我國高校智庫的法律地位及法律適用初探

張悅

摘要：[目的/意義]為建設高水平、高質量的新型高校智庫，發(fā)揮其重要功能，必須明確其法律地位，細化適用的法律規(guī)范，探索高校智庫建設發(fā)展的法治化路徑。[方法/過程]本文以是否登記為獨立法人為依據(jù)對高校智庫進行分類，分別分析其法律地位、法律適用和法律責任，并與美國智庫相關法律制度進行比較，分析和研究我國高校智庫法律制度存在的不足。[結果/結論]為了保障高校智庫的良性發(fā)展，有必要逐步推行高校智庫登記注冊強制化，建立健全法律規(guī)范體系，改進優(yōu)化登記管理模式，加大稅收扶持政策力度，完善相應配套措施。

關鍵詞：高校智庫 法律地位 法律適用

分類號：C932 D922.1

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2022.02.03

* 本文系江蘇省高校社科聯(lián)發(fā)展專項課題“高校智庫建設法治化分析研究”（項目編號：20GSB-008）研究成果之一。

1 前言

近年來，隨著我國各項體制改革的日趨深入、發(fā)展環(huán)境的日趨復雜、公共利益的日趨寬泛，公共決策的制定和出臺面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)，促使決策部門由內(nèi)而外拓寬決策咨詢研究渠道。智庫作用的重要性日趨凸顯?，F(xiàn)代意義上的智庫已經(jīng)發(fā)展成為以公共政策為研究對象，其本質在于提供高質量的思想產(chǎn)品，以影響政府決策、提供咨詢或優(yōu)化政策方案為主要任務的公共研究機構[1]。作為依托高校設立的智庫，高校智庫實際上是以隸屬關系為依據(jù)劃分出的一種智庫類型。高校智庫普遍設立在國內(nèi)知名的綜合性大學或研究型大學之中，主要以從事政策戰(zhàn)略研究和咨詢的機構或組織為主，如各種研究中心、研究院、研究所、研究基地等[2]。高校智庫具有明確的設立和發(fā)展定位，具備正式的組織和內(nèi)部運行制度，整合高校的優(yōu)質科研資源，進行相關公共政策的參考性研究。

高校智庫不僅是思想產(chǎn)品的生產(chǎn)者，最終產(chǎn)出決策建議、規(guī)劃設計等產(chǎn)品，也是思想產(chǎn)品的傳播者，發(fā)揮著引導社會輿論的重要功能，更具專業(yè)性、動態(tài)復雜性和個體差異性，成果績效難以量化評估，更需要健全的法律制度予以規(guī)范和引導。但是，智庫是舶來思想產(chǎn)物，目前在我國的法律體系中，難以尋找到相關的法律規(guī)范，大多數(shù)的依據(jù)只是政策層面的號召，缺乏系統(tǒng)性和可持續(xù)性[3]。因此，有必要將高校智庫納入我國的法律體系中，明確其法律地位，逐步完善其法律適用。

作為依附于高校而成立的智庫，高校智庫在對外活動時通常也會突出其所屬高校的特征。若要更好地保證研究的獨立性、獲得更高的自由度和更廣闊的成長空間，高校智庫則需要通過法律程序進行注冊登記，獲得法律意義上的獨立法人資格。在實踐中，高校智庫完成注冊登記的比例相對較低。本文以江蘇省重點高端智庫和重點培育智庫為例進行研究，在當前“12家重點高端+17家重點培育”的智庫梯次發(fā)展的背景下，有23家為高校智庫。在這23家高校智庫中，僅有3家高校智庫進行了法律層面的登記注冊程序，均注冊為民辦非企業(yè)單位法人，其他更多的高校智庫仍是作為高校設立的分支機構運行。下文將對登記注冊的高校智庫與未登記注冊的高校智庫分別進行分析，梳理其法律地位與法律適用，提出完善對策。

