過(guò)程中，試點(diǎn)環(huán)境要盡可能與自貿(mào)港未來(lái)場(chǎng)景接近，如具備海關(guān)監(jiān)管條件的洋浦保稅港區(qū)承擔(dān)了“一線(xiàn)放開(kāi)、二線(xiàn)管住”自貿(mào)港監(jiān)管制度的試點(diǎn)任務(wù)，也被稱(chēng)為未來(lái)海南自貿(mào)港的“樣板間”。另外，試點(diǎn)還會(huì)涉及一些現(xiàn)行政策法規(guī)調(diào)整，在推進(jìn)過(guò)程中也存在一定難度?？偟膩?lái)看，近兩年的壓力測(cè)試形成的實(shí)踐案例，為逐步完善海南自貿(mào)港制度建設(shè)實(shí)施方案、積累風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范經(jīng)驗(yàn)、順利推進(jìn)全島封關(guān)運(yùn)作準(zhǔn)備工作發(fā)揮了十分重要的作用。

在全島封關(guān)運(yùn)作之前，海南自貿(mào)港既要對(duì)總體方案頂層設(shè)計(jì)要求的貿(mào)易投資自由化便利化制度、尤其是海關(guān)監(jiān)管制度進(jìn)行壓力測(cè)試，也要主動(dòng)承擔(dān)為我國(guó)加入更高水平自貿(mào)協(xié)定開(kāi)展先行先試的重要任務(wù)。從貨物貿(mào)易自由化來(lái)看，我國(guó)加入《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（CPTPP）談判，首先會(huì)面對(duì)可否承諾全面實(shí)行零關(guān)稅和取消非關(guān)稅壁壘這兩大難題，實(shí)施協(xié)定要求的原產(chǎn)地規(guī)則和管理制度也存在較大難度。下面聚焦這三個(gè)方面的問(wèn)題，對(duì)海南自貿(mào)港開(kāi)展壓力測(cè)試的條件和必要舉措進(jìn)行分析研判。

（一）我國(guó)現(xiàn)有關(guān)稅實(shí)際減讓水平與CPTPP存在較大差距

削減關(guān)稅是貨物貿(mào)易自由化的關(guān)鍵和標(biāo)志性措施。從CPTPP來(lái)看，各成員方最終取消關(guān)稅的承諾雖然略有差異，但總體上達(dá)到了全面零關(guān)稅水平。文萊、馬來(lái)西亞、越南、新加坡、智利、澳大利亞、新西蘭等7國(guó)承諾最終全面取消關(guān)稅，不論是按照商品品類(lèi)還是按照貿(mào)易額計(jì)算的零關(guān)稅覆蓋率均達(dá)到100%；加拿大、秘魯?shù)牧汴P(guān)稅覆蓋面從實(shí)際貿(mào)易額來(lái)看達(dá)到100%，但是對(duì)1%的商品品類(lèi)仍然保留征收一定關(guān)稅的權(quán)利；墨西哥和日本承諾的零關(guān)稅覆蓋率分別為99%和95%。其中1%和5%的關(guān)稅保留是締約方考慮到經(jīng)濟(jì)大國(guó)的貿(mào)易規(guī)模和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜性等因素，經(jīng)過(guò)談判達(dá)成的特殊安排，并沒(méi)有對(duì)CPTPP整體很高的貿(mào)易自由化水平造成實(shí)質(zhì)性影響。

根據(jù)《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）“關(guān)稅的削減與取消”條款的規(guī)定，中國(guó)最終取消關(guān)稅覆蓋面要達(dá)到90%。CPTPP與RCEP相比，中國(guó)需要面對(duì)的新談判對(duì)手僅有加拿大、墨西哥，與RCEP成員相比的結(jié)構(gòu)性差異較小。因此，中國(guó)在RCEP中作出的90%零關(guān)稅承諾，基本上可以全面用作CPTPP談判的出價(jià)清單。但是這一水平與CPTPP要求作出的全面零關(guān)稅承諾相比還有較大差距，其中相當(dāng)多數(shù)屬于我國(guó)的敏感性商品，談判難度很大。此外，從中國(guó)以往實(shí)踐來(lái)看，中韓第一階段自貿(mào)協(xié)定中關(guān)于85%商品品類(lèi)、90%貿(mào)易額以?xún)?nèi)商品進(jìn)口取消關(guān)稅的承諾，是自由化水平相對(duì)較高的，也未達(dá)到現(xiàn)有CPTPP成員的可能要價(jià)水平。即便作為初始出價(jià)可以啟動(dòng)談判，后續(xù)同樣會(huì)面對(duì)全面取消關(guān)稅的巨大壓力。

