國家科研項目經費管理問題分析與對策研究

胡婷婷

科研項目經費管理是開展科研生產過程中的重要環(huán)節(jié)，直接決定了科研工作的成敗。本文以全生命周期理論為切入點，通過對科研管理活動的實踐剖析，探討如何做好科研項目經費管理工作，以期提高科研經費的使用效益，釋放創(chuàng)新活力。

黨的十八大以來，黨中央、國務院先后出臺了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）、《關于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)〔2018〕25號）、《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號）等一系列優(yōu)化科研經費管理的政策、措施，有力地激發(fā)了科研人員的創(chuàng)造性和創(chuàng)新活力，促進了科技事業(yè)發(fā)展。

科研項目經費管理是開展科研生產過程中的重要環(huán)節(jié)，直接決定了科研工作的成敗。受限于現(xiàn)有的項目管理反饋機制不健全、協(xié)作部門之間溝通不暢、信息化水平較低等諸多客觀條件，傳統(tǒng)的科研項目經費管理模式的關注點較為分散，容易出現(xiàn)管控盲點等弊端，在一定程度上已無法滿足現(xiàn)有科研項目的管理需求。

一、國家科研項目經費管理存在的問題

（一）項目經費預算編制不科學、不規(guī)范、不合理

針對不同類型、不同經費來源的科研項目，項目資金管理、經費列支等要求及側重點均有所不同。目前科研項目經費預算一般是由項目負責人牽頭，項目組成員編制而成。項目團隊在專業(yè)特長方面雖然具有較高水平，但對于與財務知識相關的經費預算編制不論是了解程度抑或是重視程度均有限;財務人員對于科研工作的特點及風險點又基本處于不熟悉的狀態(tài)，無法對科研項目經費的使用、分配給予專業(yè)意見支持，加之科研生產過程中不可避免的不確定性因素，導致科研項目經費預算編制不科學、不規(guī)范、不合理。比如說部分科研項目間接費用僅為項目負責人“拍腦袋”通過經驗比例確定。再比如對于項目經費的歸類均有明確文件規(guī)定，財務人員因不了解政策文件，錯將辦公耗材類支出歸入材料費支出中，這樣的預算違反了目標相關性，也為后期科研項目執(zhí)行、審計埋下的隱患。

（二）項目承接單位重項目申報、輕經費管理

因為科研項目申請的過程較為復雜及困難，所以項目申請單位及科研人員對于申報工作普遍重視和關注。但項目經費一經下達，便如釋重負，對項目經費的使用管理并沒有予以充分的重視?！爸厣陥螅p管理”的現(xiàn)象在科研人員及項目承接單位較為普遍。

部分項目承接單位不僅沒有制定各階段的經費支出計劃，甚至出現(xiàn)項目組成員在項目審計前夕才至財務部認領以前年度到賬的科研經費，導致項目經費不能按時完成進度、甚至出現(xiàn)大額經費結余;同時也存在部分項目為了達到財政管理部門下達的資金進度要求，出現(xiàn)重復購置設備等問題，造成科研項目經費的損失。

1.項目主研單位對參研單位協(xié)同、管控較弱

大型科研項目目前國內普遍采用一家企事業(yè)單位作為主研單位，多家單位作為參研單位的形式予以開展。由于主研單位與參研單位缺乏有效的交流和溝通，項目申報完成后，主研單位對參研單位科研生產活動的進展狀況、科研經費的使用情況等信息掌握較少，且缺乏管控力度，甚至有些科研項目的主研單位在審計前夕仍無法獲取到相關的經費支出，導致延誤課題審計驗收。

2.多項目同時開展，經費支出容易混亂

同一時期內承擔多個項目的責任人在經費管理認識上有一個誤區(qū)，認為只要是合理的經費且符合財務報銷規(guī)定的手續(xù)，隨意從哪個項目列支都是可以的，并不考慮該經費支出內容是不是真正用于本項目的研究，項目間經費未按照預算計劃執(zhí)行，常常交叉使用，這樣就有可能導致經費支出內容與本項目研究內容、項目進度及預算進度、項目預算與項目決算缺乏統(tǒng)一性;此外在對各項目進行實際成本核算時也會造成很大誤差，更有可能使項目經費不能有效用于項目本身研究。

（三）結項后的結余經費治理方式不合理

科研項目結余經費一般是指項目承接單位獲取的專項財政補助資金未使用完畢，而項目已經結題，不再繼續(xù)使用而產生的財政補助資金?？蒲谢顒拥牟淮_定性與科研預算執(zhí)行剛性之間的矛盾是其產生的根本原因。不同的行為誘因與具體表現(xiàn)，會產生不同的經費結余類型，具體可概括為以下三個方面：1.管理失范引起的管理性結余;2.客觀科研規(guī)律產生的實踐性經費結余;3.支出效率提升導致的績效性節(jié)余。