2 登記注冊的高校智庫法律地位與法律適用分析

“民辦非企業(yè)單位”的概念第一次出現(xiàn)在我國的法律體系中是1998年國務院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）。由于經(jīng)濟社會形勢的飛速發(fā)展，原有的《暫行條例》已經(jīng)落后于這類組織的實際發(fā)展需要。2016年頒布的《慈善法》正式將其更名為“社會服務機構”，以突出其提供社會服務、從事公益事業(yè)等特征。此后，于2017年通過的《民法總則》以及于2021年1月1日起開始施行的《民法典》中，均沿用了“社會服務機構”的概念。因此，確定高校智庫登記為民辦非企業(yè)單位的合法性及法律適用不僅對其發(fā)展具有重要的理論價值和實踐意義，更是對我國相關法律規(guī)范的補充和完善。

2.1 高校智庫登記注冊為民辦非企業(yè)單位的合法性分析

高校智庫要登記注冊為民辦非企業(yè)單位，首先，需要確定高校智庫是否有資格成為民法意義上的“法人”。依據(jù)法律規(guī)定，法人成立需要四個基本要件，即名稱、組織機構、住所以及財產(chǎn)或經(jīng)費。這四個基本要件也是高校智庫設立必備的基本條件。高校智庫的名稱作為對外活動的名片，通常體現(xiàn)其重點研究領域或研究特色。高校智庫是一個有機結合的整體，組織機構是其對內(nèi)管理、對外活動的“發(fā)言人”，依據(jù)法律規(guī)定和智庫章程行使管理權和履行職責。高校智庫要有固定的場所作為其活動和運行的法定住所，以便于主管機關進行監(jiān)督和管理。高校智庫的經(jīng)費一般來源于學校配套、地方支持和教師的科研經(jīng)費，資金來源相對穩(wěn)定。高校智庫能以自己的名義享有權利和承擔義務，對其行為所產(chǎn)生的法律后果應承擔相應的法律責任。此外，高校智庫必須依照法定程序經(jīng)審查批準后，方可獲得法人資格。

其次，需要確定高校智庫屬于法人中的“營利法人”還是“非營利法人”。《民法典》延續(xù)了《民法總則》中對法人的分類模式，依照所得利潤是否向出資人、設立人進行分配為標準，輔之以成立目的作為限制。也就是說，營利與非營利主要從兩個方面進行區(qū)分：一是看其宗旨與目的；二是從利益分配體制來區(qū)分。法人的成立目的一般體現(xiàn)在章程的性質宗旨條款和業(yè)務范圍條款中。高校智庫設立的初衷是生產(chǎn)思想，為公共決策的形成和施行提供智力支持和科學評估。從“公益”與“私益”的區(qū)分來看的話，高校智庫不是向特定的社會公眾服務，而是旨在通過自身的服務來促進社會發(fā)展，符合法律規(guī)定的“公益目的”或“非營利目的”。其中“非營利”不是指無利潤，更不是不講經(jīng)營，而是指其經(jīng)營和運作行為都不以獲取利潤為想要達到的目標[4]。高校智庫不可以將“營利”作為目的，但是可以通過“盈利”保證其生存和持續(xù)發(fā)展。因此，不能將高校智庫的成立目的與生存手段混淆而否認其“非營利性”。從法人的財產(chǎn)管理和利潤分配來看，營利法人可以將取得的利潤分配給成員，而非營利法人則相反，所獲利潤只能用于社會公益事業(yè)。營利法人的股東作為“所有權人”，享有對法人的經(jīng)營管理權和利益索取權；而非營利法人不存在所謂的“股東”，其成員不享有利益索取權，也不能通過轉讓資格和權利來獲取收益[5]。就高校智庫而言，智庫研究員可以通過產(chǎn)出科研成果來獲取經(jīng)費支持，屬于正常合理的勞動報酬，不能將其當成分配所獲利潤。智庫所依托的高校作為“出資人”或“設立人”，不享有智庫的經(jīng)營管理權，一般只對智庫進行業(yè)務的指導和運行的監(jiān)督。從設立目的和利益分配原則兩個層面來看，高校智庫符合非營利法人的內(nèi)涵要求。