（二）我國(guó)需要做出取消大量非關(guān)稅壁壘的承諾

取消貿(mào)易管理和非關(guān)稅壁壘是貨物貿(mào)易自由化的重要內(nèi)容。CPTPP要求締約方必須承諾全面取消貿(mào)易限制和非關(guān)稅壁壘。中國(guó)參與談判主要存在以下幾個(gè)方面的困難。

一是CPTPP對(duì)允許保留關(guān)稅配額締約方的配額管理提出了明確限制。CPTPP現(xiàn)有成員除了日本、加拿大、墨西哥和秘魯?shù)人膫€(gè)國(guó)家保留了少量關(guān)稅配額商品之外，其他締約方承諾全面取消關(guān)稅配額。我國(guó)現(xiàn)有關(guān)稅配額產(chǎn)品有八類(lèi)，包括小麥、玉米、稻谷和大米、糖、羊毛、毛條、棉花、化肥。這些商品在CPTPP談判中將成為討價(jià)還價(jià)的焦點(diǎn)之一。中方作為發(fā)展中經(jīng)濟(jì)大國(guó)具備經(jīng)過(guò)談判保留若干關(guān)稅配額商品的條件，但是全部保留的可能性很小。

二是根據(jù)CPTPP規(guī)定，原則上禁止進(jìn)出口數(shù)量限制。從進(jìn)口來(lái)看，目前我國(guó)只有進(jìn)口關(guān)稅配額，沒(méi)有進(jìn)口數(shù)量配額，但實(shí)行自動(dòng)進(jìn)口許可管理的商品還有37種，仍有13種舊機(jī)電商品實(shí)行限制進(jìn)口的許可證管理。從出口方面來(lái)看，實(shí)行出口配額管理的商品有17種。另外，我國(guó)包括原油和成品油在內(nèi)的13種產(chǎn)品被納入國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理。這些措施與CPTPP禁止數(shù)量限制原則不符。

三是CPTPP規(guī)定，如一締約方采取或維持措施禁止或限制舊貨的進(jìn)口，則該締約方不得將這些措施適用于再制造貨物。各締約方對(duì)于在一個(gè)或多個(gè)締約方領(lǐng)土內(nèi)產(chǎn)生的回收材料，如其用于再制造貨物的生產(chǎn)并構(gòu)成其一部分，則應(yīng)被視為原產(chǎn)貨物。我國(guó)目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)再制造的原產(chǎn)地規(guī)定，對(duì)舊貨進(jìn)口實(shí)行限制管理，與協(xié)定要求存在差距。

四是CPTPP和RCEP規(guī)定了TBT與SPS的透明度原則。其中 CPTPP對(duì)符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的法規(guī)等也要求必須向理事會(huì)通報(bào)，高于我國(guó)現(xiàn)行做法和WTO標(biāo)準(zhǔn)。

五是CPTPP在海關(guān)管理制度、通關(guān)時(shí)限要求、預(yù)裁定管理等方面也都設(shè)置了較高要求，有別于我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，中方將面臨做出逐項(xiàng)調(diào)整承諾的壓力。