對于因預算編制不合理或預算執(zhí)行不規(guī)范引起的管理性結余經費問題，傳統(tǒng)的預算管控方式一般能較為有效地化解。但此種管控方式，對另外兩種類型的結余經費的調整作用卻較為乏力。另外傳統(tǒng)的收回、統(tǒng)籌分配等強控制性經費治理手段，無法提升科研資金的自主優(yōu)化配置、無法充分調動科研人員創(chuàng)新的積極性，甚至會誘發(fā)科研人員采取違法方式占用科研資金。

財政科研結余經費治理絕非簡單的財務管理問題，也不單純是一種科研管理問題。對于管理性結余應采取規(guī)范化的預算控制;實踐性結余治理則需由科研規(guī)范治理向有效治理嬗變;對于績效性結余，則應注重構建激勵相容的治理機制，嘗試賦予科研人員“結余經費索取權”。

二、國家科研項目經費管理體系建設的整體思路

科研項目經費管理是一項較為復雜的系統(tǒng)工程。在科研項目經費管理過程中，項目承接單位應當積極爭取、主動作為，用好資源、用足政策，通過事前統(tǒng)籌規(guī)劃、事中動態(tài)監(jiān)控、事后總結提升，形成了科研項目經費全生命周期管理。

（一）夯實管理基礎，強化信息化水平

為加強科研項目經費全生命周期管理，財務人員需要不斷提高自身專業(yè)素養(yǎng)，打通核算、預算、分析、稅務、內控、審計等財務細分專業(yè)壁壘，成為精專業(yè)、懂業(yè)務、善溝通的復合型人才。同時，財務部門也需要進一步增強信息系統(tǒng)建設，加強與科研管理部門的科研信息管理平臺實現(xiàn)對接，在經費管理上變“被動”為“主動”，通過信息化平臺，實現(xiàn)信息及時共享，加強項目經費的實時動態(tài)監(jiān)控，發(fā)揮系統(tǒng)的風險監(jiān)控預警功能，及時更正提升，最終實現(xiàn)科研項目經費全生命周期信息化管理。

（二）促進業(yè)財共享，提升大局意識

科研項目經費管理過程中，需要進一步調動財務人員的積極性和主動性，注重研發(fā)、業(yè)務、財務三位一體的大團隊工作格局，提升科研與財務管理的融合度，強化成本控制，科學編制預算，將財務管理貫穿于科研項目管理的全生命周期，規(guī)范科研經費管理使用，提高經費使用效率，從而促進科研工作的發(fā)展，提升科技創(chuàng)新能力，為可持續(xù)發(fā)展貢獻力量。

（三）納入考核體系，促進經費管控

項目完成后，為更好地促進經費管控，建議將項目經費審減率納入績效考核。以便將促進項目經費管理更加規(guī)范，降低審減率，增加零審減項目數(shù)量。

（四）創(chuàng)新服務方式，實行科研財務助理

國辦發(fā)〔2021〕32號明確指出項目承擔單位要確保每個項目配有相對固定的科研財務助理，為科研人員在預算編制、經費報銷等方面提供專業(yè)化服務，切實減輕科研人員負擔，使科研人員潛心向學、創(chuàng)新突破，不再被繁瑣的經費預算、報銷、 執(zhí)行所困惑，解決“最后一公里”問題，真正讓科研人員把更多的精力投入到科研中。

三、從全生命周期角度做好國家科研項目經費管理的具體工作

全生命周期理論起源于1904年瑞典鐵路系統(tǒng)，現(xiàn)已廣泛運用于企業(yè)中，其基本含義可以通俗地理解為“從搖籃到墳墓”的整個過程，該理論強調在項目管控過程中，從實際需要出發(fā)、結合項目特點，緊跟項目進度，從質量、效能、經費等方面嚴格跟蹤控制，從而盡可能地提質增效，降低風險。

將全生命周期理論應用于科研項目管理，是指建立具體過程涵蓋項目申報階段的預算編制、 項目執(zhí)行階段的費用執(zhí)行審查及咨詢、項目結題驗收階段的審計驗收及反饋等的全生命周期管理機制。

（一）事前管理：科研項目申報階段

財務人員在科研項目申報階段，最為關注的是項目預算編制工作。項目預算是保障項目成功按照預期計劃執(zhí)行的前提條件，是決定預算執(zhí)行順利進行的重要影響因素。財務人員在此階段應根據同類項目經費執(zhí)行及審計情況，結合經費管控文件，對該項目預算申請的科目、金額及明細等進行審核，及時提出合理化建議，提高預算的可執(zhí)行性。

1.加強財務指導，深入概算編制

財務人員一方面應積極地參與到科研項目經費概算、可行性研究報告等立項資料的編寫過程。對于不同類型的科研項目，應正確選擇并執(zhí)行相應的經費管理辦法，根據費用劃分及列支要求，合理測算各項成本費用的分配。另一方面，財務人員應結合以往相同類型的科研項目審計過程中遇到的常見問題，對立項項目進行重點分析，合理匹配資金，最大程度地提升經費效益。