最后，依據(jù)《民法典》對非營利法人的分類，確定高校智庫登記注冊為民辦非企業(yè)單位法人的合法性依據(jù)?！睹穹ǖ洹返诎耸邨l第二款以非營利法人的組織形態(tài)為標準將其分為事業(yè)單位、社會團體、基金會和社會服務機構等。另外，《民法典》中區(qū)分出“捐助法人”的概念，包括基金會、社會服務機構以及宗教活動場所等。社會服務機構的實質是從事非營利性社會服務活動的社會組織，設立者可以是企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體、其他社會力量以及公民個人，且利用非國有資產(chǎn)設立。社會服務機構“活躍在教育、勞動技術培養(yǎng)、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等傳統(tǒng)的社會事業(yè)領域”[5]。高校智庫在設立主體、資產(chǎn)、目的等層面均與社會服務機構定義是一致的：高校智庫的設立主體通常是高校，也可能有其他機構、團體或個人的協(xié)助；設立資產(chǎn)來源于非國有資產(chǎn)；設立目的是通過科學研究活動，提供政府決策方案等社會服務。

綜上所述，將高校智庫的各種特征對號入座，可以確定高校智庫注冊為社會服務機構法人是有其合法性依據(jù)的。

2.2 民辦非企業(yè)單位法人性質的高校智庫法律適用分析

根據(jù)前文對高校智庫法律地位的分析，可以確定高校智庫歸屬于社會服務機構（民辦非企業(yè)單位）這一非營利法人的法律范疇。我國法律體系中相關規(guī)定較為分散，除了《民法典》《慈善法》《企業(yè)所得稅法》《個人所得稅法》等通用的法律法規(guī)外，高校智庫還有其他適用的法律規(guī)范。

以“民辦非企業(yè)單位”為關鍵詞，高校智庫的登記管理、監(jiān)督管理、處罰措施等事項適用《暫行條例》。從事文化咨詢服務相關業(yè)務的高校智庫，適用文化部、民政部印發(fā)的《文化類民辦非企業(yè)單位登記審查管理暫行辦法》；從事科技咨詢服務相關業(yè)務的高校智庫，適用科技部、民政部印發(fā)的《科技類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》。

以“社會服務機構”為關鍵詞，2016年民政部曾為修訂《暫行條例》向全社會征求意見，由于種種原因，該修訂草案并未通過。2018年，民政部出臺了《關于進一步加強和改進社會服務機構登記管理工作的實施意見》，要求加強和改進社會服務機構登記管理工作，引導和促進社會服務機構健康有序發(fā)展[6]。

由于缺乏細化的法律規(guī)范，在實踐中，高校智庫也會因為依附于所屬高校這一特點而適用事業(yè)單位相關法律法規(guī)。例如，在人事管理方面，適用《事業(yè)單位人事管理條例》《事業(yè)單位領導人員管理暫行規(guī)定》等；財務管理方面，適用的是《會計法》《事業(yè)單位會計準則》《事業(yè)單位財務規(guī)則》等[7]。

2.3 相關法律制度存在的不足

2.3.1 立法規(guī)制的不足 在立法技術層面，我國高校智庫相關立法具有滯后性和矛盾性。關于智庫建設的法律基本空白，使得整個智庫法律規(guī)范處于各自為政、松散混亂的狀態(tài)，也使得高校智庫的建設運行無法可依。同時，“民辦非企業(yè)單位法人”和“社會服務機構”的概念使用混亂，不僅導致上下級法律之間的沖突，影響司法部門裁判標準的統(tǒng)一，而且限制了包括高校智庫在內(nèi)的社會服務機構的發(fā)展。由于缺乏法律體系的全方位保障，在實踐過程中也產(chǎn)生了眾多目前難以跨越的門檻，如注冊登記困難、享受稅收政策困難、業(yè)務開展困難等。