（三）我國(guó)原產(chǎn)地規(guī)則管理制度面臨大幅度調(diào)整壓力

RCEP規(guī)定的原產(chǎn)地管理方式有三類(lèi)：第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)具原產(chǎn)地證明、經(jīng)過(guò)認(rèn)證的企業(yè)自主提供原產(chǎn)地聲明、企業(yè)自主申報(bào)原產(chǎn)地等。在協(xié)定生效后10年內(nèi)，各成員方可采取第三方機(jī)構(gòu)和認(rèn)證企業(yè)自主聲明等兩種安排。但過(guò)渡期結(jié)束后，各締約方必須實(shí)行企業(yè)自主申報(bào)的原產(chǎn)地管理方法，其中柬埔寨、老撾的過(guò)渡期可延長(zhǎng)至20年。另外，按照協(xié)定規(guī)定，過(guò)渡期結(jié)束后，出口商、生產(chǎn)商均可自主申報(bào)并提供原產(chǎn)地聲明；但是進(jìn)口商是否可自主申報(bào)需要在協(xié)定生效后經(jīng)過(guò)談判另行規(guī)定。CPTPP的原產(chǎn)地管理制度比RCEP具有更強(qiáng)的便利性和開(kāi)放性，要求協(xié)定生效后實(shí)行原產(chǎn)地自主申報(bào)制度，而且規(guī)定出口商、生產(chǎn)商、進(jìn)口商都可以自主提供原產(chǎn)地聲明；原有第三方機(jī)構(gòu)僅允許在生效后10年過(guò)渡期內(nèi)繼續(xù)開(kāi)具原產(chǎn)地證明。協(xié)定還在引入進(jìn)口商自主申報(bào)并開(kāi)具原產(chǎn)地聲明的制度方面，對(duì)越南、馬來(lái)西亞、文萊、墨西哥、秘魯?shù)?國(guó)給予5年的過(guò)渡期安排。

按照協(xié)定要求，我國(guó)在RCEP生效后的10年內(nèi)實(shí)行第三方機(jī)構(gòu)和核定企業(yè)自主聲明并行的原產(chǎn)地管理，現(xiàn)行管理辦法在過(guò)渡期內(nèi)尚可持續(xù)，但是對(duì)于在此期間實(shí)行的核定企業(yè)自主聲明和過(guò)渡期結(jié)束后將要全面實(shí)行的自主申報(bào)制度，尤其是涉及CPTPP的原產(chǎn)地制度，中國(guó)尚未開(kāi)展管理實(shí)踐，缺乏有效監(jiān)管體系和經(jīng)驗(yàn)支撐。協(xié)定實(shí)行的全面累積原產(chǎn)地產(chǎn)品認(rèn)定方法，也是中國(guó)面臨的新問(wèn)題。中國(guó)需要全面重構(gòu)原產(chǎn)地規(guī)則認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)體系和管理制度，在明顯提升原產(chǎn)地申報(bào)便利性的同時(shí)，加大企業(yè)行為規(guī)范和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)防控力度。

鑒于我國(guó)在參與CPTPP談判上還面臨著現(xiàn)有成員要價(jià)高、做出全面承諾的準(zhǔn)備不足、缺乏高標(biāo)準(zhǔn)貿(mào)易自由化實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐等突出問(wèn)題，通過(guò)在具備條件的局部地區(qū)開(kāi)展壓力測(cè)試積累經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我方做好預(yù)案，把握談判主動(dòng)權(quán)和實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)具有重要意義。一般來(lái)說(shuō)，在國(guó)內(nèi)現(xiàn)有自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)等自貿(mào)園區(qū)進(jìn)行先行先試可以取得一些效果。但由于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)空間面積較小，沒(méi)有全域物理圍網(wǎng)條件，并不符合高水平貨物貿(mào)易自由化所需要的場(chǎng)景要求，難以形成滿(mǎn)足參加全球最高水平自貿(mào)協(xié)定談判需要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和決策依據(jù)。

海南自貿(mào)港是我國(guó)最大的對(duì)外開(kāi)放綜合平臺(tái)和特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。隨著自貿(mào)港制度和政策體系逐步建成，海南自貿(mào)港將成為以貿(mào)易和投資自由化便利化為重點(diǎn)，資金、運(yùn)輸工具、人員自由便利和數(shù)據(jù)有序安全跨境流動(dòng)的全球最大自由貿(mào)易港。海南自貿(mào)港作為我國(guó)主動(dòng)和單邊開(kāi)放的特殊平臺(tái)，貨物貿(mào)易自由化便利化水平不應(yīng)低于我國(guó)參與的所有多邊、區(qū)域和雙邊貿(mào)易協(xié)定。全島封關(guān)后形成的海關(guān)監(jiān)管特殊區(qū)域，將為實(shí)行高水平貨物貿(mào)易自由化制度奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。2025年以后，達(dá)到甚至超出CPTPP貿(mào)易自由化水平是海南自貿(mào)港制度建設(shè)的必然要求，也是打造全球最高水平開(kāi)放形態(tài)的關(guān)鍵舉措。毫無(wú)疑問(wèn)，海南自貿(mào)港將成為我國(guó)未來(lái)參與更高水平自貿(mào)協(xié)定談判的試驗(yàn)田和推進(jìn)器。