同時，財務人員應該不定期組織科研項目經費管理培訓，培訓內容包括但不限于新舊制度對比分析、相似制度對比分析，具體經費管理辦法及其配套實施細則講解，從而保障立項管理制度學習的及時性、準確性。

2. 夯實基礎工作，提高申報質量

為加強立項申報工作質量，提高申報通過率，財務人員應把部分基礎工作做在前面，未雨綢繆。某些科研項目的立項申報時間往往比較緊迫且任務繁重，如財務人員能及時提供相關基礎數(shù)據，配合預算編制人員測算預期工資及勞務、管理費、固定資產使用費等間接成本，將會大大縮短申報工作耗用時間、提高經費概算的準確程度。

3. 注重團隊協(xié)作，增強業(yè)財融合

立項申報工作涉及多個部門協(xié)同，財務人員應注重團隊協(xié)作、業(yè)財融合，保持與其他部門的良好溝通，實現(xiàn)財務懂業(yè)務、業(yè)務懂財務的“雙向奔赴”，立項申報工作才能更好地完成。

（二）事中控制：科研項目執(zhí)行階段

在科研項目執(zhí)行階段，合理有效地使用科研經費，在保障項目順利實施的同時，提升經費使用效率尤為重要。財務人員在此階段應通過加強宣貫、答疑咨詢、嚴格審核等方式，確保項目經費的執(zhí)行符合目標相關性、政策合規(guī)性與經濟合理性;

1. 項目分類管理，經費統(tǒng)籌規(guī)劃

財務人員在日?？蒲许椖抗芾磉^程中應對不同渠道的項目分類核算、專項管理，嚴格按照預算批復的內容管理和使用資金，準確核算經費收支，合理分攤各項費用，合法計提各項收益，最大限度避免超預算、不合規(guī)支出的發(fā)生，確保經費支出合理、規(guī)范。

近年來，中央出臺的一系列經費管理辦法旨在不斷擴大科研項目經費管理的自主權，所以在項目經費使用方面，財務人員也應充分發(fā)揮主觀能動性，積極地參與到項目經費統(tǒng)籌規(guī)劃中，及時為項目管理人員出謀劃策，運用自身專業(yè)知識為項目管理人員提供合理化意見，幫助他們解決經費使用過程中遇到的難題，與項目管理人員一起“管好、用好”項目經費，使有限的經費發(fā)揮更大的效益。

2. 預算動態(tài)監(jiān)控，部門密切合作

科研項目經費執(zhí)行情況可以側面反映項目執(zhí)行進度，從項目執(zhí)行率未達目標的結果出發(fā)反向查找原因，推進項目實施，促進項目管理。財務人員應追蹤項目執(zhí)行情況，及時反饋項目收支及經費執(zhí)行情況表，并定期組織召開執(zhí)行率分析、協(xié)調討論會，研討預算執(zhí)行偏差產生的原因及解決措施。

3. 深度介入合同，及時把控風險

大部分科研項目采購均具有任務重、金額大的特點，為確保合同順利及時簽訂，規(guī)避資金風險，財務人員應積極介入合同談判，一方面可以聯(lián)同采購部門對備選供方的主體資格、資信能力、財務狀況等進行判斷，從而選擇合格供應商;另一方面可以從結算方式、稅務條款以及價格構成等方面審查報價的合理性，以此來合理地壓降價格。由此，可以從源頭上避免國有資產流失，防范風險，實現(xiàn)單位利益最大化。

（三）事后反饋：科研項目結題驗收階段

從科研項目的全周期管理來看，按照 PDCA 循環(huán)，驗收審計對單個項目而言是結束，對整個科研項目管理而言卻是糾正和提升的開始?？蒲许椖拷Y束后，財務部門和項目管理部門應根據項目審計意見，剖析積累的管理數(shù)據，分析項目成效，推進管理提升。

1.以績效考核為激勵，管控經費

按照科研項目管理要求，項目完成后外部專家會對項目預算執(zhí)行、經費開支范圍和標準以及內控制度建設等方面進行審計驗收，審減金額將直接影響項目承接單位的損益情況，故將審減率納入績效考核之后，各單位對經費的使用將更加重視，有助于推動科研項目經費的使用效益、減少不合理經費預算及支出。

2.以管理提升為目的，追本溯源

財務是最了解也最容易發(fā)現(xiàn)經費管理問題的部門，但財務發(fā)現(xiàn)問題通常是事后，因此事后的追本溯源、剖析問題、總結改進，對提升項目管理就顯得尤為重要。項目審計后，財務部門應會聯(lián)合項目管理部門召開溝通協(xié)調會，針對審計提出的問題進行整改及分析、分類處理，并追本溯源，從管理上改善經費管控。