2.3.2 法律適用的現(xiàn)實問題 法律適用的現(xiàn)實問題主要包括以下三點。

第一，登記管理模式限制發(fā)展。依據(jù)《暫行條例》，高校智庫需要經(jīng)業(yè)務主管單位審查同意，并依照規(guī)定登記，方可獲得法人資格。換言之，我國對社會服務機構登記采取的是“雙重管理”的模式，在向民政部門申請登記注冊之前，還需要經(jīng)過業(yè)務主管單位批準的第一道門檻?！半p重管理”模式不僅導致管理職權混亂，還提高了準入機制門檻，增加了高校智庫注冊登記的難度。

2013年發(fā)布的《國務院機構改革和職能轉變方案》中提出四類社會組織可以直接登記，包括行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類以及城鄉(xiāng)社區(qū)服務類[8]。此后，一些地方政府相繼出臺了四類社會組織直接登記管理文件。但是，高校智庫并不屬于可以直接登記的社會組織類型，依然實行“雙重管理”模式。在實踐中，不乏業(yè)務主管單位因為“事不關己高高掛起”的態(tài)度和作風，限制高校智庫的注冊登記。

第二，稅收優(yōu)惠政策力度不大。依據(jù)我國現(xiàn)行的《企業(yè)所得稅法》及其實施條例，企業(yè)通過公益性社會團體進行的公益性捐贈支出以年度利潤總額12%為納稅扣除的界限。其中，“公益性社會團體”主要是針對基金會、慈善組織。高校智庫作為社會服務機構在實踐中難以享受公益性捐贈稅前扣除的優(yōu)惠待遇。在2018年財政部、稅務總局印發(fā)的《關于非營利組織免稅資格認定管理有關問題的通知》中，非營利組織需符合財產(chǎn)及孳息分配、工作人員工資薪金水平等眾多條件，才可獲得免稅資格認定。當前的稅收優(yōu)惠政策對非營利組織而言傾斜力度相對較小，實踐中難以通過資格認定，導致高校智庫的資金壓力一直無法得到緩解。

第三，相關配套機制尚待完善。一方面，缺乏內(nèi)外聯(lián)動的監(jiān)督管理制度。登記機關主要審查高校智庫的注冊登記環(huán)節(jié)，忽略過程監(jiān)督。政府部門的監(jiān)管工作還存在著一定程度的不合規(guī)、不科學的問題，規(guī)定的年檢機制不乏東拼西湊、流于形式。社會公眾、媒體輿論對高校智庫的監(jiān)督作用也沒有充分發(fā)揮，現(xiàn)實中難免會出現(xiàn)學術造假、觀點剽竊、信息不透明等問題。另一方面，缺乏符合特性的內(nèi)部治理制度。現(xiàn)行的法律制度中并未對包括高校智庫在內(nèi)的社會服務機構的組織體制進行規(guī)范。高校智庫的人事與財務管理制度等仍是依托所屬高校的管理規(guī)定，靈活程度和可持續(xù)性偏低，也限制了高校智庫的運行效率。

3 未登記注冊的高校智庫合法性與法律責任分析

3.1 未登記注冊的高校智庫合法性分析

相對于登記為獨立法人的高校智庫而言，實踐中高校智庫未登記注冊的現(xiàn)象更為普遍。由于缺少明確的法律規(guī)范和實踐案例，未登記注冊的高校智庫法律地位難以清晰界定。在實踐中，一些高校為智庫設置行政級別并配備行政編制，但僅僅會影響內(nèi)部的人事管理，并不會改變智庫整體依附于高校的特點。依據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，高?？梢愿鶕?jù)需要自主確定內(nèi)部組織機構的設置和人員配備。這是法律授予高校的自治權限，也是非獨立法人的高校智庫合法性的來源。不管是否有行政編制，智庫的法律地位均來自其所依附的高校。

通過對我國法律體系中民事主體規(guī)范的梳理，可以發(fā)現(xiàn)這些未經(jīng)登記注冊的高校智庫符合法人分支機構的特征。法人分支機構系“為完成法人部分職能，根據(jù)法人的授權，在所屬法人的業(yè)務范圍內(nèi)，在某一區(qū)域設立的，以自己的名義進行民事活動的組織”[9]。法人分支機構是法人的組成部分，由法人根據(jù)需要而設立，通常擁有自己的名稱、場所、管理機構和負責人，以及從事業(yè)務活動所需要的財產(chǎn)和人員。法人分支機構依據(jù)特別法規(guī)規(guī)定需登記的則應該登記，例如，《企業(yè)法人登記管理條例》中規(guī)定企業(yè)法人的分支機構由該企業(yè)法人申請登記。