全島封關(guān)運(yùn)作之前，海南自貿(mào)港尚不具備全面實(shí)行零關(guān)稅等貨物貿(mào)易措施的制度環(huán)境。但是以全球最高水平自貿(mào)港作為目標(biāo)導(dǎo)向的制度建設(shè)已經(jīng)全面啟動(dòng)，對(duì)標(biāo)CPTPP等國(guó)際先進(jìn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則的政策實(shí)踐正在深入推進(jìn)，貿(mào)易投資自由化措施的先行先試不斷取得階段性成果。這也是當(dāng)前環(huán)境下海南自貿(mào)港開(kāi)展CPTPP壓力測(cè)試最為有利的條件。

基于以往經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)今后加入CPTPP的進(jìn)程可能存在以下三種情景，壓力測(cè)試的條件和內(nèi)容也會(huì)有所不同。

一是我國(guó)已經(jīng)在2021年9月向CPTPP理事會(huì)正式提交加入申請(qǐng)，但是正式啟動(dòng)談判的時(shí)間可能由于現(xiàn)有成員要價(jià)過(guò)高而被大大延遲，甚至晚于2025年?？紤]到多方面的因素，這一可能性無(wú)法完全排除。首先是跨區(qū)域諸邊談判本身較為復(fù)雜和艱難，RCEP談判曾花費(fèi)8年之久就是一個(gè)例證；其次是我國(guó)與墨西哥、加拿大屬于首次開(kāi)展FTA談判，兩國(guó)又會(huì)受到美墨加自貿(mào)協(xié)定、特別是美國(guó)的牽制，磋商和談判難度較大；再次是日本、澳大利亞等國(guó)也可能出于地緣政治因素加以阻擾。在這一情景下，海南自貿(mào)港按照預(yù)定目標(biāo)推進(jìn)全島封關(guān)，完全具備通過(guò)全面實(shí)行零關(guān)稅及其他貿(mào)易自由化政策，為后續(xù)談判進(jìn)行全面的壓力測(cè)試。

二是我國(guó)在較短時(shí)間內(nèi)得到各成員認(rèn)可正式啟動(dòng)談判，但是談判本身仍然較為艱難、費(fèi)時(shí)較長(zhǎng)。這一情景發(fā)生的可能性較大，海南自貿(mào)港可在確保各項(xiàng)條件成熟情況下，提前啟動(dòng)全島封關(guān)進(jìn)程，以服務(wù)于推進(jìn)談判的需要。但是提前封關(guān)的條件是否成熟，必須做好全面評(píng)估，可否開(kāi)展全面零關(guān)稅在內(nèi)的壓力測(cè)試，仍然存在較大不確定性。

三是在談判啟動(dòng)并持續(xù)推進(jìn)階段，海南自貿(mào)港雖然尚未全島封關(guān)，無(wú)法進(jìn)行全面的零關(guān)稅壓力測(cè)試，但是可以通過(guò)擴(kuò)大海南自貿(mào)港現(xiàn)有“一負(fù)三正”清單零關(guān)稅覆蓋范圍，在全島或部分區(qū)域試行取消關(guān)稅配額、許可證管理以及非關(guān)稅壁壘等貨物貿(mào)易限制性措施，對(duì)談判中可能面對(duì)的問(wèn)題進(jìn)行壓力測(cè)試。

實(shí)行更高水平開(kāi)放是海南自由貿(mào)易港建設(shè)的根本要求和關(guān)鍵舉措。面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際環(huán)境和外部風(fēng)險(xiǎn)沖擊等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，切實(shí)推進(jìn)壓力測(cè)試，對(duì)于逐步積累高水平開(kāi)放條件下安全風(fēng)險(xiǎn)防控的有效經(jīng)驗(yàn)，具有十分重要的作用。

（一）經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題受到世界許多國(guó)家的高度重視

近年來(lái)，受美國(guó)激進(jìn)貿(mào)易保護(hù)主義政策和新冠肺炎疫情沖擊等重大事件的影響，全球經(jīng)濟(jì)遭受重創(chuàng)，國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境日趨復(fù)雜、多變和嚴(yán)峻。許多國(guó)家為了穩(wěn)定國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力，更加重視國(guó)家安全，將經(jīng)濟(jì)安全列入確保產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈穩(wěn)定的重要標(biāo)準(zhǔn)。截至2020年底，已經(jīng)有34個(gè)國(guó)家引進(jìn)了外國(guó)投資安全審查制度，涉及的跨境直接投資占全球跨境直接投資存量的67%。在這一背景下，美國(guó)、歐盟、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體正在加快推進(jìn)有關(guān)重要戰(zhàn)略領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈布局調(diào)整，試圖形成發(fā)達(dá)國(guó)家相互聯(lián)手主導(dǎo)的全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)。尤其是美國(guó)借機(jī)把所謂的人權(quán)、價(jià)值觀等政治標(biāo)準(zhǔn)塞入經(jīng)濟(jì)安全政策體系，刻意推動(dòng)所謂的經(jīng)濟(jì)和科技“脫鉤”以達(dá)到打壓中國(guó)的目的，成為市場(chǎng)力量作用下全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈調(diào)整中的一股洶涌逆流，給中國(guó)等主要發(fā)展中國(guó)家?guī)?lái)了經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)。

（二）我國(guó)的經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略體系基本形成

2015年，我國(guó)《國(guó)家安全法》正式頒布實(shí)施，其中包括了關(guān)于外國(guó)投資安全審查的內(nèi)容，明確規(guī)定建立國(guó)家安全審查和監(jiān)管的制度和機(jī)制，對(duì)影響或者可能影響國(guó)家安全的外商投資、特定物項(xiàng)和關(guān)鍵技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)產(chǎn)品和服務(wù)、涉及國(guó)家安全事項(xiàng)的建設(shè)項(xiàng)目，以及其他重大事項(xiàng)和活動(dòng)，進(jìn)行國(guó)家安全審查，有效預(yù)防和化解國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。

2021年起正式實(shí)施的“十四五”規(guī)劃綱要提出了統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要方針，對(duì)“十四五”時(shí)期和至2035年的中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略作出了全面部署，強(qiáng)調(diào)要實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略，防范和化解影響我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的各種風(fēng)險(xiǎn)，筑牢國(guó)家安全屏障。同時(shí)，對(duì)確保經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題作出了明確規(guī)定，提出了“強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、防控機(jī)制和能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)重要產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、戰(zhàn)略資源、重大科技等關(guān)鍵領(lǐng)域安全可控，著力提升糧食、能源、金融等領(lǐng)域安全發(fā)展能力”等政策要求。針對(duì)美國(guó)在科技領(lǐng)域設(shè)置障礙等“卡脖子”問(wèn)題，規(guī)劃還特別強(qiáng)調(diào)了要在事關(guān)國(guó)家安全和發(fā)展全局的基礎(chǔ)核心領(lǐng)域，制定實(shí)施戰(zhàn)略性科學(xué)計(jì)劃和科學(xué)工程。重點(diǎn)方向是瞄準(zhǔn)人工智能、量子信息、集成電路、生命健康、腦科學(xué)、生物育種、空天科技、深地深海等前沿領(lǐng)域，實(shí)施一批具有前瞻性、戰(zhàn)略性的國(guó)家重大科技項(xiàng)目；要從國(guó)家急迫需要和長(zhǎng)遠(yuǎn)需求出發(fā)，集中優(yōu)勢(shì)資源攻關(guān)新發(fā)突發(fā)傳染病和生物安全風(fēng)險(xiǎn)防控、醫(yī)藥和醫(yī)療設(shè)備、關(guān)鍵元器件零部件和基礎(chǔ)材料、油氣勘探開(kāi)發(fā)等領(lǐng)域關(guān)鍵核心技術(shù)。

（三）經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)壓力測(cè)試應(yīng)關(guān)注的問(wèn)題