高校智庫作為高校社會服務功能的延伸，依需要設立并組建，發(fā)揮高校的部分功能。高校智庫有其特定名稱、工作場所、組織機構和資金來源。由于目前并沒有關于智庫是否需要登記的特殊規(guī)定，因此，高校智庫作為分支機構可以選擇不登記。換言之，經(jīng)過高校內(nèi)部同意設立的高校智庫，即使未經(jīng)過法律登記，也可以分支機構的身份對外進行活動。

3.2 法人分支機構性質的高校智庫法律責任分析

由于法人分支機構沒有獨立的法人資格，目前暫未出現(xiàn)成體系的法律規(guī)范，因此，探討其法律責任更有意義。作為具有普遍適用性和引領性的民事法律制度，《民法總則》首次以基本法律的形式對于法人分支機構的定位和責任承擔做了明確規(guī)定，并在之后的《民法典》中得到了延續(xù)[10]。依據(jù)規(guī)定，法人分支機構以自己的名義對外進行活動，其行為的效果仍由法人承擔，分支機構不具有獨立責任能力。在該規(guī)范的規(guī)定下，由于分支機構沒有獨立的民事主體資格，不能將任何情況下產(chǎn)生的法律責任都歸屬于法人，因此，需要對分支機構對外開展活動加以限制。分支機構對外活動必須經(jīng)過法人的授權，也必須在法人的目的事業(yè)范圍之內(nèi)。當分支機構管理的財產(chǎn)不足以承擔法律責任時，則由法人承擔。在此情況下，可能產(chǎn)生的民事責任主要是合同責任和侵權責任。在合同責任層面，分支機構不具有獨立責任能力，因此，不論是合同履行責任還是損害賠償責任，均由法人承擔。在侵權責任層面，涉及學界關于法人機構和法人的關系問題，主要存在“代理說”和“代表說”的爭議?！按碚f”認為，分支機構以自己的名義從事活動，類似于職務代理行為，在此情況下，由于因代理人的過錯不具有繼承性，不能將侵權責任歸屬于法人；“代表說”則強調分支機構和法人的人格一致性，可以將分支機構負責人定位為法人的代表人，其產(chǎn)生的侵權責任應由法人承擔。出于法律對于善意相對人的保護，“代表說”目前占據(jù)上風。

依據(jù)上述對法律規(guī)范的擴大解釋，高校智庫作為分支機構，所從事的活動必須在高校目的事業(yè)范圍之內(nèi)。高校智庫必須為了社會公益目的，進行科學研究、決策咨詢、人才培養(yǎng)等文化、教育事業(yè)，不得從事其他無關的行為。高校智庫所從事的活動須經(jīng)過高校的授權，須服從高校的管理和監(jiān)督。高校智庫對外實施行為產(chǎn)生的法律效果由高校承擔。實踐中出現(xiàn)較多的仍是合同履行問題，也可能出現(xiàn)侵犯知識產(chǎn)權的行為，最終產(chǎn)生的法律責任均由高校承擔。

3.3 相關法律制度存在的不足

3.3.1 立法規(guī)制的不足 當前法律體系中對于法人分支機構的規(guī)范非常有限，大多數(shù)是集中在企業(yè)分支機構相關的法律中。關于事業(yè)單位法人分支機構的立法規(guī)范缺位，僅有《民法典》中的籠統(tǒng)性規(guī)范。同時，關于法人分支機構超越授權范圍或在法人目的事業(yè)范圍外實施行為的責任歸屬問題，當前法律體系并未對此進行規(guī)定，導致在理論界和實踐中都產(chǎn)生了很大的爭議。在如今高校智庫建設良莠不齊、規(guī)范不足的情況下，難免會發(fā)生同樣的情況。因此，對未經(jīng)登記注冊的高校智庫加強監(jiān)管和規(guī)制有其必要性和現(xiàn)實意義。

3.3.2 法律適用的現(xiàn)實問題 法律適用的現(xiàn)實問題主要包括以下兩個方面：第一，法人分支機構性質的高校智庫獨立性太弱。由于無法作為獨立的民事主體，分支機構性質的高校智庫在對外活動、人員管理、資產(chǎn)歸屬等方面均有一定的限制，從而衍生出在研究資源、信息獲取、資質取得等層面的局限性，不利于高校智庫的可持續(xù)發(fā)展。同時，由于法人須對分支機構的行為承擔責任，高校可能會對智庫的活動進行過多的限制，產(chǎn)生“一刀切”的現(xiàn)象。

第二，由高校和地方政府、企業(yè)合作共建的高校智庫身份和責任問題難以解決。為進行貼合實際需求的研究，許多高校選擇和地方政府、企業(yè)合作共建智庫。然而，常常會出現(xiàn)高校外的合作單位缺位的現(xiàn)象。這類智庫如未登記注冊獨立法人，法律身份更難以界定，并且合作協(xié)議僅能規(guī)定共建單位的權利義務，無法對所設立智庫的法律性質、權利與義務等進行明確界定。

4 美國高校智庫法律制度現(xiàn)狀

美國是目前全球擁有智庫數(shù)量最多、發(fā)展更為完善且影響力更廣泛的國家。作為立法、行政、司法三權分立，民主黨、共和黨輪流執(zhí)政的國家，分散、松散的權力機制使得美國公共決策的形成更為開放，智庫的決策影響力得到充分的發(fā)揮。本文通過研究美國高校智庫的法律規(guī)范體系，為分析和研究我國相關法律制度提供借鑒。

在美國的法律體系中，也難以找到明確的以“think tank”為專有名詞出現(xiàn)的語境，但是對于智庫以獨立法人身份參與政策咨詢活動的非營利組織和機構有著嚴格的規(guī)定。

1954年，美國對《聯(lián)邦所得稅法》進行了修訂，增加了501（c）（3）條款，首次確定了非營利組織的稅收優(yōu)惠政策。該條款明確了非營利組織的定義，其中包括學術研究機構、教育培訓機構等以從事科學研究和傳播科學知識為目的的組織。智庫作為研究政府決策優(yōu)化和評估的組織，符合501（c）（3）條款的要求。依據(jù)非營利組織的規(guī)定，智庫的運作不應以營利為目的，也不能“以任何謀利的手段或組織方式，為智庫和工作人員謀取利益”[11]。同時，作為非營利組織，智庫可以享受免征聯(lián)邦所得稅、各州企業(yè)稅、增值稅等優(yōu)惠政策；同時，智庫在接受捐款時享受雙向免稅，即智庫本身免征捐贈稅，捐贈者也可抵扣一定額度的所得稅[12]。這些政策在一定程度上鼓勵了美國智庫的發(fā)展。

1972年，美國國會通過《聯(lián)邦咨詢委員會法》，在實踐中其通常作為對美國智庫普遍適用的法律?！堵?lián)邦咨詢委員會法》對適用主體的定義為“為政府提供戰(zhàn)略咨詢、政策建議的研究咨詢機構”。雖然這里也并未使用“think tank”一詞，但“咨詢機構”的范疇相當寬泛，可以適用于“任何委員會、理事會、會議、專家組、工作小組和其他類似團體，或任何分委員會或其他分團體”[13]。從智庫的功能和作用層面上來看，這里的“咨詢機構”符合智庫的一般特征，高校智庫顯然也屬于法律解釋的外延范圍。《聯(lián)邦咨詢委員會法》為智庫的注冊、設立、運行、管理和延續(xù)都限定了法律框架，并規(guī)定為了保證決策咨詢的公正性，注冊為法人的智庫必須明確取消黨派屬性，淡化政治身份，保持獨立立場。