一是統(tǒng)籌高水平開(kāi)放和國(guó)家安全。為形成具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，海南自由貿(mào)易港要逐步建成對(duì)標(biāo)全球最高水平的貿(mào)易投資自由化便利化制度，全面實(shí)行“外商投資準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單管理”制度，促進(jìn)國(guó)內(nèi)外各種生產(chǎn)要素資源在海南聚集。在此基礎(chǔ)上，必須根據(jù)國(guó)家安全戰(zhàn)略要求，實(shí)行外國(guó)投資安全審查制度，防范一切投資可能引發(fā)的經(jīng)濟(jì)安全風(fēng)險(xiǎn)。海南要根據(jù)國(guó)家安全戰(zhàn)略基本要求，兼顧海南經(jīng)濟(jì)體量較小、“二線(xiàn)”設(shè)置有利于發(fā)揮安全風(fēng)險(xiǎn)的“防火墻”作用等特點(diǎn)，制定并實(shí)施涉及領(lǐng)域較少的安全審查正面清單。目前國(guó)家已經(jīng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)外國(guó)投資安全審查制度建設(shè)中積累了經(jīng)驗(yàn)，海南可在借鑒國(guó)家現(xiàn)行辦法和經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，先行建立以“承諾即入+事中事后監(jiān)管”為主要原則的安全監(jiān)管制度，除了涉及國(guó)防、領(lǐng)土領(lǐng)海保護(hù)、重大基礎(chǔ)設(shè)施等重要領(lǐng)域以外的項(xiàng)目不再列入事前安全審查對(duì)象，通過(guò)壓力測(cè)試為高水平投資自由化的風(fēng)險(xiǎn)防控積累經(jīng)驗(yàn)。

二是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境保障能力。海南自貿(mào)港要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)跨境資金流動(dòng)常態(tài)化監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制建設(shè)、強(qiáng)化對(duì)外資產(chǎn)負(fù)債監(jiān)測(cè)、建立健全全口徑外債監(jiān)管體系、完善境外投資分類(lèi)分級(jí)監(jiān)管體系等措施，為開(kāi)展國(guó)際化業(yè)務(wù)活動(dòng)的企業(yè)提供安全穩(wěn)定的投融資環(huán)境。由于自貿(mào)港建設(shè)的特殊性，應(yīng)當(dāng)取消對(duì)于海南保持國(guó)際收支基本平衡的監(jiān)測(cè)要求。

三是增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的堅(jiān)韌度。維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定的關(guān)鍵是增強(qiáng)“雙鏈”自身的堅(jiān)韌度。海南自貿(mào)港構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系首先需要把強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的堅(jiān)韌度作為重要目標(biāo)。為此，要充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用。建議海南對(duì)現(xiàn)有主要產(chǎn)業(yè)的上下游關(guān)系進(jìn)行全面梳理，針對(duì)產(chǎn)業(yè)鏈中境外依存度較大的薄弱環(huán)節(jié)，鼓勵(lì)企業(yè)在加大研發(fā)創(chuàng)新力度從而自主提升的同時(shí)，吸引島外、特別是境外相關(guān)領(lǐng)域企業(yè)到海南投資“補(bǔ)鏈”。海南自貿(mào)港應(yīng)當(dāng)建立產(chǎn)業(yè)鏈信息服務(wù)綜合平臺(tái)，為境內(nèi)外企業(yè)對(duì)接提供支持；要鼓勵(lì)供應(yīng)鏈整合型綜合服務(wù)業(yè)發(fā)展，支持金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展供應(yīng)鏈金融服務(wù)。要鼓勵(lì)具有一定實(shí)力的企業(yè)“走出去”、面向主要原料來(lái)源地和產(chǎn)品銷(xiāo)售目的地?cái)U(kuò)大直接投資，形成中資公司主導(dǎo)的跨境產(chǎn)業(yè)分工體系，通過(guò)中方實(shí)際控制方式增強(qiáng)跨境產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的堅(jiān)韌度。

（一）把握好“放得開(kāi)”與“管得住”的辯證關(guān)系

做好壓力測(cè)試有利于積累自貿(mào)港制度運(yùn)行和風(fēng)險(xiǎn)防范經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，壓力測(cè)試也是處理好“放”與“管”二者辯證關(guān)系的主要抓手。為了能夠?qū)崿F(xiàn)高水平開(kāi)放，必須建立與其相適應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防控體系，這就是自貿(mào)港建設(shè)必須堅(jiān)持的“管得住才能放得開(kāi)”基本原則的重要體現(xiàn)。壓力測(cè)試的作用就是首先在總體可控的條件下，在局部范圍和局部領(lǐng)域先行先試，探索“放得開(kāi)”的實(shí)踐路徑、積累“管得住”的風(fēng)險(xiǎn)防范經(jīng)驗(yàn)，為更大力度、更廣范圍和更高層次開(kāi)放做好“管得住”的準(zhǔn)備。但是在工作實(shí)踐中，我們還需要重視問(wèn)題的另外一個(gè)方面，如果壓力測(cè)試無(wú)法做到“放得開(kāi)”，與未來(lái)的實(shí)際場(chǎng)景差距太大，同樣無(wú)法為“管得住”打好基礎(chǔ)。因此，在壓力測(cè)試過(guò)程中，既要堅(jiān)持“管得住才能放得開(kāi)”的原則，也要重視“放得開(kāi)才能管得住”的科學(xué)理念。海南自貿(mào)港建設(shè)實(shí)踐中一些制度創(chuàng)新試點(diǎn)難以形成更多實(shí)際案例，為下一步的開(kāi)放提供經(jīng)驗(yàn)和方法支撐，很大程度上與壓力測(cè)試做不到“放得開(kāi)”有著直接的關(guān)系。這也是海南自貿(mào)港今后的壓力測(cè)試需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。

由于自貿(mào)港制度和政策實(shí)施的“事權(quán)”還有相當(dāng)部分集中在中央職能部門(mén)，現(xiàn)行法律法規(guī)尚不具備調(diào)整到位的條件，職能部門(mén)向海南授權(quán)存在滯后現(xiàn)象。因此，為了確保壓力測(cè)試有力有效，需要中央部門(mén)和海南加強(qiáng)協(xié)調(diào)合作，共同做好壓力測(cè)試功能設(shè)計(jì)和配套環(huán)境建設(shè)。涉及CPTPP談判的壓力測(cè)試，需要在對(duì)CPTPP文本進(jìn)行全部梳理基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)有成員磋商階段的關(guān)切和談判階段的要價(jià)情況，制定預(yù)案和海南自貿(mào)港先行測(cè)試的內(nèi)容清單，在具備條件的領(lǐng)域打造CPTPP的“微縮版”和“樣板間”。協(xié)定談判主管部門(mén)應(yīng)充分總結(jié)海南自貿(mào)港高水平自由化制度建設(shè)的實(shí)際成效，為壓力測(cè)試提供成功案例和實(shí)證支撐。

（二）加快研究制定貨物貿(mào)易自由化壓力測(cè)試實(shí)施方案

對(duì)標(biāo)CPTPP的貨物貿(mào)易自由化措施，需要進(jìn)一步細(xì)化海南全島封關(guān)后貨物貿(mào)易自由便利制度和政策設(shè)計(jì)。對(duì)絕大多數(shù)商品實(shí)行零關(guān)稅政策，除了涉及國(guó)家安全因素限制和禁止商品通過(guò)安全監(jiān)管正面清單方式管理之外，原則上不再保留征稅商品，按照商品品類(lèi)和貿(mào)易額計(jì)算都要達(dá)到或接近100%的零關(guān)稅覆蓋率。另外，在全島封關(guān)之前，要研究制定現(xiàn)行條件下貨物貿(mào)易自由化壓力測(cè)試時(shí)間表和路線(xiàn)圖，分階段擴(kuò)大“一負(fù)兩正”清單中零關(guān)稅商品的范圍，并在條件成熟時(shí)逐步將其中的兩份正面清單轉(zhuǎn)化為負(fù)面清單，并不斷縮減負(fù)面清單長(zhǎng)度。目前日用消費(fèi)品零關(guān)稅正面清單尚未發(fā)布，無(wú)法對(duì)零售環(huán)節(jié)零關(guān)稅商品市場(chǎng)運(yùn)行和反走私監(jiān)管進(jìn)行壓力測(cè)試。應(yīng)當(dāng)盡快制定并發(fā)布這一清單，也可以通過(guò)允許部分離島免稅購(gòu)物商品賣(mài)場(chǎng)提貨方式，先行開(kāi)展壓力測(cè)試。另外，根據(jù)CPTPP關(guān)于“貨物經(jīng)修理和改造后再入境免關(guān)稅”條款，可在海南自貿(mào)港封關(guān)運(yùn)作前，對(duì)現(xiàn)有零關(guān)稅清單中的自用設(shè)備和交通運(yùn)輸工具等商品的出境維修實(shí)行零關(guān)稅再進(jìn)口。