綜上所述，美國對于智庫的建設有著十分完善的法律條文規(guī)范，做到智庫從“出生”到“成長”直到“死亡”的每一個環(huán)節(jié)都有法可依，同時，注重對智庫獨立性思辨的能力培養(yǎng)和維護，從資金、運營和研究等層面保證智庫獨立和自由發(fā)展的空間。

5 探索高校智庫建設發(fā)展的法治化路徑

目前，我國的智庫建設制度仍不成熟，高校智庫建設制度更是處于起步階段。高校智庫不是法外之物，也應受到法律的制約和監(jiān)管。從美國的經(jīng)驗來看，通過法律制度對智庫以及高校智庫進行規(guī)范，有利于智庫的長期發(fā)展，這也是國際發(fā)展的趨勢。然而，當前對于我國高校智庫而言，是否進行登記注冊是個“選擇題”。通過上文的梳理和分析，無論選擇“是”還是“否”都會產(chǎn)生許多問題。對于未登記注冊的高校智庫產(chǎn)生的某些問題，完全可以通過登記為獨立法人而解決。因此，有必要逐步推行高校智庫登記注冊強制化，同時建立健全完善規(guī)范的法律體系和配套制度，保障高校智庫的良性發(fā)展。

5.1 建立健全法律規(guī)范體系

一方面，隨著社會的不斷進步，現(xiàn)有的《暫行條例》已經(jīng)不能滿足現(xiàn)代社會服務機構的發(fā)展。本文建議民政部門加快對《暫行條例》的修訂，并將法律體系內(nèi)的“民辦非企業(yè)單位”修改為“社會服務機構”，加強對《慈善法》《暫行條例》等相關法律法規(guī)的解釋與清理工作，保證體系的系統(tǒng)性和一致性。根據(jù)我國現(xiàn)有的法人及非營利法人的分類標準，有必要構建以民法典為統(tǒng)領，以非營利法人基本法為主導，以社會服務機構單行法為補充的法律體系[14]。統(tǒng)一的社會服務機構法律體系有助于協(xié)調社會服務機構與各類社會組織之間的關系，提升社會服務機構的治理水平，為高校智庫的建設發(fā)展提供保障。另一方面，應完善法人分支機構的法律規(guī)范，明確界定法人分支機構超越授權范圍或在法人目的事業(yè)范圍外實施行為的責任歸屬問題。在完全實行高校智庫強制化登記之前，仍須細化事業(yè)單位法人分支機構的法律規(guī)范，以適應高校智庫的發(fā)展需求。

5.2 改進優(yōu)化登記管理模式

為激發(fā)高校智庫的創(chuàng)造活力，落實國家簡政放權向縱深推進的部署，克服“雙重管理”模式造成的發(fā)展困境，應改進社會服務機構法人的登記管理模式，針對不同領域和行業(yè)進行分類管理。就高校智庫而言，建議簡化登記程序，明晰管理職責。高校智庫在建立之初就經(jīng)過了依托高校對其合法性、合理性的初審程序，且運行機制相對透明，因此，對于高校智庫的法人設立登記，可按照“輕注冊審批、重事后監(jiān)管”的原則，采取“備案+登記”的模式。出于對智庫意識形態(tài)責任的落實，業(yè)務主管單位可建立高校智庫備案查詢機制，降低第一道審批門檻，但是要“寬進嚴管”，注重后續(xù)跟蹤考評。同時，推動登記管理機關“由控制型管理向服務型管理轉變”，制定登記管理部門依法行政和問責追責制度[15]。

5.3 加大稅收扶持政策力度

建立健全非營利組織的稅收法律規(guī)范，可針對包括高校智庫在內(nèi)的社會服務機構出臺針對性的財政稅收政策，經(jīng)過資質審核后，對其從事符合性質、宗旨的范圍內(nèi)活動所獲得的合法收入予以各種減免政策。建議借鑒美國的經(jīng)驗，對向非營利組織捐贈的社會性企業(yè)和公眾予以稅收政策傾斜，鼓勵其向高校智庫進行公益捐贈。這樣不僅可以開拓高校智庫的資金來源渠道，改善僵化的“半體制內(nèi)”特征，也可以吸引社會對高校智庫研究的廣泛關注，以間接方式宣傳智庫思想、拓寬公眾參與。

5.4 完善相應配套措施

完善相應配套的措施有以下兩點。第一，加強對高校智庫的外部監(jiān)督，形成高校、業(yè)務主管單位、登記部門、社會公眾、新聞媒體、群體內(nèi)部多方面聯(lián)動的監(jiān)督管理體系。業(yè)務主管單位和登記部門應完善相關實施細則，明確自身監(jiān)督職責，在降低登記門檻的同時，嚴格定期檢查制度，建立常態(tài)化監(jiān)督機制，同時，引導社會輿論、大眾媒體加強對高校智庫的關注，多途徑推廣智庫的觀點，形成公眾參與的良好氛圍，使智庫研究更“走心”，使智庫成果更“親民”[16]。高校之間也可加強聯(lián)絡，組建高校智庫群體聯(lián)盟，建立運行規(guī)范和行為準則，杜絕學術造假、觀點剽竊等現(xiàn)象。第二，建立健全高校智庫內(nèi)部管理規(guī)范，推進管理模式法治化。應制定高校智庫內(nèi)部管理的法律規(guī)范，完善財務管理制度、人事管理制度、內(nèi)部監(jiān)督制度等管理細則，保證非營利性，規(guī)范所獲利潤的用途與目的，逐步建立獨立的財務和人事管理制度，提升運行的自主性和獨立性。

6 結語

近年來，我國高校智庫的發(fā)展水平總體有所改善，但沒有相關的智庫法律規(guī)范，甚至高校智庫的合法性仍遭受一定的質疑。高校智庫的法律地位不明確，缺乏適用的法律規(guī)范，相關監(jiān)督與管理存在著如同“夾心三明治“一般的多頭監(jiān)管、多方擠壓、無法完全獨立的尷尬局面，其發(fā)展可謂步步維艱?；诖顺霭l(fā)點，本文以是否登記注冊為獨立法人為依據(jù)進行分類，分別對登記為民辦非企業(yè)單位和未登記的高校智庫進行分析，確定其在我國法律體系中的法律地位；通過梳理當前我國相關的法律規(guī)范，從立法規(guī)制和法律適用的現(xiàn)實問題兩個方面分別闡釋我國高校智庫法律制度存在的不足，并借鑒美國高校智庫法律制度的經(jīng)驗，提出對應的解決策略。由于本文所收集到的高校智庫數(shù)據(jù)資料有限，某些論點缺乏實踐案例的補充和支撐，相關建議也尚需實踐和時間的檢驗。

隨著我國“法治國家、法治政府、法治社會一體化建設”的推進，要建設高水平、高質量的新型高校智庫，發(fā)揮其重要功能，就必須以法治作為高校智庫建設發(fā)展的原則和保障。因此，我國高校智庫更進一步發(fā)展須逐步推行登記強制化，解決法律身份的問題，細化適用的法律規(guī)范，探索高校智庫建設發(fā)展的法治化路徑，才能在全面依法治國的環(huán)境下更好地服務于國家的經(jīng)濟社會建設。

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Preliminary Study on the Legal Status and Law Application of University-Affiliated Think Tank in China

Zhang Yue

Think Tank for Urban Development， Suzhou University of Science and Technology， Suzhou 215009

Abstract： [Purpose/significance] In order to build a high-level and high-quality university-affiliated think tank， as well as to fulfill its important function， it is necessary to clarify its legal status， refine its law application， and explore how to construct and develop the university-affiliated think tank from the point of view of law.[Method/process] This paper classifies university-affiliated think tanks on the basis of whether they are registered as independent legal persons， analyzes their legal status， legal application and legal liability， and compares them with the relevant legal systems of American think tanks to analyze the shortcomings of legal systems of Chinese university-affiliated think tanks. [Result/conclusion] In order to promote the university-affiliated think tank， it is necessary to implement compulsory registration gradually. It is essential to establish the legal system， improve the mode of optimizing registration management， increase the intensity of tax support policies， and promote corresponding supporting regulations.

Keywords： university-affiliated think tank legal status law application