（三）逐步擴(kuò)大壓力測(cè)試的實(shí)施范圍和覆蓋領(lǐng)域

首先，海南在認(rèn)真總結(jié)洋浦保稅港區(qū)有關(guān)取消食糖、成品油關(guān)稅配額和許可證管理試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)取消或放寬其他7類(lèi)關(guān)稅配額以及涉及進(jìn)出口許可證、國(guó)營(yíng)貿(mào)易管理等限制性措施開(kāi)展試點(diǎn)工作。試點(diǎn)地區(qū)可由洋浦保稅港區(qū)、?？诰C合保稅區(qū)逐步擴(kuò)大到所有具備海關(guān)監(jiān)管條件的區(qū)域，在取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上擴(kuò)大到全島。

另一方面，海南自貿(mào)港需要在全面落實(shí)RCEP原產(chǎn)地規(guī)則和管理制度建設(shè)要求上先行先試。在海南加工增值30%以上商品免關(guān)稅政策相關(guān)的原產(chǎn)地管理領(lǐng)域試行核定企業(yè)自主申報(bào)原產(chǎn)地管理制度，并在全島封關(guān)后全面實(shí)行包括生產(chǎn)商和營(yíng)銷(xiāo)商（輸往內(nèi)地）在內(nèi)的企業(yè)自主申報(bào)制度。

（四）不斷增強(qiáng)壓力測(cè)試的風(fēng)險(xiǎn)管控能力和經(jīng)驗(yàn)積累

一是應(yīng)當(dāng)建立核心關(guān)鍵技術(shù)安全清單管理制度?；诤Ｄ献再Q(mào)港高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和未來(lái)結(jié)構(gòu)調(diào)整預(yù)期目標(biāo)，制定海南自貿(mào)港核心關(guān)鍵技術(shù)安全管理清單，對(duì)涉及航天、深?？萍?、熱帶農(nóng)業(yè)種質(zhì)資源等領(lǐng)域的外國(guó)投資、現(xiàn)有實(shí)體對(duì)外投資和貨物及服務(wù)出口進(jìn)行必要監(jiān)管和限制。

二是加強(qiáng)重要資源和產(chǎn)品全球供應(yīng)鏈風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系建設(shè)。海南自貿(mào)港應(yīng)當(dāng)在全面分析主要產(chǎn)業(yè)對(duì)各類(lèi)資源的境外依存度、明確需要重點(diǎn)關(guān)注的資源、來(lái)源地和運(yùn)輸通道等重要信息基礎(chǔ)上，建立重點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，并通過(guò)加強(qiáng)國(guó)際供應(yīng)鏈保障合作，構(gòu)建海外利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范體系，依托國(guó)家駐外領(lǐng)事機(jī)構(gòu)加強(qiáng)領(lǐng)事保護(hù)能力，維護(hù)海外公民、機(jī)構(gòu)安全和正當(dāng)權(quán)益，為跨境產(chǎn)業(yè)分工形成的產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定提供有力支撐。

三是健全經(jīng)濟(jì)安全保障體系。完善與海南自貿(mào)港貿(mào)易投資自由化便利化制度相匹配的產(chǎn)業(yè)安全監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防控體系。健全產(chǎn)業(yè)損害預(yù)警體系，豐富貿(mào)易救濟(jì)等政策工具，妥善應(yīng)對(duì)特定商品進(jìn)口激增導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)沖擊，建立健全反壟斷審查和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為監(jiān)管體制。

四是建立健全零關(guān)稅救濟(jì)制度。CPTPP和RCEP中均設(shè)置了貿(mào)易救濟(jì)條款，為實(shí)施零關(guān)稅政策可能帶來(lái)的市場(chǎng)沖擊采取應(yīng)對(duì)措施提供法律依據(jù)和保障。海南自貿(mào)港的零關(guān)稅安排還沒(méi)有制定過(guò)渡性保障措施的配套政策，借鑒CPTPP和RCEP的規(guī)定，建立健全海南自貿(mào)港零關(guān)稅過(guò)渡性保障措施十分重要。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心對(duì)外經(jīng)濟(jì)研究部原部長(zhǎng)、海南省開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)研究院名譽(yù)院長(zhǎng)）